การสอบไล่ภาค 2 ปีการศึกษา 2560
ข้อสอบกระบวนวิชา LAW 3016 กฎหมายปกครอง (สําหรับนักศึกษาคณะรัฐศาสตร์)
คําแนะนํา ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน มี 4 ข้อ
ข้อ 1. จงอธิบายอย่างละเอียดว่า “กฎหมายปกครอง” มีความสําคัญกับการบริหารราชการแผ่นดินหรือไม่ อย่างไร พร้อมยกตัวอย่างให้ครบถ้วนชัดเจน
ธงคําตอบ
“กฎหมายปกครอง” มีความสําคัญต่อการบริหารราชการแผ่นดิน ดังนี้ คือ
“กฎหมายปกครอง” คือ กฎหมายที่บัญญัติให้อํานาจและหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงาน ทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งอํานาจและหน้าที่ในทางปกครองนั้น ได้แก่ อํานาจหน้าที่ในการจัดทําบริการ สาธารณะซึ่งเป็นกิจกรรมของฝ่ายปกครอง รวมทั้งการใช้อํานาจทางปกครองของเจ้าหน้าที่ในการออกกฎ ออกคําสั่ง ทางปกครอง การกระทําทางปกครองในรูปแบบอื่น ๆ และการทําสัญญาทางปกครอง
1 การใช้อํานาจทางปกครองในการออกกฎ เช่น การออกพระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป เป็นต้น
2 การใช้อํานาจทางปกครองในการออกคําสั่งทางปกครอง เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การรับรอง การรับจดทะเบียน เป็นต้น
3 การกระทําทางปกครองในรูปแบบอื่น เช่น การดับเพลิง การรื้อถอนอาคาร การรังวัดที่ดิน การวางท่อระบายน้ำ การซ่อมถนน หรือการซ่อมสะพาน เป็นต้น
4 การทําสัญญาทางปกครอง เช่น การที่หน่วยงานทางปกครองได้ทําสัญญากับเอกชน โดยให้เอกชนจัดทําสิ่งสาธารณูปโภค อาทิเช่น การทําสัญญาจ้างเอกชนก่อสร้างโรงพยาบาล โรงเรียน หรือถนน เป็นต้น
การบริหารราชการแผ่นดินของไทยตาม พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ได้แบ่งการบริหารราชการแผ่นดินออกเป็น 3 ส่วน ได้แก่
1 ราชการบริหารส่วนกลาง หมายความถึง ราชการที่ฝ่ายปกครองจัดทําเพื่อประโยชน์ ส่วนรวมของประชาชนทั่วทั้งอาณาเขตของประเทศ เช่น การรักษาความสงบภายใน การป้องกันประเทศ การคมนาคม การคลัง เป็นต้น
องค์การที่จัดทําราชการบริหารส่วนกลาง ได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม ซึ่งตั้งอยู่ในส่วนกลาง และมีอํานาจหน้าที่จัดทําราชการในอํานาจหน้าที่ของตนตลอดทั้งประเทศ
2 ราชการบริหารส่วนภูมิภาค หมายความถึง ราชการของกระทรวง ทบวง กรม อันเป็น องค์กรของราชการบริหารส่วนกลางที่ได้แบ่งแยกออกไปจัดทําตามเขตการปกครองต่าง ๆ ของประเทศ เพื่อสนอง ความต้องการส่วนรวมของประชาชนในเขตการปกครองนั้น ๆ โดยมีเจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลางซึ่ง สังกัดกระทรวง ทบวง กรม ต่าง ๆ ออกไปประจําตามเขตการปกครองนั้น ๆ เพื่อบริหารราชการภายใต้การ บังคับบัญชาของราชการบริหารส่วนกลาง ซึ่งราชการบริหารส่วนภูมิภาคของประเทศไทย ได้แก่ จังหวัด และ อําเภอ รวมตลอดถึงตําบลและหมู่บ้าน โดยมีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นหัวหน้าในส่วนภูมิภาค
3 ราชการบริหารส่วนท้องถิ่น หมายความถึง ราชการบางอย่างที่รัฐมอบหมายให้ องค์การบริหารส่วนท้องถิ่นจัดทําเอง เพื่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชนเฉพาะในเขตท้องถิ่นนั้น โดยมีเจ้าหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่นนั้นเอง ซึ่งตามหลักไม่ใช่เจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลาง องค์การบริหารส่วนท้องถิ่นของประเทศไทย ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตําบล เมืองพัทยา และกรุงเทพมหานคร
ในการบริหารราชการแผ่นดินของไทยทุกระดับ ไม่ว่าจะเป็นราชการบริหารส่วนกลาง ส่วน ภูมิภาคหรือส่วนท้องถิ่นนั้น เป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับการจัดทําบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์แก่ประชาชน ส่วนรวม และการใช้อํานาจทางปกครองในการออกกฎ ออกคําสั่งทางปกครอง หรือการกระทําทางปกครองใน รูปแบบอื่น ๆ และหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่จะดําเนินการต่าง ๆ ได้ ก็จะต้องมีกฎหมายได้บัญญัติให้ อํานาจและหน้าที่ไว้ด้วย ซึ่งกฎหมายดังกล่าวคือกฎหมายปกครองนั่นเอง เช่น พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการ แผ่นดินฯ พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ เป็นต้น
ซึ่งการดําเนินการใช้อํานาจทางปกครองดังกล่าว โดยเฉพาะที่สําคัญคือการใช้อํานาจทาง ปกครองของเจ้าหน้าที่เพื่อที่จะออกคําสั่งทางปกครองนั้น ถ้าจะให้คําสั่งทางปกครองที่ออกมานั้นเป็นคําสั่งทาง ปกครองที่ชอบด้วยกฎหมาย เจ้าหน้าที่ผู้ออกคําสั่งทางปกครองนั้น จะต้องดําเนินการให้ถูกต้องตามหลักเกณฑ์ และขั้นตอนที่กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองได้กําหนดไว้ เช่น ตามมาตรา 13 ในการพิจารณาทางปกครอง เจ้าหน้าที่ผู้ใดมีส่วนได้เสียในเรื่องที่ตนมีอํานาจพิจารณาทางปกครอง จะทําการพิจารณาทางปกครองไม่ได้ หรือ ตามมาตรา 30 ในกรณีที่คําสั่งทางปกครองอาจกระทบถึงสิทธิของคู่กรณี เจ้าหน้าที่ต้องให้โอกาสคู่กรณีได้ทราบ
ข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอ และให้คู่กรณีได้มีโอกาสโต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานของตน เป็นต้น
และนอกจากนั้น ในการใช้อํานาจทางปกครองของเจ้าหน้าที่ในการบริหารราชการแผ่นดินนั้น เจ้าหน้าที่จะต้องใช้อํานาจดังกล่าวให้เป็นไปตามหลักการของกฎหมายปกครองด้วย เช่น หลักความชอบด้วยกฎหมาย หลักประโยชน์สาธารณะ หลักความซื่อสัตย์สุจริต และหลักความเป็นธรรม เป็นต้น
ถ้าการใช้อํานาจทางปกครองของเจ้าหน้าที่ไม่เป็นไปตามที่กฎหมายปกครองได้บัญญัติไว้ หรือไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์และขั้นตอนของวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง หรือไม่เป็นไปตามหลักการของ กฎหมายปกครอง ย่อมถือว่าเป็นการใช้อํานาจทางปกครองโดยมิชอบด้วยกฎหมายและจะทําให้เกิดข้อพิพาท ทางปกครองขึ้นมาได้
ข้อ 2. จงอธิบายคําต่อไปนี้
2.1 กฎ
2.2 คําสั่งทางปกครอง
2.3 การกระทําทางปกครอง
2.4 เจ้าหน้าที่
2.5 วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง
ธงคําตอบ
2.1 “กฎ” หมายความว่า พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่นระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใด เป็นการเฉพาะ
2.2 “คําสั่งทางปกครอง” หมายความว่า การใช้อํานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็น การสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพ ของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การ วินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ
2.3 “การกระทําทางปกครอง” หมายความถึง การใช้อํานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผล เป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคล ซึ่งอาจจะเป็นการกระทําในรูปของการออกกฎ ออกคําสั่งทางปกครอง หรือเป็นการกระทําทางปกครองในรูปแบบอื่น เช่น การทําสัญญาทางปกครอง เป็นต้น
2.4 “เจ้าหน้าที่” หมายถึง บุคคลหรือคณะบุคคลที่ใช้อํานาจหรือได้รับมอบให้ใช้อํานาจทาง ปกครองตามกฎหมาย รวมถึงคณะบุคคลที่จัดตั้งขึ้นและมีอํานาจหน้าที่ตามกฎหมายด้วย เช่น ข้าราชการ พนักงาน เจ้าหน้าที่ รวมถึงคณะกรรมการที่จัดตั้งขึ้นตามกฎหมายด้วย
2.5 “วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง” หมายความว่า การเตรียมการและการดําเนินการของ เจ้าหน้าที่เพื่อจัดให้มีคําสั่งทางปกครอง หรือกฎและรวมถึงการดําเนินการใด ๆ ในทางปกครองตามพระราชบัญญัตินี้
ข้อ 3. การจัดองค์กรของรัฐฝ่ายปกครองโดยใช้หลักการรวมศูนย์อํานาจปกครอง (Centralization) กับหลักกระจายศูนย์รวมอํานาจปกครอง (Deconcentration) นั้น ทั้งสองหลักมีสาระสําคัญ และ เกี่ยวข้องกันอย่างไร จงอธิบายมาโดยละเอียด
ธงคําตอบ
การจัดองค์กรของรัฐฝ่ายปกครองโดยใช้หลักการรวมศูนย์อํานาจปกครอง คือ หลักในการจัดวาง ระเบียบบริหารของรัฐ โดยมีการรวมอํานาจในการปกครองไว้ให้แก่หน่วยการบริหารราชการส่วนกลาง ได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม ซึ่งลักษณะที่สําคัญของการรวมศูนย์อํานาจปกครองนั้น ได้แก่
1 มีการรวมกองกําลังบังคับบัญชาให้ขึ้นตรงต่อส่วนกลาง
2 มีการรวมอํานาจวินิจฉัยสั่งการไว้ที่ส่วนกลาง
3 มีลําดับชั้นการบังคับบัญชา
ในการจัดระเบียบบริหารราชการโดยการใช้หลักการรวมศูนย์อํานาจปกครองนั้น มีข้อดีคือ จะทําให้อํานาจของรัฐบาลมั่นคงและแผ่ขยายไปทั่วราชอาณาจักร ทําให้ประหยัด และเกิดความเสมอภาคกัน ทั่วประเทศ แต่มีข้อเสียคือ จะทําให้ไม่สามารถดําเนินกิจการให้ได้ผลดีและทั่วถึง เกิดความชักช้าเกี่ยวกับ ระเบียบแบบแผนของทางราชการและลําดับชั้นบังคับบัญชา
ดังนั้นเพื่อแก้ไขข้อเสียของหลักการรวมศูนย์อํานาจปกครองดังกล่าว จึงมีการผ่อนคลาย ให้มีการใช้หลักกระจายการรวมศูนย์อํานาจปกครองหรือหลักแบ่งอํานาจปกครอง โดยหน่วยการบริหารราชการ ส่วนกลางจะมอบอํานาจวินิจฉัยสั่งการบางส่วนให้แก่เจ้าหน้าที่ที่ส่วนกลางแต่งตั้งไปประจําอยู่ในเขตการปกครอง ต่าง ๆ ได้แก่ จังหวัด อําเภอ หรือราชการบริหารส่วนภูมิภาค โดยเจ้าหน้าที่เหล่านั้นยังคงอยู่ภายใต้การบังคับบัญชา ของส่วนกลาง ซึ่งจะทําให้การปฏิบัติราชการมีความรวดเร็วขึ้น และมีการประสานงานกันดีขึ้นระหว่างราชการ บริหารส่วนกลางกับราชการบริหารส่วนท้องถิ่น ส่วนการที่ส่วนกลางจะแบ่งอํานาจให้แก่เจ้าหน้าที่ซึ่งไปประจํา อยู่ในส่วนภูมิภาคจะมากหรือน้อยย่อมขึ้นอยู่กับส่วนกลางโดยคํานึงถึงประโยชน์ที่ประชาชนจะได้รับเป็นสําคัญ
ดังนั้นจะเห็นได้ว่า การจัดองค์กรของรัฐฝ่ายปกครองทั้งสองหลักจะมีความเกี่ยวข้องกัน กล่าวคือ หลักกระจายการรวมศูนย์อํานาจปกครองหรือหลักการแบ่งอํานาจปกครองถือเป็นส่วนหนึ่งของ หลักการรวมศูนย์อํานาจปกครองนั่นเอง
ข้อ 4. เทศบาลเมืองแสนสุกจัดงานส่งเสริมการท่องเที่ยววิถีไทยบริเวณหน้าสํานักงานเทศบาล นายหนึ่งยื่นคําขอวางสินค้าชั่วคราวบนทางเท้าสาธารณะต่อเจ้าหน้าที่ที่มีอํานาจพิจารณาทางปกครอง ตามกฎหมายรักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง ซึ่งเจ้าหน้าที่เห็นว่า ระยะเวลาเพียงคืนเดียวจึงอนุญาตด้วยวาจา แต่นายสองซึ่งใช้ทางเดินทางเท้าเข้าออกบ้านเป็นประจํา เห็นว่าการวางสินค้าของนายหนึ่งทําให้ตนเองไม่สะดวก จึงเกิดการโต้เถียงระหว่างนายหนึ่งกับ นายสอง โดยนายสองกล่าวหาว่านายหนึ่งไม่มีสิทธิวางสินค้าเพราะเจ้าหน้าที่อนุญาตเพียงวาจา เท่านั้น ดังนี้ ให้ท่านวินิจฉัยว่าการอนุญาตให้วางสินค้าชั่วคราวด้วยวาจาของนายหนึ่งเป็นคําสั่ง ทางปกครองหรือไม่ เพราะเหตุใด จงอธิบาย
ธงคําตอบ
ตามมาตรา 5 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 นั้น “คําสั่งทางปกครอง” หมายความว่า
(1) การใช้อํานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคล ในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคลไม่ว่าจะเป็น การถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ
(2) การอื่นที่กําหนดในกฎกระทรวง
กรณีที่จะเป็นคําสั่งทางปกครองตาม (1) นั้น จะต้องมีองค์ประกอบดังนี้ คือ
1 ต้องเป็นคําสั่งที่ออกโดยเจ้าหน้าที่
2 ต้องมีลักษณะเป็นการใช้อํานาจตามกฎหมาย
3 ต้องมีลักษณะเป็นการแสดงเจตนาของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล
4 ต้องก่อให้เกิดผลเฉพาะกรณีหรือเรื่องใดเรื่องหนึ่งโดยเฉพาะเจาะจง
5 ต้องมีผลโดยตรงไปสู่ภายนอกฝ่ายปกครอง
และตามมาตรา 34 ได้กําหนดไว้ว่า คําสั่งทางปกครองนั้น อาจทําเป็นหนังสือหรือวาจาหรือโดยการสื่อความหมายในรูปแบบอื่นก็ได้ แต่ต้องมีข้อความหรือความหมายที่ชัดเจนเพียงพอที่จะเข้าใจได้
ตามปัญหา การที่เจ้าหน้าที่ที่มีอํานาจพิจารณาทางปกครองตามกฎหมายรักษาความสะอาด และความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมืองได้อนุญาตให้นายหนึ่งวางสินค้าชั่วคราวบนทางเท้าสาธารณะนั้น การอนุญาตในเรื่องดังกล่าวแม้จะกระทําด้วยวาจาก็ตาม ก็ถือว่าการอนุญาตดังกล่าวเป็นคําสั่งทางปกครอง เพราะเป็นคําสั่งที่ออกโดยเจ้าหน้าที่และเป็นการใช้อํานาจตามกฎหมาย และก่อให้เกิดผลกระทบต่อสถานภาพ ของสิทธิหรือหน้าที่ของนายหนึ่ง (ตามนัยของคําว่าคําสั่งทางปกครองตามมาตรา 5 ประกอบมาตรา 34 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539)
สรุป
การอนุญาตให้วางสินค้าชั่วคราวด้วยวาจาดังกล่าวเป็นคําสั่งทางปกครอง
