POL3310 การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ 2/2560

การสอบไล่ภาค 2 ปีการศึกษา 2560

ข้อสอบกระบวนวิชา POL 3310 การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ

คําสั่ง

ข้อสอบมี 5 ข้อ เลือกทํา 3 ข้อ

ข้อ 1 การศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบมีประโยชน์ต่อความรู้ทางการบริหารรัฐกิจหรือไม่ อย่างไร

แนวคําตอบ

การศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบมีประโยชน์ต่อความรู้ทางการบริหารรัฐกิจ ดังนี้

1 ช่วยสร้างองค์ความรู้ทางวิชาการหรือความเป็นศาสตร์ให้กับการบริหารรัฐกิจ คือ การศึกษาถึงความเหมือนและความแตกต่างทางการบริหารรัฐกิจก็เพื่อต้องการทดสอบสมมุติฐานของทฤษฎี บางทฤษฎี หรือเป็นการสร้างองค์ความรู้ขึ้นมาใหม่ เพื่อทําให้ทฤษฎีทางการบริหารรัฐกิจมีความชัดเจน ทันสมัย และไม่หยุดนิ่งอยู่กับที่

2 เสริมสร้างความรู้ที่แจ้งชัดให้แก่ผู้ศึกษา คือ การศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ จะทําการวิเคราะห์และทําความเข้าใจกับส่วนที่เหมือนและแตกต่างของการบริหารรัฐกิจ จึงทําให้ผู้ศึกษามีความรู้ ที่กว้างไกลและเข้าใจลึกซึ้งมากขึ้น และสามารถนําไปเปรียบเทียบกับกรณีอื่น ๆ ที่ลึกซึ้งต่อไปได้

3 สามารถนําไปประยุกต์ใช้ในทางปฏิบัติได้ คือ การศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ จะทําให้ผู้ศึกษาสามารถนําความรู้ที่ได้ไปประยุกต์ใช้กับหน่วยงานของตนให้เกิดประสิทธิภาพได้ โดยการเลือก เฉพาะส่วนที่ดีและใช้ได้กับหน่วยงานมาพิจารณาปรับปรุงแก้ไขให้เหมาะสมกับลักษณะพื้นฐานของหน่วยงาน

4 การศึกษาลักษณะของแต่ละระบบบริหารหรือแต่ละกลุ่มของระบบบริหารไม่ว่าจะเป็น ลักษณะที่คล้ายคลึงกันหรือแตกต่างกัน ทําให้เห็นถึงลักษณะร่วมซึ่งจะส่งผลให้สามารถกําหนดเป็นกฎเกณฑ์หรือ ทฤษฎีทางการบริหารรัฐกิจได้

5 ทําให้ทราบว่าอะไรเป็นสาเหตุหรือปัจจัยที่ทําให้เกิดความแตกต่างในระบบบริหาร

6 ทําให้ทราบว่าปัจจัยสภาพแวดล้อมต่าง ๆ ทางการบริหารรัฐกิจ ได้แก่ การเมือง เศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม มีอิทธิพลต่อการบริหารรัฐกิจประเทศนั้น ๆ อย่างไร และการเปรียบเทียบจะช่วยให้ สามารถปรับปรุงการบริหารรัฐกิจให้สอดคล้องกับสภาพแวดล้อม หรือปรับปรุงสภาพแวดล้อมให้เหมาะสมกับ การบริหารรัฐกิจของประเทศนั้น ๆ

7 ช่วยอธิบายข้อคล้ายคลึงและข้อแตกต่างในพฤติกรรมของข้าราชการในระบบราชการ ที่แตกต่างกัน และในกลุ่มวัฒนธรรมที่แตกต่างกัน เพื่อเป็นข้อมูลในการปฏิบัติงาน

8 ช่วยให้เห็นว่าควรมีการเปลี่ยนแปลงอะไรบ้างและอย่างไร เพื่อให้สอดคล้องกับสภาพ ข้อเท็จจริง และลดข้อบกพร่องโดยพิจารณาเปรียบเทียบข้อดีของประเทศอื่น ๆ มาปรับใช้

ข้อ 2 ตัวแบบทางการศึกษาการบริหารรัฐกิจของประเทศที่พัฒนาแล้วกับประเทศกําลังพัฒนามีลักษณะแตกต่างกันอย่างไร จงอธิบายพร้อมยกตัวอย่างประกอบ

แนวคําตอบ

ตัวแบบทางการศึกษาการบริหารรัฐกิจ คือ ตัวแบบการบริหารที่นําเสนอโดยนักคิดเพื่ออธิบาย และสร้างความเข้าใจในปรากฏการณ์ทางการบริหารที่เกิดขึ้นจริงในระบบการปกครองต่าง ๆ ซึ่งจากการศึกษา ของเฮด (Heady) ได้อธิบายลักษณะการบริหารรัฐกิจของประเทศที่พัฒนาแล้วและการบริหารรัฐกิจของประเทศ กําลังพัฒนา ซึ่งมีรายละเอียดดังนี้

ลักษณะการบริหารรัฐกิจของประเทศที่พัฒนาแล้ว

1 โครงสร้างระบบราชการมีขนาดใหญ่โตและสลับซับซ้อน มีหน่วยงานย่อยภายในหน่วยงาน มีสายการบังคับบัญชาที่ชัดเจน และมีการแบ่งงานกันทําของหน่วยงานต่าง ๆ โดยระบบราชการแบบนี้จะมีลักษณะ ที่สอดคล้องกับตัวแบบระบบราชการในอุดมคติ (Ideal Type Bureaucracy) ของ Max Weber

2 มีการจัดโครงสร้างของหน่วยงานราชการและแบ่งหน้าที่กิจกรรมของรัฐออกเป็น ส่วนต่าง ๆ ตามประเภทของงานและตามความถนัดของบุคลากร เพื่อเป็นการสะท้อนให้เห็นถึงการแบ่งหน้าที่ ของหน่วยงานที่ให้ความสําคัญกับการตอบสนองตามนโยบายของรัฐบาล ดังนั้นหน่วยงานราชการจึงมีการกําหนด หน้าที่ชัดเจน และมีการสรรหาและคัดเลือกบุคลากรตามหลักคุณธรรมและหลักความสามารถ

3 ระบบราชการพัฒนาอยู่ภายใต้อํานาจของฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหาร ทั้งระบบ ราชการและฝ่ายการเมืองต่างมีการพัฒนาไปพร้อม ๆ กันและมีการแบ่งหน้าที่กันอย่างชัดเจน โดยฝ่ายการเมือง มีหน้าที่ในการกําหนดหลักเกณฑ์และนโยบายของประเทศ และระบบราชการมีหน้าที่ในการบริหารงานตาม นโยบายของฝ่ายการเมือง ดังนั้นระบบราชการจึงไม่ค่อยมีโอกาสในการวางนโยบาย

4 ระบบราชการเน้นความเป็นวิชาชีพและมีความเป็นอาชีพ เช่นเดียวกับอาชีพอื่น ๆ เนื่องจากการทํางานในระบบราชการจะต้องส่งเสริมมาตรฐานคุณค่าในการปฏิบัติงาน เช่น มีการสรรหาบุคคล เข้าทํางานโดยการวัดจากความรู้ความสามารถ การจัดการฝึกอบรมเพื่อให้ผู้ปฏิบัติมีความรู้และความชํานาญ ในการทํางาน เป็นต้น

5 ข้าราชการให้ความสําคัญกับการปฏิบัติตามนโยบายเป็นสําคัญ แม้ว่าข้าราชการจะถูก ปลูกฝังให้เป็นผู้ที่มีความคิดสร้างสรรค์มากขึ้น แต่ก็ไม่ได้มีบทบาทต่อการนําเสนอทางนโยบายแต่อย่างใด

ลักษณะการบริหารรัฐกิจของประเทศกําลังพัฒนา

1 ลักษณะของการบริหารมีการลอกเลียนแบบมาจากระบบการบริหารของประเทศอื่น ๆ โดยเฉพาะประเทศตะวันตก มากกว่าจะเป็นลักษณะการบริหารที่มีรูปแบบเฉพาะของตน

2 หน่วยงานราชการขาดแคลนข้าราชการที่มีทักษะจําเป็นในการบริหารการพัฒนาประเทศ โดยข้าราชการส่วนใหญ่มักมีความรู้ทั่ว ๆ ไป (Generalist) มากกว่าที่จะเป็นผู้ชํานาญการเฉพาะด้าน (Specialist) และข้าราชการมีจํานวนมากแต่มีส่วนน้อยที่มีคุณภาพ จึงทําให้เกิดช่องว่างระหว่างอุปสงค์และอุปทานของกําลังคน ในระบบราชการอันสืบเนื่องมาจากแนวการปฏิบัติยึดติดกับระบบอุปถัมภ์

3 หน่วยงานราชการมุ่งเน้นกฎระเบียบหรือความเป็นพิธีการมากกว่าผลสําเร็จหรือ การบรรลุเป้าหมาย รวมทั้งให้ความสําคัญกับการทํางานตามสายการบังคับบัญชาอย่างเคร่งครัด ทําให้การทํางาน เกิดความล่าช้า (Red Tape)

4 แนวทางการปฏิบัติจริงขัดแย้งกับรูปแบบที่กําหนด หรือมีความแตกต่างระหว่าง ความคาดหวังกับความเป็นจริง ซึ่ง Riggs เรียกว่า “การรูปแบบ” หมายถึง สิ่งที่เป็นทางการแต่เพียงรูปแบบ (Formalism) แต่ในความเป็นจริงแล้วกลับนําเอาค่านิยมมาใช้เป็นแนวทางในการบริหารงาน

5 หน่วยงานราชการมีความเป็นอิสระในทางปฏิบัติ ปราศจากการควบคุมทางการเมือง ทําให้เกิดความใหญ่โตเทอะทะ และก้าวก่ายงานทางการเมือง

ความแตกต่างของการบริหารรัฐกิจในประเทศที่พัฒนาแล้วกับประเทศกําลังพัฒนา

จากลักษณะของการบริหารรัฐกิจในประเทศที่พัฒนาแล้วและประเทศกําลังพัฒนาตาม ข้อเสนอของเฮดดี้นั้น การบริหารรัฐกิจในประเทศที่พัฒนาแล้วและประเทศกําลังพัฒนามีลักษณะที่แตกต่างกัน หลายประการ ดังนี้

1 ประเทศกําลังพัฒนามีการกําหนดโครงสร้างระบบราชการเช่นเดียวกับประเทศพัฒนาแล้ว แต่ในทางปฏิบัติกลับไม่มีบทบาทหน้าที่ชัดเจน มีการก้าวก่ายการทํางานระหว่างหน่วยงาน ทําให้ระบบราชการ ไม่มีประสิทธิภาพเหมือนประเทศพัฒนาแล้ว

2 การบริหารงานบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการสรรหา การคัดเลือก การเลื่อนขั้นเลื่อนตําแหน่ง ในประเทศพัฒนาแล้วจะเป็นไปตามระบบคุณธรรม แต่ประเทศกําลังพัฒนาจะเป็นไปตามระบบอุปถัมภ์ แม้ประเทศ กําลังพัฒนาบางประเทศ เช่น ประเทศไทย จะมีการกําหนดให้การบริหารงานบุคคลใช้ระบบคุณธรรม แต่ในทาง ปฏิบัติกลับใช้ระบบอุปถัมภ์ในการบริหารงานบุคคล

3 ข้าราชการประเทศพัฒนาแล้วเป็นผู้ชํานาญการเฉพาะด้าน แต่ข้าราชการประเทศ กําลังพัฒนาเป็นผู้มีความรู้ทั่ว ๆ ไป

4 ประเทศพัฒนาแล้วจะมีการแบ่งแยกหน้าที่ระหว่างฝ่ายการเมืองและฝ่ายข้าราชการ อย่างชัดเจน โดยฝ่ายการเมืองมีหน้าที่กําหนดนโยบาย ส่วนฝ่ายข้าราชการมีหน้าที่ปฏิบัติตามนโยบายที่ฝ่ายการเมือง กําหนด แต่ในประเทศกําลังพัฒนาบางประเทศข้าราชการมีอํานาจเหนือฝ่ายการเมืองและมีบทบาทอย่างมาก ในการกําหนดนโยบาย หรือในบางประเทศฝ่ายการเมืองมักเข้ามาก้าวก่ายงานของข้าราชการ ดังนั้นความสัมพันธ์ ระหว่างบทบาทหน้าที่ของฝ่ายการเมืองและฝ่ายข้าราชการในประเทศกําลังพัฒนาจึงไม่มีความชัดเจนเหมือน ประเทศพัฒนาแล้ว

ข้อ 3 จงอธิบายถึงความแตกต่างของลักษณะการบริหารรัฐกิจในส่วนของบทบาทของข้าราชการประเทศอังกฤษและญี่ปุ่นมาโดยละเอียด

แนวคําตอบ

. การบริหารรัฐกิจของประเทศอังกฤษมีลักษณะการบริหารแบบพลเรือน/พลเมือง (Civic Culture Administration/Civic Culture Model) ซึ่งเป็นรูปแบบการบริหารที่ให้ความสําคัญกับการเข้าไปมีส่วนร่วม ในทางการเมืองของประชาชน การยินยอมให้มีการกระจายอํานาจและยอมรับเสียงส่วนใหญ่ซึ่งมีสิทธิในอํานาจ การบริหารการปกครอง รวมทั้งการยินยอมให้มีการเปลี่ยนแปลงและยอมรับการเปลี่ยนแปลงสิ่งใหม่ ๆ

ส่วนการบริหารรัฐกิจของประเทศญี่ปุ่นมีลักษณะการบริหารแนวใหม่ (Modern Model) ซึ่งเป็น รูปแบบการบริหารที่ผสมผสานระหว่างรูปแบบการบริหารของประเทศญี่ปุ่นเองกับรูปแบบการบริหารของประเทศ ตะวันตกหรือประเทศพัฒนาแล้ว จึงส่งผลให้ญี่ปุ่นมีลักษณะการบริหารรัฐกิจที่มุ่งเน้นการมีส่วนร่วมของประชาชน ในการเข้ามาเป็นตัวแทนการรับราชการ การมุ่งเน้นระบบคุณธรรมมากกว่าระบบอุปถัมภ์ การมุ่งเน้นการทํางาน ที่มีประสิทธิภาพบนพื้นฐานของความจงรักภักดีของข้าราชการตามกระแสชาตินิยม และการบริหารที่มีความสัมพันธ์ ใกล้ชิดกับการเมือง เนื่องจากฝ่ายการเมืองโดยมากมาจากกลุ่มข้าราชการระดับสูง ดังนั้นการบริหารรัฐกิจของ ประเทศอังกฤษและญี่ปุ่นจึงมีทั้งในส่วนที่เหมือนและแตกต่างกัน ซึ่งในที่นี้จะกล่าวถึงความแตกต่างของบทบาท ข้าราชการของทั้งสองประเทศ

บทบาทของข้าราชการประเทศอังกฤษ

1 เป็น “ผู้รับใช้กษัตริย์” (Crown Servants) มิใช่ผู้รับใช้ประชาชน โดยในสายตาของสังคม – มองว่าอาชีพรับราชการเป็นอาชีพที่มีเกียรติ

2 เป็นผู้คุ้มครอง (Protector) โดยต้องปฏิบัติตามกฎเกณฑ์อย่างเคร่งครัด

3 ปฏิบัติตามนโยบายของฝ่ายการเมือง โดยไม่ได้รับการยอมรับให้แสดงความคิดเห็นต่อฝ่ายการเมืองอย่างเปิดเผย คือ แสดงความคิดเห็นต่อฝ่ายการเมืองได้แต่ไม่เน้น การเปิดเผยตัว (Anonymity) เป็นลักษณะการปิดทองหลังพระ ดังนั้นความรับผิดชอบ ในนโยบายการเมืองจึงตกอยู่ที่ฝ่ายการเมือง

บทบาทของข้าราชการประเทศญี่ปุ่น

ข้าราชการประเทศญี่ปุ่นมีบทบาทเป็น “ผู้รับใช้องค์จักรพรรดิ” มิใช่ผู้รับใช้ประชาชน โดย ในสายตาของสังคมมองว่าข้าราชการเป็นอาชีพที่มีเกียรติสูงในวงสังคม น่ายกย่อง และจากการออกกฎหมาย ว่าด้วยระบบข้าราชการพลเรือน ค.ศ. 1947 ซึ่งพยายามให้สิทธิเสรีภาพแก่ข้าราชการพลเรือน ยิ่งทําให้ข้าราชการ มีบทบาทมากยากต่อการควบคุมโดยสภาได้

ข้าราชการระดับสูงของหน่วยงานราชการมีบทบาทต่อการริเริ่มและเสนอนโยบาย รวมทั้ง การสนับสนุนให้ดํารงตําแหน่งสําคัญ ๆ ทางการเมือง การเปลี่ยนอาชีพจากข้าราชการไปสู่อาชีพทางการเมือง ได้รับการยอมรับจากประชาชนญี่ปุ่นซึ่งก็คล้ายกับข้าราชการอังกฤษต่างกันตรงที่ข้าราชการอังกฤษมุ่งเน้น การปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นไปตามกฎหมาย เพื่อรักษาไว้ซึ่งความสงบเรียบร้อยของสังคม ในขณะที่ข้าราชการญี่ปุ่น มุ่งอํานาจตัดสินใจในนโยบายของรัฐบาล ดังนั้นเป้าหมายของข้าราชการญี่ปุ่นจึงเพื่อครอบงําทางการเมือง มากกว่าอยู่ภายใต้อํานาจทางการเมืองเหมือนกับข้าราชการอังกฤษ

ความแตกต่างของบทบาทข้าราชการประเทศอังกฤษและญี่ปุ่น เมื่อเปรียบเทียบบทบาทของข้าราชการทั้งสองประเทศแล้ว จะเห็นได้ว่า แม้ข้าราชการ ประเทศอังกฤษและญี่ปุ่นจะมีบทบาทเป็น “ผู้รับใช้กษัตริย์” เหมือนกัน แต่ก็มีความแตกต่างอย่างชัดเจนในเรื่องของ บทบาทในการกําหนดนโยบาย กล่าวคือ ข้าราชการอังกฤษมีบทบาทเป็นผู้ปฏิบัติตามนโยบายที่ฝ่ายการเมือง กําหนด ไม่มีส่วนร่วมในการกําหนดนโยบายหรือมีก็อาจอยู่เพียงเบื้องหลัง ไม่สามารถแสดงความคิดเห็นต่อ ฝ่ายการเมืองได้อย่างเปิดเผย ซึ่งต่างจากข้าราชการประเทศญี่ปุ่นที่มีบทบาทในการกําหนดนโยบายอย่างมาก และมีอํานาจครอบงําทางการเมือง

ข้อ 4 จงอธิบายถึงลักษณะของหลักการบริหารงานบุคคลในประเทศอินเดียกับประเทศไทยมาโดยละเอียด

แนวคําตอบ

การบริหารงานบุคคลในประเทศอินเดีย

การบริหารงานบุคคลในประเทศอินเดียมีหลักเกณฑ์ที่ชัดเจน โดยประเทศอินเดียมีการสรรหา และคัดเลือกข้าราชการโดยใช้ “ระบบคุณธรรม” ซึ่งเป็นผลมาจากการได้รับอิทธิพสรูปแบบการบริหารมาจาก ประเทศอังกฤษ จึงส่งผลให้ประเทศอินเดียมีการสรรหาและคัดเลือกข้าราชการที่เข้มงวดและจริงจัง ให้ความสนใจ รับคนที่จบมหาวิทยาลัย มีคณะกรรมการ Union Public Service Commission ในการรับสมัครและการคัดเลือก เป็นไปตามกฎหมายและกฎระเบียบอย่างเคร่งครัด

การบริหารงานบุคคลในประเทศไทย

1 ประเทศไทยมีการสรรหาและคัดเลือกข้าราชการโดยใช้ “ระบบปิดภายใต้ระบบอุปถัมภ์” คือ มีการสรรหาและคัดเลือกข้าราชการจากตระกูลชั้นสูงโดยการเปิดสอบแข่งขันตามระบบคุณธรรม แต่ในทางปฏิบัติ กลับใช้ระบบอุปถัมภ์ ซึ่งประมาณ 15% ของข้าราชการชั้นสูงเป็นผู้สําเร็จการศึกษาจากมหาวิทยาลัย มีเงินเดือน เป็นค่าตอบแทน มีการฝึกอบรมทั้งในและนอกประเทศ และมีหน้าที่ตามตําแหน่งอย่างมีระเบียบแบบแผน โดยโอกาสความก้าวหน้าในการเลื่อนตําแหน่งนั้นขึ้นอยู่กับความเห็นชอบของผู้บริหารในระดับสูง

สรุป แม้การบริหารงานบุคคลในประเทศอินเดียกับประเทศไทยจะมีลักษณะเหมือนกัน บางประการ เช่น ให้ความสนใจรับคนที่จบจากมหาวิทยาลัย รวมทั้งมีกฎระเบียบในการบริหารงานบุคคลอย่าง ชัดเจน แต่การบริหารงานบุคคลในประเทศอินเดียกับประเทศไทยก็มีลักษณะที่แตกต่างกัน กล่าวคือ ประเทศ อินเดียใช้ “ระบบคุณธรรม” ในการบริหารงานบุคคล จึงทําให้อินเดียได้คนดีมีความรู้ความสามารถเข้ามาทํางาน ทําให้การบริหารรัฐกิจมีประสิทธิภาพ และเกิดปัญหาเรื่องการทุจริตคอร์รัปชันในวงราชการน้อยกว่าประเทศไทย ซึ่งใช้ “ระบบอุปถัมภ์” ในการบริหารงานบุคคล

ข้อ 5 จงอธิบายถึงหลักการบริหารงานตามแนวคิดการบริหารงานตามหลักธรรมาภิบาลมาโดยละเอียด

แนวคําตอบ

หลักการบริหารงานตามแนวคิดการบริหารงานตามหลักธรรมาภิบาล (Good Governance) มี 6 ประการ คือ

1 หลักการมีส่วนร่วมของสาธารณชน (Public Participation) คือ การให้ประชาชน ทุกคนมีโอกาสเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจและการบริหารอย่างเท่าเทียมกัน รวมถึงการให้เสรีภาพ แก่สื่อมวลชนและสาธารณชนในการแสดงความคิดเห็นอย่างสร้างสรรค์

2 หลักความสุจริตและโปร่งใส (Honesty and Transparency) คือ การกําหนด ระบบกติกาและการดําเนินงานที่เปิดเผย ตรงไปตรงมา ผู้เกี่ยวข้องและประชาชนทุกคนสามารถเข้าถึงและได้รับ ข้อมูลข่าวสารอย่างเสรี เป็นธรรม ถูกต้อง และมีประสิทธิภาพ

3 หลักพันธะความรับผิดชอบต่อสังคม (Accountability) คือ การมีความรับผิดชอบ ในบทบาทภาระหน้าที่ที่มีต่อสาธารณชน โดยมีการจัดองค์กรหรือการกําหนดกฎเกณฑ์ที่เน้นการดําเนินงาน เพื่อตอบสนองความต้องการของกลุ่มต่าง ๆ ในสังคมอย่างเป็นธรรม

4 หลักกลไกการเมืองที่ชอบธรรม (Political Legitimacy) คือ ผู้ที่เป็นรัฐบาลหรือ ผู้ที่มีบทบาทในการบริหารประเทศต้องชอบธรรมและเป็นที่ยอมรับของคนในสังคมส่วนรวม ทั้งในเรื่องความสุจริต ความเที่ยงธรรม และความสามารถในการบริหารประเทศ

5 หลักกฎเกณฑ์ที่ยุติธรรมและชัดเจน (Fair Legal Framework and Predictability) คือ การกําหนดกรอบในการปฏิบัติหรือกฎหมายที่เป็นธรรมและยุติธรรมสําหรับกลุ่มต่าง ๆ ในสังคม ซึ่งกฎเกณฑ์ จะต้องเป็นที่เข้าใจตรงกัน มีประสิทธิภาพในการบังคับใช้ สามารถคาดหวังผลและรู้ถึงสิ่งที่จะเกิดขึ้นเมื่อไม่ปฏิบัติ ตามกฎเกณฑ์ที่วางไว้

6 หลักประสิทธิภาพและประสิทธิผล (Efficiency and Effectiveness) คือ ประสิทธิภาพ ในการดําเนินงานไม่ว่าจะเป็นด้านการจัดกระบวนการทํางาน การจัดองค์การ การจัดสรรบุคลากร และมีการใช้ ทรัพยากรสาธารณะต่าง ๆ อย่างคุ้มค่าและเหมาะสม มีการดําเนินการและให้บริการสาธารณะที่ให้ผลลัพธ์ เป็นที่น่าพอใจและกระตุ้นการพัฒนาของสังคมทุกด้าน

POL3310 การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ 2/2559

การสอบไล่ภาค 2 ปีการศึกษา 2559

ข้อสอบกระบวนวิชา POL 3310 การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ

คําสั่ง ข้อสอบมี 5 ข้อ เลือกทํา 3 ข้อ

ข้อ 1 จงอธิบายถึงจุดกําเนิดและความเป็นมาของการศึกษาวิชาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบมาโดยละเอียด

แนวคําตอบ

จุดกําเนิดและความเป็นมาของการศึกษาวิชาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ จุดกําเนิดของการศึกษาวิชาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบมาจากนักวิชาการ 2 คน คือ

1 โรเบิร์ต เอ. ดาห์ล (Robert A. Dah!) ได้เสนอความคิดเห็นไว้ในบทความเรื่อง “วิทยาศาสตร์ทางรัฐประศาสนศาสตร์” (The Science of Public Administration) ในปี ค.ศ. 1947 โดยกล่าวว่า “คนส่วนมากยังละเลยต่อการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์เปรียบเทียบ และตราบใดที่ยังไม่หันมาสนใจศึกษา รัฐประศาสนศาสตร์ในเชิงเปรียบเทียบแล้ว ความพยายามที่จะให้รัฐประศาสนศาสตร์เป็นไปในเชิงวิทยาศาสตร์ ดูค่อนข้างมืดมนเต็มที่” จากข้อเสนอของดาห์ลสะท้อนให้เห็นว่า การศึกษาเปรียบเทียบจะเป็นเครื่องมือที่สําคัญ ในการสร้างความเป็นศาสตร์ให้กับรัฐประศาสนศาสตร์หรือการบริหารรัฐกิจเช่นเดียวกับวิทยาศาสตร์ ซึ่งข้อเสนอ ของดาห์ลมีส่วนต่อการจุดประกายให้เกิดกระแสการศึกษาวิชาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบในทางทฤษฎี

2 วุดโรว์ วิลสัน (Woodrow Wilson) เป็นอดีตประธานาธิบดีของสหรัฐอเมริกา และ เป็นบิดาของการศึกษาวิชาการบริหารรัฐกิจ โดยในศตวรรษที่ 19 วิลสันและคณะซึ่งเรียกตัวเองว่า “กลุ่มศึกษา เปรียบเทียบระบบบริหาร” (Comparative Study Administration : CSA) ได้ไปศึกษาระบบบริหารราชการ ของประเทศในยุโรป คือ อังกฤษ ฝรั่งเศส และปรัสเซีย (เยอรมันปัจจุบัน) โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อต้องการหา แนวทางในการแก้ไขปัญหาระบบอุปถัมภ์ในระบบราชการของสหรัฐอเมริกาในขณะนั้นให้หมดไป ซึ่งวิลสันได้นํา “หลักการแยกการบริหารออกจากการเมือง” ที่ได้จากการศึกษาระบบบริหารราชการของประเทศดังกล่าวมาใช้เป็น แนวทางในการแก้ปัญหาการบริหารราชการของสหรัฐอเมริกา และได้เสนอหลักการนี้ไว้ในผลงานชื่อ “The Study of Administration” ดังนั้นวิลสันจึงถือเป็นผู้จุดประกายการศึกษาวิชาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบในทางปฏิบัติ

ข้อ 2 จงอธิบายถึงลักษณะของการบริหารรัฐกิจในประเทศกําลังพัฒนาตามข้อเสนอของริกส์ ได้แก่ “Formalism” และ “SALA Model” พร้อมยกตัวอย่างประกอบมาโดยละเอียด

แนวคําตอบ

ตามข้อเสนอของเฟรด ดับบลิว. ริกส์ (Fred w. Riggs) เกี่ยวกับลักษณะของการบริหารรัฐกิจ ในประเทศกําลังพัฒนานั้น

Formalism คือ ลักษณะการบริหารที่มีความแตกต่างกันมากระหว่างปทัสถานหรือกฎเกณฑ์ ที่ตั้งไว้อย่างเป็นทางการกับความจริงในทางปฏิบัติ กล่าวคือ มีการกําหนดกฎระเบียบ ข้อบังคับ หรือหลักเกณฑ์ ต่าง ๆ ที่เป็นลายลักษณ์อักษรชัดเจน แต่ในทางปฏิบัติกลับไม่ได้ทําตามกฎระเบียบ ข้อบังคับ หรือหลักเกณฑ์ที่ กําหนดไว้ ตัวอย่างเช่น

– ข้าราชการไทยมีหน้าที่ดูแลรับใช้ประชาชน แต่ในทางปฏิบัติกลับแสดงตนเป็นนายของประชาชนแทนที่จะเป็นผู้รับใช้ประชาชน – การกําหนดให้มีการสอบแข่งขันเพื่อคัดเลือกบุคคลเข้ารับราชการประจําหน่วยงานราชการต่าง ๆ โดยใช้หลักความรู้ความสามารถเป็นเกณฑ์ แต่ในทางปฏิบัติกลับมีลักษณะของการใช้ระบบอุปถัมภ์ ไม่มีการพิจารณาคัดเลือกบุคคลโดยใช้หลักความรู้ความสามารถ

– การกําหนดมาตรการ 5 จอมของสํานักงานตํารวจแห่งชาติ เพื่อกวดขันวินัยการจราจรลดปัญหาการจราจรติดขัด และลดการเกิดอุบัติเหตุบนท้องถนน แต่ในทางปฏิบัติกลับไม่มีการบังคับใช้อย่างเข้มงวด

SALA Model คือ การกําหนดโครงสร้างของหน่วยงานราชการหรือองค์การหนึ่ง ๆ มักจะมี หน้าที่หลายอย่างในหน่วยงานเดียวกัน ทําให้หน่วยงานราชการต่าง ๆ เกิดความสับสนในการทํางานและทํางาน ก้าวก่ายกัน บางกรณีหน่วยงานราชการอาจเข้าไปก้าวก่ายอํานาจหน้าที่ของฝ่ายการเมือง หรือบางกรณีฝ่ายการเมือง อาจเข้าไปก้าวก่ายอํานาจหน้าที่ของหน่วยงานราชการ ทําให้การบริหารงานไม่มีประสิทธิภาพ ดังนั้นลักษณะของ SALA Model จึงแสดงถึงความไม่ผสมผสานกันระหว่างแนวคิดในการพัฒนากับความเป็นจริงในทางปฏิบัติดังเช่น คํากล่าวว่า “หัวมังกุท้ายมังกร” ตัวอย่างเช่น

– กรุงเทพมหานครมีหน้าที่หลายอย่างจนทําให้การทํางานเกิดความซ้ำซ้อนหรือเกิดการก้าวก่ายอํานาจหน้าที่กับหน่วยงานราชการอื่น ๆ เช่น เรื่องการจราจร นอกจาก กรุงเทพมหานครแล้วยังมีหน่วยงานอื่น ๆ ที่ทําหน้าที่ดูแลรับผิดชอบ เช่น กรมการขนส่ง ทางบก สํานักงานตํารวจแห่งชาติ เป็นต้น

ข้อ 3 จงอธิบายถึงลักษณะของการบริหารรัฐกิจในประเทศพัฒนาแล้วตามข้อเสนอของเวเบอร์ พร้อมยกตัวอย่างประกอบมาโดยละเอียด

แนวคําตอบ

แมกซ์ เวเบอร์ (Max Weber) ได้เสนอตัวแบบการบริหารรัฐกิจในประเทศพัฒนาแล้ว ซึ่งเรียกว่า “ตัวแบบ Weberian” หรือ “ตัวแบบฉบับดั้งเดิม” หรือ “ตัวแบบระบบราชการในอุดมคติ” ตัวแบบของเวเบอร์ ถือว่าเป็นต้นแบบของระบบการเมืองและการบริหารของประเทศพัฒนาแล้ว และถูกนํามาใช้เป็นแนวทางในการ ทําความเข้าใจการบริหารรัฐกิจของประเทศพัฒนาแล้ว เช่น ฝรั่งเศส เยอรมัน อังกฤษ สหรัฐอเมริกา แคนาดา ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ ตลอดจนประเทศต่าง ๆ ในยุโรปด้วย ยกเว้น 2 ประเทศ คือ ญี่ปุ่น และรัสเซีย

– ตัวแบบ Weberian ของเวเบอร์ถูกกําหนดขึ้นมาโดยตั้งอยู่บนพื้นฐานของหลักเหตุผลของ อํานาจตามบทบัญญัติทางกฎหมาย ทั้งในส่วนของลักษณะโครงสร้างและพฤติกรรมของการบริหารรัฐกิจ ดังนี้

1 ลักษณะโครงสร้าง ได้แก่

1) มีสายการบังคับบัญชาที่ลดหลั่นกันลงไปเป็นลําดับชั้นจากสูงลงมาต่ำ(Hierarchy)

2) มีการแบ่งงานกันทําตามความชํานาญเฉพาะด้าน (Division of Labor)

3) มีการกําหนดระเบียบ ระบบ กฎเกณฑ์อย่างแน่นอนชัดเจน (System of Rules)

4) มีบทบาทภายใต้อํานาจของฝ่ายการเมือง

2 ลักษณะทางด้านพฤติกรรม ได้แก่

1) การไม่คํานึงถึงตัวบุคคล (Impersonality)

2) การใช้เหตุผล (Rationality) ในการปฏิบัติ

3) การมุ่งปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ (Rule Orientation)

4) การมุ่งความยุติธรรมหรือระบบคุณธรรม (Merit System)

5) การเลือกสรรบุคคลโดยอาศัยการแข่งขัน

ข้อ 4 จงอธิบายลักษณะของการสรรหาและคัดเลือกข้าราชการในประเทศอังกฤษและอเมริกามาโดยละเอียด

แนวคําตอบ

การบริหารรัฐกิจของประเทศอังกฤษและสหรัฐอเมริกามีลักษณะการบริหารแบบพลเรือน/ พลเมือง (Civic Culture Administration/Civic Culture Model) ซึ่งเป็นรูปแบบที่ให้ความสําคัญกับการเข้าไป มีส่วนร่วมในทางการเมืองของประชาชน การยินยอมให้มีการกระจายอํานาจและยอมรับเสียงส่วนใหญ่ซึ่งมีสิทธิ ในอํานาจการบริหารการปกครอง รวมทั้งการยินยอมให้มีการเปลี่ยนแปลงและยอมรับการเปลี่ยนแปลงในสิ่งใหม่ ๆ

การบริหารรัฐกิจของทั้งสองประเทศมีทั้งส่วนที่คล้ายคลึงกันและส่วนที่แตกต่างกัน โดยประเด็น ความแตกต่างที่สําคัญประการหนึ่งก็คือเรื่องของการสรรหาและคัดเลือกบุคคลเข้ารับราชการ ซึ่งสามารถอธิบาย เปรียบเทียบให้เห็นถึงความแตกต่างได้ดังนี้

การสรรหาบุคคลเข้ารับราชการ

1. ประเทศอังกฤษสรรหาบุคคลเข้ารับราชการโดยใช้ “ระบบปิด” (Closed System) คือ

– เปิดรับสมัครเฉพาะผู้จบจากมหาวิทยาลัยทันที ไม่สนใจประสบการณ์

– วิธีการสรรหามีความเข้มงวดมาก โดยวิธีการสอบจะลดความเข้มงวดตามลําดับชั้นของตําแหน่งข้าราชการ

– การบรรจุข้าราชการระดับสูงมักเป็นบุคคลในสายข้าราชการหรือบุคคลภายนอกชั้นสูง

– มีแนวคิดว่าคนชั้นสูงมีการศึกษาเป็นหัวสมองของประเทศ หรือเน้นการศึกษามากกว่าประสบการณ์

2 ประเทศสหรัฐอเมริกาสรรหาบุคคลเข้ารับราชการโดยใช้ “ระบบเปิด” (Open System) คือ

– เปิดกว้างในการรับสมัคร ไม่จํากัดอายุและประสบการณ์

– วิธีการสรรหามีความยืดหยุ่น ไม่จํากัดวิธีคัดเลือก

– การบรรจุบุคคลระดับสูงจะสรรหาจากบุคคลหลายระดับ เน้นเป็นตัวแทนประชาชนได้

– มีแนวคิดว่าข้าราชการต้องมีการศึกษาสูงและมีประสบการณ์มาก

การคัดเลือกบุคคลเข้ารับราชการ

1 ประเทศอังกฤษคัดเลือกบุคคลเข้ารับราชการโดยเน้น“Career-staffing” คือ

– ให้ความสําคัญกับเรื่องสมรรถภาพทั่ว ๆ ไป เชาวน์ไหวพริบ

– ต้องผ่านการสอบแข่งขันซึ่งจะเน้นทฤษฎีมากกว่าปฏิบัติ

– ไม่สนับสนุนให้มีการโอนย้ายหน่วยงาน หรือเปลี่ยนอาชีพจากเอกชนมาเป็นข้าราชการ

2 ประเทศสหรัฐอเมริกาคัดเลือกบุคคลเข้ารับราชการโดยเน้น “Program-staffing” คือ

– ให้ความสําคัญกับเรื่องสมรรถภาพในความชํานาญเฉพาะด้านตามความต้องการของภาครัฐจากการเกิดขึ้นของโครงการตามนโยบาย

– ต้องผ่านการสอบแข่งขันซึ่งจะเน้นปฏิบัติมากกว่าทฤษฎี ดูประสบการณ์

– มีการโยกย้ายเปลี่ยนอาชีพจากเอกชนมาเป็นข้าราชการได้สูง (Mobility)

– ไม่มีการยับยั้งและให้โอกาสในการโอนย้ายระหว่างหน่วยงานสูงเพื่อให้เกิดการเรียนรู้ได้มาก

ข้อ 5 จงอธิบายถึงหลักการบริหารงานตามแนวคิดการบริหารงานตามหลักธรรมาภิบาลมาโดยละเอียด

แนวคําตอบ

หลักการบริหารงานตามแนวคิดการบริหารงานตามหลักธรรมาภิบาล (Good Governance) มี 6 ประการ คือ

1 หลักการมีส่วนร่วมของสาธารณชน (Public Participation) คือ การให้ประชาชน ทุกคนมีโอกาสเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจและการบริหารอย่างเท่าเทียมกัน รวมถึงการให้เสรีภาพ แก่สื่อมวลชนและสาธารณชนในการแสดงความคิดเห็นอย่างสร้างสรรค์

2 หลักความสุจริตและโปร่งใส (Honesty and Transparency) คือ การกําหนด ระบบกติกาและการดําเนินงานที่เปิดเผย ตรงไปตรงมา ผู้เกี่ยวข้องและประชาชนทุกคนสามารถเข้าถึงและได้รับ ข้อมูลข่าวสารอย่างเสรี เป็นธรรม ถูกต้อง และมีประสิทธิภาพ

3 หลักพันธะความรับผิดชอบต่อสังคม (Accountability) คือ การมีความรับผิดชอบ ในบทบาทภาระหน้าที่ที่มีต่อสาธารณชน โดยมีการจัดองค์กรหรือการกําหนดกฎเกณฑ์ที่เน้นการดําเนินงานเพื่อ ตอบสนองความต้องการของกลุ่มต่าง ๆ ในสังคมอย่างเป็นธรรม

4 หลักกลไกการเมืองที่ชอบธรรม (Political Legitimacy) คือ ผู้ที่เป็นรัฐบาลหรือ ผู้ที่มีบทบาทในการบริหารประเทศต้องชอบธรรมและเป็นที่ยอมรับของคนในสังคมส่วนรวม ทั้งในเรื่องความสุจริต ความเที่ยงธรรม และความสามารถในการบริหารประเทศ

5 หลักกฎเกณฑ์ที่ยุติธรรมและชัดเจน (Fair Legal Framework and Predictability) คือ การกําหนดกรอบในการปฏิบัติหรือกฎหมายที่เป็นธรรมและยุติธรรมสําหรับกลุ่มต่าง ๆ ในสังคม ซึ่งกฎเกณฑ์ จะต้องเป็นที่เข้าใจตรงกัน มีประสิทธิภาพในการบังคับใช้ สามารถคาดหวังผลและรู้ถึงสิ่งที่จะเกิดขึ้นเมื่อไม่ปฏิบัติตาม กฎเกณฑ์ที่วางไว้

6 หลักประสิทธิภาพและประสิทธิผล (Efficiency and Effectiveness) คือ ประสิทธิภาพ ในการดําเนินงานไม่ว่าจะเป็นด้านการจัดกระบวนการทํางาน การจัดองค์การ การจัดสรรบุคลากร และมีการใช้ ทรัพยากรสาธารณะต่าง ๆ อย่างคุ้มค่าและเหมาะสม มีการดําเนินการและให้บริการสาธารณะที่ให้ผลลัพธ์เป็นที่ น่าพอใจและกระตุ้นการพัฒนาของสังคมทุกด้าน

POL3310 การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ 2/2558

การสอบไล่ภาค 2 ปีการศึกษา 2558

ข้อสอบกระบวนวิชา POL 3310 การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ

คําสั่ง ข้อสอบมี 5 ข้อ เลือกทํา 3 ข้อ

ข้อ 1 จงอธิบายถึงพัฒนาการของวิชาการศึกษาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบตั้งแต่อดีตถึงปัจจุบันมาโดยละเอียด

แนวคําตอบ

พัฒนาการของการศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ

การศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบเกิดขึ้นมาตั้งแต่สมัยก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 โดย เกิดจากวูดโรว์ วิลสัน (Woodrow Wilson) ซึ่งต้องการขจัดปัญหาระบบอุปถัมภ์ในระบบราชการของสหรัฐอเมริกา ในขณะนั้นให้หมดไป จึงทําให้เกิดกลุ่มศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบกลุ่มที่ 1 คือ กลุ่มศึกษาเปรียบเทียบ ระบบบริหาร (Comparative Study Administration : CSA) เพื่อศึกษาระบบบริหารราชการของประเทศยุโรป คือ อังกฤษ ฝรั่งเศส และปรัสเซีย (เยอรมันปัจจุบัน) และนําแนวทางการบริหารจากประเทศดังกล่าวมาใช้แก้ปัญหา การบริหารราชการของสหรัฐอเมริกา

การศึกษาของกลุ่ม CSA นําไปสู่พัฒนาการของการศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ ซึ่ง แบ่งออกเป็น 4 ช่วงเวลา ดังนี้

1 ยุคหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 (ค.ศ. 1939 1940)

ภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ประเทศสหรัฐอเมริกาซึ่งสถาปนาตัวเองเป็นผู้นําโลก ได้ ประกาศใช้แผนมาร์แชล (Marshall Plan) โดยมีวัตถุประสงค์ในการให้ความช่วยเหลือทางด้านการเมือง การทหาร เศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรม การศึกษา และเทคโนโลยีแก่ประเทศพันธมิตรของสหรัฐอเมริกา ซึ่งการช่วยเหลือดังกล่าว มีส่วนผลักดันให้ประเทศโลกที่ 3 หรือประเทศกําลังพัฒนาเกิดอุดมการณ์การพัฒนา (Developmentalism) โดย มีความเชื่อว่า บรรดาประเทศยากจนสามารถพัฒนาประเทศของตนให้เหมือนกับประเทศที่เจริญแล้วหรือประเทศ อุตสาหกรรมได้ หากนําแนวทางของสหรัฐอเมริกามาเป็นต้นแบบ

ผลจากนโยบายการให้ความช่วยเหลือและอุดมการณ์การพัฒนาทําให้เกิดกลุ่มศึกษา การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบกลุ่มที่ 2 คือ กลุ่มบริหารเปรียบเทียบ (Comparative Administration Group : CAG) หรือเรียกอีกชื่อหนึ่งว่า กลุ่มบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ (Comparative Public Administration : CPA) ซึ่งกลุ่มนี้ มองว่าระบบบริหารของประเทศโลกที่ 3 เป็นระบบที่ไม่มีประสิทธิภาพเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศตะวันตก ดังนั้น ถ้าต้องการจะให้ระบบบริหารของประเทศโลกที่ 3 มีประสิทธิภาพ สามารถเป็นเครื่องมือในการพัฒนาประเทศได้ ก็จําเป็นจะต้องพัฒนาและปรับปรุงระบบบริหารของประเทศเหล่านี้ให้ “ทันสมัย” ซึ่งกลุ่ม CAG/CPA ได้เรียกร้อง ให้มีการสร้างสถาบันทางการบริหาร (Institution-Building) ใหม่ ๆ ขึ้นในประเทศโลกที่ 3

2 ยุคทองของการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ (ค.ศ. 1969 1974)

เป็นยุคที่แนวความคิดของกลุ่ม CAG/CPA ได้รับความนิยมอย่างแพร่หลาย จะเห็นได้จาก การจัดพิมพ์วารสาร เอกสาร ตําราเกี่ยวกับการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบมากมาย และในมหาวิทยาลัยของสหรัฐอเมริกา ก็มีการเปิดการเรียนการสอนการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบกันมาก ซึ่งจุดเน้นของแนวความคิดของกลุ่ม CAG/CPA มีดังนี้

1) การสร้างระบบการบริหารแบบอเมริกัน (American Public Administration) ซึ่งเป็นระบบที่มีประสิทธิภาพดีที่สุด (The Best Efficiency) สามารถเป็นต้นแบบให้กับประเทศโลกที่ 3 เพื่อใช้ เป็นเครื่องมือในการพัฒนาประเทศได้

2) การนํารูปแบบการบริหารแบบอเมริกันไปใช้จะต้องครอบคลุมในทุก ๆ ด้าน เนื่องจากรูปแบบการบริหารงานแบบอเมริกันมีลักษณะ “ครบวงจร” หรือเป็นแบบ “Package” คือ ประกอบด้วย ความรู้ทางด้านการบริหารทุกด้าน ไม่ว่าจะเป็นการบริหารงานบุคคล การบริหารงบประมาณ การจัดการ เทคโนโลยี รวมทั้งทัศนคติและค่านิยมแบบอเมริกัน

3) มีวัตถุประสงค์หลักเพื่อต้องการที่จะปรับปรุงระบบราชการของประเทศโลกที่ 3 ให้มีความทันสมัยแบบสหรัฐอเมริกา โดยการกําหนดมาตรการต่าง ๆ ในการเพิ่มขีดความสามารถให้แก่ระบบราชการ ในประเทศโลกที่ 3 และเสนอให้มีการสร้างสถาบันทางการบริหารใหม่ ๆ เพิ่มขึ้น

4) การเพิ่มขีดความสามารถของระบบบริหารของหน่วยงานราชการ จะต้องกระทํา ก่อนสิ่งอื่นใดทั้งหมด โดยไม่คํานึงถึงระดับของการพัฒนาทางการเมือง

3 ยุคเสื่อมของการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ (ค.ศ. 1975 – 1976)

สาเหตุที่ทําให้การศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบของกลุ่ม CAG/CPA เสื่อม มี 2 ประการ คือ

1) ความบกพร่องของแนวความคิดของกลุ่ม CAG/CPA ได้แก่

– การศึกษาของกลุ่ม CAG/CPA มุ่งเน้นการบริหารงานตามแบบตะวันตก ละเลยการพิจารณาถึงปัจจัยสภาพแวดล้อมภายในของประเทศโลกที่ 3 จึงทําให้การบริหารงานของประเทศโลกที่ 3 ไม่ประสบผลสําเร็จเท่าที่ควร เพราะการพัฒนาจําเป็นต้องใช้เวลาในการสร้างสมประสบการณ์ของประเทศนั้น ๆ เอง เพื่อค้นหารูปแบบการบริหารงานที่เหมาะสมกับประเทศของตน

– การถูกวิพากษ์วิจารณ์จนเกิดความไม่แน่ใจในศาสตร์การบริหารรัฐกิจ เปรียบเทียบ กล่าวคือ การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบตามแนวคิดของกลุ่ม CAG/CPA ถูกมองว่าเป็นเครื่องมือของ ประเทศที่พัฒนาแล้ว โดยเฉพาะสหรัฐอเมริกาในการขยายอิทธิพลและอํานาจครอบงําประเทศโลกที่ 3 โดยผ่าน วิธีการชักจูงให้ประเทศโลกที่ 3 หันมาเลียนแบบสไตล์การบริหารแบบสหรัฐอเมริกา

2) สถานการณ์ภายในและภายนอกของสหรัฐอเมริกา ทําให้สหรัฐอเมริกาต้องกลับมา สนใจดูแลความสงบเรียบร้อยภายในประเทศจนละเลยการให้ความช่วยเหลือประเทศโลกที่ 3 ประกอบกับนักวิชาการ เริ่มทําตัวเหมือน “มือปืนรับจ้าง” เห็นแก่เงินรางวัลอามิสสินจ้างมากกว่าความก้าวหน้าทางวิชาการ ส่งผลให้ การศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบซบเซาลง :

4 ยุคฟื้นฟูการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ (ค.ศ. 1976 – ปัจจุบัน)

– ในช่วงปลายปี ค.ศ. 1975 นักวิชาการเริ่มกลับมามองถึงปัญหาร่วมกัน โดยการรวมตัวกัน จัดประชุมทางวิชาการเพื่อประเมินสถานการณ์และสถานภาพของการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบในอดีตและมอง แนวโน้มในอนาคต โดยได้จัดพิมพ์แนวทางการศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบที่ได้จากการประชุมครั้งนี้ไว้ใน หนังสือ “Public Administration Review” ฉบับที่ 6 (พ.ย. – ธ.ค. 1976) ซึ่งถือว่าเป็นการเริ่มต้นแนวการศึกษา การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบขึ้นมาอีกครั้งหนึ่ง

ในยุคนี้จึงทําให้เกิดกลุ่มศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบกลุ่มที่ 3 คือ กลุ่มบริหารรัฐกิจ เปรียบเทียบแนวใหม่ (New Comparative Public Administration : New CPA) ซึ่งเกิดขึ้นเนื่องจากต้องการแก้ไข ข้อบกพร่องของกลุ่ม CAG/CPA โดยแนวความคิดของกลุ่ม New CPA นี้ มุ่งเน้นการศึกษาระบบบริหารที่เกิดขึ้นจริง ในประเทศโลกที่ 3 มากกว่าการสร้างทฤษฎี รวมทั้งเป็นการมุ่งตอบคําถามว่าทําไมการพัฒนาของประเทศหนึ่ง จึงประสบความสําเร็จในขณะที่อีกประเทศหนึ่งล้มเหลว มีปัจจัยอะไรที่ส่งผลให้เกิดความสําเร็จหรือความล้มเหลว ในการพัฒนา ซึ่งเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับการนํานโยบายไปปฏิบัติ

ข้อ 2 จงอธิบายถึงลักษณะของการศึกษาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบในกลุ่มประเทศกําลังพัฒนาตามตัวแบบของเฟรด ดับบลิว. ริกส์ มาโดยละเอียด

แนวคําตอบ

1 เฟรด ดับบลิว. ริกส์ (Fred W. Riggs) ได้ศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบในกลุ่มประเทศ กําลังพัฒนา ได้แก่ กลุ่มประเทศในแถบเอเชียมรสุม เช่น ปากีสถาน อินเดีย จีน เกาหลี รวมถึงประเทศไทยด้วย ซึ่งพบว่าประเทศเหล่านี้มีลักษณะเป็นสังคมพริสมาติก (Prismatic Society) หรือสังคมส่งผ่าน (Transition Society) คือ สังคมที่อยู่ระหว่างสังคมด้อยพัฒนากับสังคมพัฒนาแล้ว ดังนั้นริกส์จึงเสนอตัวแบบพริสมาติก (Prismatic Model) เพื่ออธิบายลักษณะการบริหารรัฐกิจในกลุ่มประเทศกําลังพัฒนา ซึ่งมีองค์ประกอบสําคัญ 9 ประการ ดังนี้

1 Heterogeneity คือ การผสมผสานระหว่างการปกครองและการบริหารภายใต้สังคม ที่เจริญแล้ว (แบบตะวันตก) กับสังคมด้อยพัฒนา (แบบดั้งเดิม)

2 Formalism คือ การบริหารที่มีความแตกต่างระหว่างปทัสถานหรือกฎเกณฑ์ที่ตั้งไว้ อย่างเป็นทางการกับความเป็นจริงในทางปฏิบัติ

3 Overlapping คือ การมีโครงสร้างเหมือนกับประเทศที่พัฒนาแล้ว แต่ในทางปฏิบัติ จะเป็นแบบด้อยพัฒนา ทําให้การบริหารงานของแต่ละหน่วยงานก้าวก่ายหน้าที่กัน

4 Poly-Communalism คือ การบริหารงานที่มีการแบ่งพวกแบ่งพ้องในองค์การ ซึ่งเป็น การแบ่งภายใต้ความแตกต่างของภูมิหลัง เช่น การศึกษา ภูมิลําเนา สถานะ ฯลฯ

5 Nepotism คือ การบริหารงานที่อยู่ภายใต้ระบบอุปถัมภ์หรือระบบเส้นสาย และมีการ เล่นพรรคเล่นพวกแบบวงศาคณาญาติ

6 Bazaar-Carteen คือ การกําหนดราคาแบบเป็นทางการ แต่ในความเป็นจริงมักจะใช้ วิธีการต่อรองราคาหรือการติดสินบนพนักงานของรัฐ ดังเช่นสํานวนไทยที่ว่า “ยื่นหมูยื่นแมว” “กินตามน้ำ” หรือ “ค่าน้ำร้อนน้ำชา” ซึ่งทําให้เกิดปัญหาทุจริตคอร์รัปชั่นในระบบราชการ

7 Poly nor noticism and lock of consensus คือ การที่ประชาชนมีค่านิยมและปทัสถานทางสังคมหลากหลาย ทําให้ขาดความเห็นชอบร่วมกัน

8 Authority and Control คือ หน้าที่ที่ได้รับกับการแสดงบทบาทในความเป็นจริง มักขัดแย้งกัน หมายความว่า คนที่ต้องแสดงบทบาทในการใช้อํานาจ แต่ไม่มีอํานาจควบคุมการเมืองและการบริหาร อย่างแท้จริง ในทางตรงกันข้ามคนที่ไม่มีบทบาทในการใช้อํานาจกลับเป็นผู้ที่มีอํานาจในการดําเนินการทาง การเมืองและการบริหารอยู่อย่างลับ ๆ

9 SALA Model คือ การกําหนดโครงสร้างของหน่วยงานราชการหรือองค์การหนึ่ง ๆ มักจะ มีหน้าที่หลายอย่างในหน่วยงานเดียวกัน ซึ่งทําให้เกิดการก้าวก่ายหน้าที่กัน และแสดงถึงความไม่ผสมผสานกัน ระหว่างแนวคิดในการพัฒนากับความเป็นจริงในทางปฏิบัติดังเช่นคํากล่าวที่ว่า “หัวมังกุท้ายมังกร”

ข้อ 3 จงอธิบายถึงการบริหารรัฐกิจในประเทศรัสเซียมาโดยละเอียด

แนวคําตอบ

การบริหารรัฐกิจในประเทศรัสเซีย เป็นการบริหารที่มีพื้นฐานมาจากประเทศยุโรป แต่มีแนวโน้ม ว่าจะเปลี่ยนแปลงรูปแบบการบริหารไปตามระบบการปกครองแบบสหพันธรัฐที่เกิดขึ้นจากเหตุการณ์ปฏิวัติเมื่อ ปี ค.ศ. 1917 โดยมีพรรคคอมมิวนิสต์เป็นสถาบันที่มีบทบาทมากทั้งทางด้านการเมืองและการบริหารราชการ ดังนั้น การบริหารรัฐกิจในประเทศรัสเซียจึงเป็นการบริหารภายใต้ระบบคอมมิวนิสต์ และมีลักษณะของการเป็นเอกรัฐ มากกว่าการเป็นสาธารณรัฐ

ลักษณะเด่นทางการบริหาร

– การบริหารของรัสเซียมีลักษณะเด่น 2 ประการ คือ

1 เป็นการบริหารที่มุ่งเน้นการรวมศูนย์อํานาจแต่กระจายความรับผิดชอบ กล่าวคือ อํานาจในการตัดสินใจทุกอย่างจะรวมอยู่ที่ผู้นําประเทศเพียงคนเดียว แต่เมื่อมีการปฏิบัติงานแล้วทุกฝ่ายและ ข้าราชการทุกคนจะต้องร่วมกันรับผิดชอบต่อผลลัพธ์ที่จะเกิดขึ้น

2 เป็นการบริหารที่มุ่งเน้นการตรวจสอบ จากผลงานของเฟนสอดได้แสดงให้เห็นถึง สิ่งสําคัญที่สุดที่ผู้นํารัสเซียต้องการก็คือ การสร้างความจงรักภักดีของข้าราชการ โดยการมีนโยบายให้สิทธิการ จ้างงานตลอดชีพแก่ข้าราชการรุ่นเก่าที่ปฏิบัติงานมานาน ไม่มีการปลดเกษียณ ในขณะเดียวกันก็พยายามสร้าง ข้าราชการรุ่นใหม่ขึ้นมาแทนข้าราชการรุ่นเก่าโดยการจัดให้มีการฝึกอบรมและสอนงานจากข้าราชการรุ่นเก่า โดยทั้งข้าราชการรุ่นเก่าและข้าราชการรุ่นใหม่ต้องอยู่ภายใต้การควบคุมและตรวจสอบการปฏิบัติงานอย่างเคร่งครัด หากข้าราชการละเลยไม่ปฏิบัติตามหน้าที่และคําสั่งจะถูกลงโทษค่อนข้างหนัก ดังนั้นข้าราชการทุกคนจึงพยายาม กระทําทุกอย่างเพื่อลดอันตรายที่เกิดขึ้นกับตัวเองให้น้อยลง

การบริหารงานบุคคล

ในตอนปลายของปี ค.ศ. 1920 – 1930 ประเทศรัสเซียมีการรวมอํานาจไว้ที่ส่วนกลาง ผู้นํา พรรคคอมมิวนิสต์จึงเป็นผู้มีอํานาจตัดสินใจสรรหาและคัดเลือกบุคคลเข้ารับราชการ โดยเน้นบุคคลที่มีความรู้ – ความสามารถสูง ต่อมาภายหลังปี ค.ศ. 1930 รัสเซียได้มีการเปิดรับสมัครบุคคลเข้ารับราชการเป็นจํานวนมาก

ส่งผลให้เกิดปัญหาในการดําเนินการสรรหาและคัดเลือก ดังนั้นรัฐบาลภายใต้การนําของครุสเซฟจึงได้ประกาศ รับสมัครบุคคลเข้ารับราชการโดยไม่คํานึงถึงคุณวุฒิ เพียงแต่ขอให้ยอมรับและปฏิบัติตามระเบียบวินัยของพรรค อย่างไม่มีเงื่อนไขเท่านั้น ส่งผลให้ข้าราชการส่วนใหญ่มาจากอาชีพกรรมกรช่างไม้และกรรมกรขุดดิน

เนื่องจากผู้นําพรรคคอมมิวนิสต์ต้องการให้ได้มาซึ่งอํานาจเบ็ดเสร็จในการควบคุมหน่วยราชการ และตัวข้าราชการ ดังนั้นการบรรจุบุคคลลงสู่ตําแหน่งต่าง ๆ จึงมีลักษณะของการบังคับเลือก ซึ่งถูกมองว่าเป็น เรื่องธรรมดาของระบบราชการในประเทศคอมมิวนิสต์ มากกว่าจะมีการเปิดสอบคัดเลือก โดยพิจารณาประวัติ การศึกษาและระดับคะแนน ซึ่งถือว่าเป็นหลักฐานสําคัญในการพิจารณาตัดสินในการรับบุคคลใดเข้ารับราชการ ดังนั้นรัสเซียจึงเป็นประเทศที่ให้ความสําคัญกับระดับการศึกษาของบุคคลมากกว่าสถานภาพทางสังคม และ ฐานะของครอบครัว

บทบาทของข้าราชการ

การบริหารรัฐกิจของรัสเซียมีการรวมอํานาจไว้ที่เบื้องบน แต่กระจายความรับผิดชอบลงสู่ เบื้องล่าง จึงทําให้บทบาทของข้าราชการเป็นเพียงผู้ปฏิบัติตามคําสั่งอย่างเคร่งครัดมากกว่าการแสดงความคิดเห็น ข้าราชการจะให้ความสําคัญกับบุคคลที่มีบทบาทในการให้คุณให้โทษแก่ตน โดยข้าราชการที่ประสบความสําเร็จ ในการทํางานมักเป็นข้าราชการที่มีความจงรักภักดี มีความรอบรู้และมีความฉลาดในการเอาตัวรอดในสถานการณ์ ต่าง ๆ อย่างมาก ดังนั้นข้าราชการจึงถูกมองว่ามีสถานภาพเป็น “ผู้รับใช้นายมากกว่าผู้รับใช้ประชาชน”

การควบคุมการดําเนินงาน

ในการดําเนินงานของหน่วยงานราชการ ข้าราชการจะถูกควบคุมอย่างเข้มงวดทั้งจากภายใน หน่วยงาน คือ จากผู้บังคับบัญชา และหน่วยงานภายนอก อันได้แก่ คณะกรรมการควบคุมพรรค ศาล กรรมการ ควบคุมประจํารัฐ ตํารวจ รวมทั้งหน่วยงานควบคุมพิเศษซึ่งปะปนอยู่กับประชาชนโดยทั่วไป โดยจะมีเจ้าหน้าที่ ควบคุมทุกระดับหน่วยงานเพื่อตรวจตราผู้กระทําความผิด ซึ่งเจ้าหน้าที่เหล่านี้ได้รับเลือกมาจากประชาชน ซึ่ง ในความเห็นของเฟนสอดมองว่า การมีระบบตรวจสอบดังกล่าวชี้ให้เห็นว่ารัฐบาลพยายามที่จะเปิดโอกาสให้ ประชาชนได้เข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารอย่างมาก โดยเฉพาะการตรวจสอบ เนื่องจากสามารถวิจารณ์ข้าราชการ ในการทํางานได้ แต่การวิจารณ์ทุกครั้งมักจะถูกเตรียมการไว้โดยพรรคคอมมิวนิสต์

นอกจากนี้เบนดิกซ์ (Bendix) ได้ตั้งข้อสังเกตไว้ว่าพรรคคอมมิวนิสต์พยายามแสดงตนว่าเป็น ตัวแทนของประชาชน แต่การกระทําบางอย่างมักขัดแย้งกับเจตนารมณ์ดังกล่าว ไม่ว่าจะเป็นการห้ามจัดตั้งกลุ่ม ใด ๆ นอกเหนือจากพรรคคอมมิวนิสต์ การปิดโอกาสในการส่งเสริมให้ประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วมและสื่อสาร ระหว่างประชาชนกับผู้มีอํานาจรัฐ จนกลายเป็นสังคมที่ป้องกันมิให้ประชาชนมีความเท่าเทียมกัน

ข้อ 4 จงอธิบายถึงข้อแตกต่างระหว่างการบริหารราชการในประเทศไทยและอินเดียมาโดยละเอียด

แนวคําตอบ

การบริหารราชการในประเทศไทย มีรูปแบบการบริหารแบบระบบกลุ่มผู้นําทางราชการ ทั้งฝ่ายพลเรือนและทหาร (Bureaucratic Elite Systems Civil and Military) ซึ่งเป็นการบริหารที่อํานาจทาง การเมืองและการบริหารราชการมักตกอยู่ในมือของข้าราชการทั้งข้าราชการทหารและข้าราชการพลเรือน

ส่วนการบริหารราชการในประเทศอินเดีย มีรูปแบบการบริหารแบบระบบกึ่งแข่งขันของ พรรคการเมืองที่มีอํานาจเหนือเด่น (Dominant-Party Semicompetitive Systems) ซึ่งเป็นการบริหารที่มี พรรคการเมืองหนึ่งพรรคมีอํานาจเหนือพรรคการเมืองอื่น ๆ จึงทําให้อํานาจทางการเมืองและการบริหารราชการ ตกอยู่ภายใต้อํานาจของพรรคการเมืองที่มีอํานาจอยู่ในขณะนั้น การบริหารราชการของประเทศอินเดียได้รับ อิทธิพลรูปแบบการบริหารราชการมาจากประเทศอังกฤษ จึงทําให้การบริหารราชการของประเทศอินเดียมีความ ทันสมัยอย่างมาก และมีลักษณะการบริหารราชการที่มุ่งเน้นระบบคุณธรรม (Merit System) ตามแนวทางของ ประเทศตะวันตก

ความแตกต่างระหว่างการบริหารราชการในประเทศไทยและอินเดีย มีดังนี้

1 การบริหารงานบุคคล ประเทศไทยสรรหาและคัดเลือกข้าราชการโดยใช้ “ระบบปิด ภายใต้ระบบอุปถัมภ์” คือ มีการสรรหาและคัดเลือกข้าราชการจากตระกูลชั้นสูงโดยการเปิดสอบแข่งขันตาม ระบบคุณธรรม แต่ในทางปฏิบัติกลับใช้ระบบอุปถัมภ์ ซึ่งแตกต่างจากประเทศอินเดียที่มีการสรรหาและคัดเลือก ข้าราชการโดยใช้ระบบคุณธรรม ซึ่งเป็นผลมาจากการได้รับอิทธิพลรูปแบบการบริหารราชการมาจากประเทศอังกฤษ จึงทําให้ประเทศอินเดียมีการสรรหาและคัดเลือกข้าราชการที่เข้มงวดและจริงจัง ให้ความสนใจรับคนที่จบ มหาวิทยาลัย มีคณะกรรมการ Union Public Service Commission ในการรับสมัครและการคัดเลือกเป็นไปตาม กฎหมายและกฎระเบียบอย่างเคร่งครัด

2 บทบาทและสถานภาพของข้าราชการ ข้าราชการไทยและข้าราชการอินเดียมีบทบาท และสถานภาพเป็น “เจ้าหน้าที่ของรัฐ” เหมือนกัน แต่ต่างกันตรงที่ข้าราชการไทยมีอํานาจและอิทธิพลทั้งด้าน การเมืองและการบริหารราชการ แต่ข้าราชการอินเดียจะต้องอยู่ภายใต้อํานาจและอิทธิพลของฝ่ายการเมือง (พรรคการเมือง) โดยข้าราชการอินเดียถูกกําหนดให้เป็นผู้ปฏิบัติตามนโยบายที่ฝ่ายการเมืองเป็นผู้กําหนดเท่านั้น

3 การควบคุมการบริหารราชการ ระบบราชการไทยถูกปกครองและครอบงําโดยกลุ่ม ข้าราชการทหารและพลเรือนชั้นสูง จึงทําให้ข้าราชการไทยมีอํานาจและบทบาทในการบริหารราชการแผ่นดิน อย่างมากจนยากต่อการควบคุมโดยสถาบันอื่น ๆ โดยเฉพาะในส่วนของฝ่ายการเมือง ดังที่ริกส์ (Riggs) ได้เสนอว่า ระบบการบริหารของไทยมีลักษณะเป็น “รัฐราชการ” หรือ “อํามาตยาธิปไตย” (Bureaucratic Polity) เนื่องจาก

1) มีการเล่นพรรคเล่นพวก และมีการแสดงอํานาจนิยมของหน่วยราชการ

2) มีลักษณะของการเมืองของรัฐข้าราชการ คือ มีการต่อสู้ทางการเมือง การต่อสู้ระหว่างกลุ่มข้าราชการต่าง ๆ

3) ข้าราชการเป็นใหญ่มีอํานาจตัดสินใจแทนประชาชน

ซึ่งแตกต่างจากประเทศอินเดียที่มีการควบคุมการบริหารราชการทั้งการควบคุมโดยตรง จากภายในองค์การ คือ การควบคุมตามสายการบังคับบัญชา และการควบคุมโดยอ้อมจากฝ่ายการเมือง คือ การควบคุมจากพรรคการเมืองที่มีอํานาจและบทบาทสําคัญในช่วงนั้น ซึ่งข้าราชการตั้งแต่ระดับสูงลงมาถึงระดับล่าง จะต้องมีการรายงานและนําเสนองานผ่านความเห็นชอบของฝ่ายการเมือง ซึ่งโดยมากเป็นกลุ่มพรรคครองเกรส เนื่องจากถือว่าเป็นพรรคการเมืองที่มีอํานาจและอิทธิพลครอบงําระบบการเมืองมากกว่าพรรคอื่น ๆ จึงมีอิทธิพลต่อ การควบคุมตรวจสอบการบริหารราชการของข้าราชการ

ข้อ 5 จงอธิบายถึงหลักการบริหารงานตามแนวคิดการบริหารงานตามหลักธรรมาภิบาลมาโดยละเอียด

แนวคําตอบ

หลักการบริหารงานตามแนวคิดการบริหารงานตามหลักธรรมาภิบาล (Good Governance) มี 6 ประการ คือ

1 หลักการมีส่วนร่วมของสาธารณชน (Public Participation) คือ การให้ประชาชน ทุกคนมีโอกาสเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจและการบริหารอย่างเท่าเทียมกัน รวมถึงการให้เสรีภาพ แก่สื่อมวลชนและสาธารณชนในการแสดงความคิดเห็นอย่างสร้างสรรค์

2 หลักความสุจริตและโปร่งใส (Honesty and Transparency) คือ การกําหนด ระบบกติกาและการดําเนินงานที่เปิดเผย ตรงไปตรงมา ผู้เกี่ยวข้องและประชาชนทุกคนสามารถเข้าถึงและได้รับ ข้อมูลข่าวสารอย่างเสรี เป็นธรรม ถูกต้อง และมีประสิทธิภาพ

3 หลักพันธะความรับผิดชอบต่อสังคม (Accountability) คือ การมีความรับผิดชอบ ในบทบาทภาระหน้าที่ที่มีต่อสาธารณชน โดยมีการจัดองค์กรหรือการกําหนดกฎเกณฑ์ที่เน้นการดําเนินงานเพื่อ ตอบสนองความต้องการของกลุ่มต่าง ๆ ในสังคมอย่างเป็นธรรม

4 หลักกลไกการเมืองที่ชอบธรรม (Political Legitimacy) คือ ผู้ที่เป็นรัฐบาลหรือ ผู้ที่มีบทบาทในการบริหารประเทศต้องชอบธรรมและเป็นที่ยอมรับของคนในสังคมส่วนรวม ทั้งในเรื่องความสุจริต ความเที่ยงธรรม และความสามารถในการบริหารประเทศ

5 หลักกฎเกณฑ์ที่ยุติธรรมและชัดเจน (Fair Legal Framework and Predictability) คือ การกําหนดกรอบในการปฏิบัติหรือกฎหมายที่เป็นธรรมและยุติธรรมสําหรับกลุ่มต่าง ๆ ในสังคม ซึ่งกฎเกณฑ์จะต้องมีการบังคับใช้ได้อย่างมีประสิทธิภาพ เป็นที่เข้าใจตรงกัน มีประสิทธิภาพในการบังคับใช้ สามารถคาดหวังผล และรู้ถึงสิ่งที่จะเกิดขึ้นเมื่อไม่ปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ที่วางไว้

6 หลักประสิทธิภาพและประสิทธิผล (Efficiency and Effectiveness) คือ ประสิทธิภาพ ในการดําเนินงานไม่ว่าจะเป็นด้านการจัดกระบวนการทํางาน การจัดองค์การ การจัดสรรบุคลากร และมีการใช้ ทรัพยากรสาธารณะต่าง ๆ อย่างคุ้มค่าเละเหมาะสม มีการดําเนินการและให้บริการสาธารณะที่ให้ผลลัพธ์เป็นที่ น่าพอใจและกระตุ้นการพัฒนาของสังคมทุกด้าน

POL3310 การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ 2/2557

การสอบไล่ภาค 2 ปีการศึกษา 2557

ข้อสอบกระบวนวิชา POL 3310 การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ

คําสั่ง ข้อสอบมี 5 ข้อ เลือกทํา 3 ข้อ

ข้อ 1 จงอธิบายถึงพัฒนาการของวิชาการศึกษาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบตั้งแต่อดีตถึงปัจจุบันมาโดยละเอียด

แนวคําตอบ

พัฒนาการของการศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ

การศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบเกิดขึ้นมาตั้งแต่สมัยก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 โดย เกิดจากวูดโรว์ วิลสัน (Woodrow Wilson) ซึ่งต้องการขจัดปัญหาระบบอุปถัมภ์ในระบบราชการของสหรัฐอเมริกา ในขณะนั้นให้หมดไป จึงทําให้เกิดกลุ่มศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบกลุ่มที่ 1 คือ กลุ่มศึกษาเปรียบเทียบ ระบบบริหาร (Comparative Study Administration : CSA) เพื่อศึกษาระบบบริหารราชการของประเทศยุโรป คือ อังกฤษ ฝรั่งเศส และปรัสเซีย (เยอรมันปัจจุบัน) และนําแนวทางการบริหารจากประเทศดังกล่าวมาใช้แก้ปัญหา การบริหารราชการของสหรัฐอเมริกา

การศึกษาของกลุ่ม CSA นําไปสู่พัฒนาการของการศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ ซึ่ง แบ่งออกเป็น 4 ช่วงเวลา ดังนี้

1 ยุคหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 (ค.ศ. 1939 1940)

ภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ประเทศสหรัฐอเมริกาซึ่งสถาปนาตัวเองเป็นผู้นําโลก ได้ ประกาศใช้แผนมาร์แชล (Marshall Plan) โดยมีวัตถุประสงค์ในการให้ความช่วยเหลือทางด้านการเมือง การทหาร เศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรม การศึกษา และเทคโนโลยีแก่ประเทศพันธมิตรของสหรัฐอเมริกา ซึ่งการช่วยเหลือดังกล่าว มีส่วนผลักดันให้ประเทศโลกที่ 3 หรือประเทศกําลังพัฒนาเกิดอุดมการณ์การพัฒนา (Developmentalism) โดย มีความเชื่อว่า บรรดาประเทศยากจนสามารถพัฒนาประเทศของตนให้เหมือนกับประเทศที่เจริญแล้วหรือประเทศ อุตสาหกรรมได้ หากนําแนวทางของสหรัฐอเมริกามาเป็นต้นแบบ

ผลจากนโยบายการให้ความช่วยเหลือและอุดมการณ์การพัฒนาทําให้เกิดกลุ่มศึกษา การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบกลุ่มที่ 2 คือ กลุ่มบริหารเปรียบเทียบ (Comparative Administration Group : CAG) – หรือเรียกอีกชื่อหนึ่งว่า กลุ่มบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ (Comparative Public Administration : CPA) ซึ่งกลุ่มนี้

มองว่าระบบบริหารของประเทศโลกที่ 3 เป็นระบบที่ไม่มีประสิทธิภาพเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศตะวันตก ดังนั้น ถ้าต้องการจะให้ระบบบริหารของประเทศโลกที่ 3 มีประสิทธิภาพ สามารถเป็นเครื่องมือในการพัฒนาประเทศได้ ก็จําเป็นจะต้องพัฒนาและปรับปรุงระบบบริหารของประเทศเหล่านี้ให้ “ทันสมัย” ซึ่งกลุ่ม CAG/CPA ได้เรียกร้อง ให้มีการสร้างสถาบันทางการบริหาร (Institution Building) ใหม่ ๆ ขึ้นในประเทศโลกที่ 3

2 ยุคทองของการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ (ค.ศ. 1969 – 1974)

– เป็นยุคที่แนวความคิดของกลุ่ม CAG/CPA ได้รับความนิยมอย่างแพร่หลาย จะเห็นได้ จากการจัดพิมพ์วารสาร เอกสาร ตําราเกี่ยวกับการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบมากมาย และในมหาวิทยาลัยของ สหรัฐอเมริกาก็มีการเปิดการเรียนการสอนการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบกันมาก ซึ่งจุดเน้นของแนวความคิดของ กลุ่ม CAG/CPA มีดังนี้

1) การสร้างระบบการบริหารแบบอเมริกัน (American Public Administration) ซึ่งเป็นระบบที่มีประสิทธิภาพดีที่สุด (The Best Efficiency) สามารถเป็นต้นแบบให้กับประเทศโลกที่ 3 เพื่อใช้ เป็นเครื่องมือในการพัฒนาประเทศได้

2) การนํารูปแบบการบริหารแบบอเมริกันไปใช้จะต้องครอบคลุมในทุก ๆ ด้าน เนื่องจากรูปแบบการบริหารงานแบบอเมริกันมีลักษณะ “ครบวงจร” หรือเป็นแบบ “Package” คือ ประกอบด้วย ความรู้ทางด้านการบริหารทุกด้าน ไม่ว่าจะเป็นการบริหารงานบุคคล การบริหารงบประมาณ การจัดการเทคโนโลยี รวมทั้งทัศนคติและค่านิยมแบบอเมริกัน

3) มีวัตถุประสงค์หลักเพื่อต้องการที่จะปรับปรุงระบบราชการของประเทศโลกที่ 3 ให้มีความทันสมัยแบบสหรัฐอเมริกา โดยการกําหนดมาตรการต่าง ๆ ในการเพิ่มขีดความสามารถให้แก่ระบบราชการ ในประเทศโลกที่ 3 และเสนอให้มีการสร้างสถาบันทางการบริหารใหม่ ๆ เพิ่มขึ้น

4) การเพิ่มขีดความสามารถของระบบบริหารของหน่วยงานราชการ จะต้องกระทํา ก่อนสิ่งอื่นใดทั้งหมด โดยไม่คํานึงถึงระดับของการพัฒนาทางการเมือง

3 ยุคเสื่อมของการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ (ค.ศ. 1975 1976)

– สาเหตุที่ทําให้การศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบของกลุ่ม CAG/CPA เสื่อม มี 2 ประการ คือ

1) ความบกพร่องของแนวความคิดของกลุ่ม CAG/CPA ได้แก่ .

– การศึกษาของกลุ่ม CAG/CPA มุ่งเน้นการบริหารงานตามแบบตะวันตก ละเลยการพิจารณาถึงปัจจัยสภาพแวดล้อมภายในของประเทศโลกที่ 3 จึงทําให้การบริหารงานของประเทศโลกที่ 3 ไม่ประสบผลสําเร็จเท่าที่ควร เพราะการพัฒนาจําเป็นต้องใช้เวลาในการสร้างสมประสบการณ์ของประเทศนั้น ๆ เอง เพื่อค้นหารูปแบบการบรหารงานที่เหมาะสมกับประเทศของตน

– การถูกวิพากษ์วิจารณ์จนเกิดความไม่แน่ใจในศาสตร์การบริหารรัฐกิจ เปรียบเทียบ กล่าวคือ การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบตามแนวคิดของกลุ่ม CAG/CPA ถูกมองว่าเป็นเครื่องมือของ ประเทศที่พัฒนาแล้ว โดยเฉพาะสหรัฐอเมริกาในการขยายอิทธิพลและอํานาจครอบงําประเทศโลกที่ 3 โดยผ่าน วิธีการชักจูงให้ประเทศโลกที่ 3 หันมาเลียนแบบสไตล์การบริหารแบบสหรัฐอเมริกา

2) สถานการณ์ภายในและภายนอกของสหรัฐอเมริกา ทําให้สหรัฐอเมริกาต้องกลับมา สนใจดูแลความสงบเรียบร้อยภายในประเทศจนละเลยการให้ความช่วยเหลือประเทศโลกที่ 3 ประกอบกับนักวิชาการ เริ่มทําตัวเหมือน “มือปืนรับจ้าง” เห็นแก่เงินรางวัลอามิสสินจ้างมากกว่าความก้าวหน้าทางวิชาการ ส่งผลให้ การศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบซบเซาลง

4 ยุคฟื้นฟูการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ (ค.ศ. 1976 – ปัจจุบัน)

1 ในช่วงปลายปี ค.ศ. 1975 นักวิชาการเริ่มกลับมามองถึงปัญหาร่วมกัน โดยการรวมตัวกัน จัดประชุมทางวิชาการเพื่อประเมินสถานการณ์และสถานภาพของการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบในอดีตและมอง แนวโน้มในอนาคต โดยได้จัดพิมพ์แนวทางการศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบที่ได้จากการประชุมครั้งนี้ไว้ใน หนังสือ “Public Administration Review” ฉบับที่ 6 (พ.ย. – ธ.ค. 1976) ซึ่งถือว่าเป็นการเริ่มต้นแนวการศึกษา การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบขึ้นมาอีกครั้งหนึ่ง

ในยุคนี้จึงทําให้เกิดกลุ่มศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบกลุ่มที่ 3 คือ กลุ่มบริหารรัฐกิจ เปรียบเทียบแนวใหม่ (New Comparative Public Administration : New CPA) ซึ่งเกิดขึ้นเนื่องจากต้องการแก้ไข ข้อบกพร่องของกลุ่ม CAG/CPA โดยแนวความคิดของกลุ่ม New CPA นี้ มุ่งเน้นการศึกษาระบบบริหารที่เกิดขึ้นจริง ในประเทศโลกที่ 3 มากกว่าการสร้างทฤษฎี รวมทั้งเป็นการมุ่งตอบคําถามว่าทําไมการพัฒนาของประเทศหนึ่ง จึงประสบความสําเร็จในขณะที่อีกประเทศหนึ่งล้มเหลว มีปัจจัยอะไรที่ส่งผลให้เกิดความสําเร็จหรือความล้มเหลว ในการพัฒนา ซึ่งเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับการนํานโยบายไปปฏิบัติ

ข้อ 2 จงอธิบายถึงลักษณะของการศึกษาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบภายใต้แนวทางการศึกษาแบบเชิงนิเวศวิทยามาโดยละเอียด

แนวคําตอบ

การศึกษาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบในเชิงนิเวศวิทยาเป็นผลสืบเนื่องมาจากทัศนะของริกส์ (Riggs) ที่มองว่า การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบยังคงจํากัดตนเองอยู่ในวงแคบ ซึ่งจะเป็นการสูญเปล่าหากไม่ได้มี การพิจารณาถึงสภาพแวดล้อมโดยทั่วไป ตลอดจนผลกระทบของสภาพแวดล้อมที่มีต่อการบริหาร ดังนั้นจึงมี ความพยายามในการสร้างระบบแบบแผนที่จะทําให้การบริหารรัฐกิจมีความสัมพันธ์กับสิ่งแวดล้อม ซึ่งสอดคล้อง กับการศึกษาในเชิงนิเวศวิทยาที่เป็นวิชาที่เกี่ยวกับความสัมพันธ์ที่มีต่อกันระหว่างสิ่งที่มีชีวิตทุกชนิดกับสิ่งแวดล้อม

เฮด (Heady) เป็นนักวิชาการคนสําคัญที่ศึกษาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบในเชิงนิเวศวิทยา เขามองว่า ปัจจัยสิ่งแวดล้อมที่มีผลต่อระบบราชการและส่งผลให้การบริหารราชการของแต่ละประเทศมีความ แตกต่างกัน ได้แก่ ระบบการเมือง ระบบเศรษฐกิจ และระบบสังคม

ระบบราชการ ไม่ว่าจะเป็นระบบการเมือง ระบบเศรษฐกิจ และ ระบบสังคม ต่างก็ส่งผลต่อการบริหารราชการที่แตกต่างกัน แต่จะส่งผลมากหรือน้อยก็ขึ้นอยู่กับว่าเป็นวงกลม ที่อยู่ใกล้กับระบบราชการมากน้อยเพียงไร กล่าวคือ ปัจจัยสิ่งแวดล้อมใดยิ่งอยู่ใกล้ระบบราชการมากเท่าใดก็จะยิ่ง ส่งผลต่อการบริหารราชการของแต่ละประเทศมากเท่านั้น จากรูปจึงสรุปได้ว่า ระบบการเมือง เป็นปัจจัยสิ่งแวดล้อม ที่อยู่ใกล้ระบบราชการมากที่สุด จึงส่งผลต่อการบริหารราชการที่แตกต่างกันมากที่สุด รองลงมาคือ ระบบเศรษฐกิจ และน้อยที่สุดคือ ระบบสังคม – ระบบการเมือง ได้แก่ เสถียรภาพของรัฐบาล การดําเนินนโยบายของรัฐบาล รูปแบบการปกครอง ที่เอื้อต่อการบริหารงานภาครัฐ วัฒนธรรมและพฤติกรรมการเมือง ฯลฯ ตัวอย่างเช่น ประเทศอังกฤษและ สหรัฐอเมริกา ทั้งสองประเทศมีรูปแบบการปกครองระบอบประชาธิปไตยเหมือนกัน แต่ประเทศอังกฤษมีการ ปกครองระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภา นายกรัฐมนตรีจะกระจายอํานาจการบริหารงานให้แก่รัฐมนตรีประจํา กระทรวงต่าง ๆ โดยจะมอบหมายภาระหน้าที่ ความรับผิดชอบ และอํานาจการตัดสินใจให้แก่รัฐมนตรีแต่ละคน ในขณะที่ประเทศสหรัฐอเมริกามีการปกครองระบอบประชาธิปไตยแบบประธานาธิบดี การบริหารงานจะรวมอํานาจ ไว้ที่ประธานาธิบดี แม้จะมีการมอบหมายภาระหน้าที่และความรับผิดชอบให้แก่รัฐมนตรีต่าง ๆ แต่อํานาจการตัดสินใจ เด็ดขาดจะอยู่ที่ประธานาธิบดีเพียงผู้เดียว จึงทําให้การบริหารราชการทั้งสองประเทศมีความแตกต่างกัน

ระบบเศรษฐกิจ ได้แก่ การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ ระบบตลาดและกลไกราคาของสินค้าและบริการ ภาวะการมีงานทํา/ว่างงานของประชาชน ฯลฯ ตัวอย่างเช่น ประเทศกําลังพัฒนากับประเทศพัฒนาแล้ว ทั้งสองประเทศมีการบริหารราชการที่แตกต่างกันก็เนื่องมาจากปัจจัยทางด้านเศรษฐกิจ ประเทศพัฒนาแล้ว มีสภาพเศรษฐกิจมั่นคง มีงบประมาณที่เพียงพอในการบริหารราชการ จึงทําให้การบริหารราชการมีประสิทธิภาพ แต่ประเทศกําลังพัฒนามักมีปัญหาด้านงบประมาณ จึงทําให้ไม่มีงบประมาณเพียงพอที่จะบริหารราชการ การบริหารราชการจึงไม่มีประสิทธิภาพ

ระบบสังคม ได้แก่ การแบ่งชนชั้นทางสังคม เชื้อชาติ ศาสนา ขนบธรรมเนียมประเพณี ค่านิยม ปทัสถานของสังคม ฯลฯ ตัวอย่างเช่น ประเทศอินเดีย ระบบสังคมของประเทศอินเดียแบ่งชนชั้นทางสังคม ออกเป็นวรรณะต่าง ๆ 4 วรรณะ คือ พราหมณ์ กษัตริย์ แพศย์ และศูทร นอกจากนี้ยังมีพวกจัณฑาลซึ่งเป็น พวกนอกวรรณะ การแบ่งวรรณะของอินเดียทําให้เกิดการกีดกันต่าง ๆ จึงทําให้การบริหารราชการไม่สามารถ สร้างความเท่าเทียมกันได้ ซึ่งต่างจากประเทศไทยที่สามารถสร้างความเท่าเทียมในการบริหารราชการได้มากกว่า เพราะประเทศไทยไม่มีระบบวรรณะ แม้ในอดีตประเทศไทยจะเคยเป็นระบบอุปถัมภ์ แต่ก็ไม่ได้กีดกันประชาชน ในการรับบริการหรือได้รับสิทธิต่าง ๆ จากทางราชการ จึงทําให้ประเทศไทยมีความเท่าเทียมกันในการบริหารราชการ มากกว่าประเทศอินเดีย

นอกจากแนวคิดของเฮดดี้แล้ว ยังมีนักวิชาการอีกหลายท่านได้นําเสนอถึงปัจจัยอื่น ๆ ที่ควร นํามาพิจารณาในการศึกษาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบในเชิงนิเวศวิทยา เช่น

ริกส์ มองว่า ในการศึกษานิเวศวิทยาผู้ศึกษาควรให้ความสนใจกับปัจจัยด้านเศรษฐกิจ สังคม รวมถึงการติดต่อสื่อสาร อํานาจ และสัญลักษณ์ด้วย

แมคคินซี เสนอให้มีการพิจารณาถึงภูมิศาสตร์ เศรษฐกิจ เทคนิค กฎเกณฑ์ทางด้านการเมือง การบริหาร และวัฒนธรรม

ประโยชน์ที่ได้จากการศึกษาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบเชิงนิเวศวิทยา มีดังนี้

1 ทําให้การบริหารงานราบรื่น และสามารถปรับใช้กับสภาวะแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงไป

2 คาดคะเนถึงการบริหารงานที่ต้องปฏิบัติตามสภาวะแวดล้อม

3 แก้ปัญหาได้ถูกต้อง เนื่องจากทราบปัจจัยที่เป็นต้นเหตุอย่างแท้จริง

ปัญหาของการศึกษาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบเชิงนิเวศวิทยา มีดังนี้

1 ความคุ้นเคยและความแพร่หลายของแนวทางการศึกษายังมีไม่มากพอ

2 ความแตกต่างในทัศนะของนักวิชาการต่อแนวทางการศึกษา

ข้อ 3 จงอธิบายถึงข้อแตกต่างระหว่างการบริหารรัฐกิจในประเทศฝรั่งเศสและเยอรมันมาโดยละเอียด

แนวคําตอบ

การบริหารรัฐกิจในประเทศฝรั่งเศสและเยอรมันมีรูปแบบการบริหารแบบดั้งเดิม (Classic Model) ซึ่งเป็นรูปแบบการบริหารที่สะท้อนการบริหารรัฐกิจตามแนวคิดของแมกซ์ เวเบอร์ (Max Weber) จึงส่งผลให้ การบริหารรัฐกิจของทั้งสองประเทศมีลักษณะสําคัญดังนี้

1 มีการจัดลําดับชั้นการบังคับบัญชา

2 มีการแบ่งหน้าที่ตามความชํานาญเฉพาะด้าน

3 การบริหารงานเน้นความสมเหตุสมผล

4 เน้นความชํานาญเฉพาะด้านสูง มีการฝึกอบรมข้าราชการก่อน

5 พฤติกรรมการบริหารรัฐกิจเคร่งครัดในกฎระเบียบมาก

6 การรับราชการมุ่งเน้นความเป็นวิชาชีพ

7 ข้าราชการมีบทบาทในการกําหนดนโยบาย

ความแตกต่างระหว่างการบริหารรัฐกิจในประเทศฝรั่งเศสและเยอรมัน มีดังนี้

1 ฝรั่งเศสเน้นการกระจายอํานาจ (Decentralization) เนื่องจากมีการปกครองแบบ สาธารณรัฐ แต่เยอรมันเน้นการรวมอํานาจ (Centralization) ไว้ที่ส่วนกลาง ได้แก่ กระทรวง กรม กอง

2 การรับราชการของฝรั่งเศสและเยอรมันต้องมีความรู้ความสามารถและประสบการณ์ ตามมาตรฐานที่กําหนดไว้โดยผ่านการฝึกอบรมในสถาบันการบริหารแห่งชาติ (Nation School of Administration) ซึ่งฝรั่งเศสจะใช้เวลาในการฝึกอบรม 2 ปี แต่เยอรมันใช้เวลา 3 ปีครึ่ง

3 การเลื่อนขั้นเงินเดือนของข้าราชการจะพิจารณาจากความอาวุโส หลักความสามารถ มนุษยสัมพันธ์ ความชํานาญเฉพาะด้าน และการสนับสนุนจากผู้นําขององค์การ โดยฝรั่งเศสจะเน้นความสามารถ เป็นหลัก แต่เยอรมันจะเน้นความอาวุโสเป็นหลัก

ข้อ 4 จงอธิบายถึงข้อแตกต่างระหว่างการบริหารราชการในประเทศไทยและอินเดียมาโดยละเอียด

แนวคําตอบ

การบริหารราชการในประเทศไทย มีรูปแบบการบริหารแบบระบบกลุ่มผู้นําทางราชการ ทั้งฝ่ายพลเรือนและทหาร (Bureaucratic Elite Systems Civil and Military) ซึ่งเป็นการบริหารที่อํานาจทาง การเมืองและการบริหารราชการมักตกอยู่ในมือของข้าราชการทั้งข้าราชการทหารและข้าราชการพลเรือน

ส่วนการบริหารราชการในประเทศอินเดีย มีรูปแบบการบริหารแบบระบบกึ่งแข่งขันของ พรรคการเมืองที่มีอํานาจเหนือเด่น (Dominant-Party Semicompetitive Systems) ซึ่งเป็นการบริหารที่มี พรรคการเมืองหนึ่งพรรคมีอํานาจเหนือพรรคการเมืองอื่น ๆ จึงทําให้อํานาจทางการเมืองและการบริหารราชการตกอยู่ ภายใต้อํานาจของพรรคการเมืองที่มีอํานาจอยู่ในขณะนั้น การบริหารราชการของประเทศอินเดียได้รับอิทธิพลรูปแบบ การบริหารราชการมาจากประเทศอังกฤษ จึงทําให้การบริหารราชการของประเทศอินเดียมีความทันสมัยอย่างมาก และมีลักษณะการบริหารราชการที่มุ่งเน้นระบบคุณธรรม (Merit System) ตามแนวทางของประเทศตะวันตก

ความแตกต่างระหว่างการบริหารราชการในประเทศไทยและอินเดีย มีดังนี้

1 การบริหารงานบุคคล ประเทศไทยสรรหาและคัดเลือกข้าราชการโดยใช้ “ระบบปิด ภายใต้ระบบอุปถัมภ์” คือ มีการสรรหาและคัดเลือกข้าราชการจากตระกูลชั้นสูงโดยการเปิดสอบแข่งขันตาม ระบบคุณธรรม แต่ในทางปฏิบัติกลับใช้ระบบอุปถัมภ์ ซึ่งแตกต่างจากประเทศอินเดียที่มีการสรรหาและคัดเลือก ข้าราชการโดยใช้ระบบคุณธรรม ซึ่งเป็นผลมาจากการได้รับอิทธิพลรูปแบบการบริหารราชการมาจากประเทศอังกฤษ จึงทําให้ประเทศอินเดียมีการสรรหาและคัดเลือกข้าราชการที่เข้มงวดและจริงจัง ให้ความสนใจรับคนที่จบ มหาวิทยาลัย มีคณะกรรมการ Union Public Service Commission ในการรับสมัครและการคัดเลือกเป็นไป ตามกฎหมายและกฎระเบียบอย่างเคร่งครัด

2 บทบาทและสถานภาพของข้าราชการ ข้าราชการไทยและข้าราชการอินเดียมีบทบาท และสถานภาพเป็น “เจ้าหน้าที่ของรัฐ” เหมือนกัน แต่ต่างกันตรงที่ข้าราชการไทยมีอํานาจและอิทธิพลทั้งด้าน การเมืองและการบริหารราชการ แต่ข้าราชการอินเดียจะต้องอยู่ภายใต้อํานาจและอิทธิพลของฝ่ายการเมือง (พรรคการเมือง) โดยข้าราชการอินเดียถูกกําหนดให้เป็นผู้ปฏิบัติตามนโยบายที่ฝ่ายการเมืองเป็นผู้กําหนดเท่านั้น

3 การควบคุมการบริหารราชการ ระบบราชการไทยถูกปกครองและครอบงําโดยกลุ่ม ข้าราชการทหารและพลเรือนชั้นสูง จึงทําให้ข้าราชการไทยมีอํานาจและบทบาทในการบริหารราชการแผ่นดิน อย่างมากจนยากต่อการควบคุมโดยสถาบันอื่น ๆ โดยเฉพาะในส่วนของฝ่ายการเมือง ดังที่ริกส์ (Riggs) ได้เสนอว่า ระบบการบริหารของไทยมีลักษณะเป็น “รัฐราชการ” หรือ “อํามาตยาธิปไตย” (Bureaucratic Polity) เนื่องจาก

1) มีการเล่นพรรคเล่นพวก และมีการแสดงอํานาจนิยมของหน่วยราชการ

2) มีลักษณะของการเมืองของรัฐข้าราชการ คือ มีการต่อสู้ทางการเมือง การต่อสู้ระหว่างกลุ่มข้าราชการต่าง ๆ

3) ข้าราชการเป็นใหญ่มีอํานาจตัดสินใจแทนประชาชน ซึ่งแตกต่างจากประเทศอินเดียที่มีการควบคุมการบริหารราชการทั้งการควบคุมโดยตรง จากภายในองค์การ คือ การควบคุมตามสายการบังคับบัญชา และการควบคุมโดยอ้อมจากฝ่ายการเมือง คือ การควบคุม จากพรรคการเมืองที่มีอํานาจและบทบาทสําคัญในช่วงนั้น ซึ่งข้าราชการตั้งแต่ระดับสูงลงมาถึงระดับล่างจะต้อง มีการรายงานและนําเสนองานผ่านความเห็นชอบของฝ่ายการเมือง ซึ่งโดยมากเป็นกลุ่มพรรคครองเกรส เนื่องจาก ถือว่าเป็นพรรคการเมืองที่มีอํานาจและอิทธิพลครอบงําระบบการเมืองมากกว่าพรรคอื่น ๆ จึงมีอิทธิพลต่อการ ควบคุมตรวจสอบการบริหารราชการของข้าราชการ

ข้อ 5 จงอธิบายถึงแนวทางการปฏิรูประบบราชการของประเทศอังกฤษมาโดยละเอียด

แนวคําตอบ

ประเทศอังกฤษมีประวัติการดําเนินการด้านการปฏิรูประบบราชการที่ยาวนาน โดยเริ่มมี การปฏิรูปเมื่อปี ค.ศ. 1854 ซึ่งเรียกว่า การปฏิรูป “Northcote-Trevelyan Reforms” การปฏิรูปในครั้งนั้น เป็นการนําเอาระบบคุณธรรมมาใช้กับบุคคลที่รับราชการ กล่าวคือ มีการนําเอาระบบการสอบแข่งขันอย่างเปิดเผย มาใช้ในการคัดเลือกบุคคลเข้ารับราชการและมีการเลื่อนขั้นตําแหน่งของข้าราชการตามหลักเกณฑ์ระบบคุณธรรม และต่อมาในปี ค.ศ. 1855 ได้มีการจัดตั้งสํานักงานข้าราชการพลเรือน (The Civil Service Commission) ขึ้น เพื่อทําหน้าที่ในการคัดเลือกคนเข้าทํางาน

หลังจากนั้นในปี ค.ศ. 1968 ประเทศอังกฤษได้มีการปฏิรูประบบราชการตามข้อเสนอแนะ ของคณะกรรมการปฏิรูประบบราชการที่เรียกว่า “Futton Commission” ได้แก่

1 การจัดตั้งหน่วยงานข้าราชการพลเรือนเพื่อทําหน้าที่แทนกระทรวงการคลังในเรื่องที่ เกี่ยวกับการบริหารงานบุคคล ซึ่งประสบความล้มเหลวเพราะหน่วยงานไม่มีอํานาจอย่างแท้จริงในการบังคับให้ หน่วยงานอื่น ๆ ปฏิบัติตามนโยบายการบริหารงานบุคคลของตนได้

2 การจัดตั้งโรงเรียนข้าราชการพลเรือนเพื่อเป็นกลไกในการส่งเสริมการปฏิบัติใน หน่วยงานราชการ ซึ่งผู้บริหารระดับสูงไม่ค่อยสนับสนุนเพราะไม่เห็นความสําคัญของการอบรมแบบรวม

การปฏิรูประบบราชการของประเทศอังกฤษในอดีตที่ผ่านมามักจะประสบความล้มเหลว การปฏิรูป ระบบราชการของประเทศอังกฤษที่ประสบความสําเร็จมากที่สุดก็คือ การปฏิรูประหว่างปี ค.ศ. 1982 – 1990 ในสมัย นางมาร์กาเร็ต แทตเชอร์ (Margaret Thatcher) เป็นนายกรัฐมนตรี

การปฏิรูประบบราชการของประเทศอังกฤษในสมัยนายกรัฐมนตรีแทตเชอร์ได้นําแนวคิด Good Governance หรือธรรมาภิบาล มาใช้ในการเปลี่ยนแปลงรูปแบบการบริหารราชการ ซึ่งแทตเชอร์ได้ใช้เวลา ต่อเนื่องยาวนานถึง 12 ปี ในการปฏิรูประบบราชการของอังกฤษให้ประสบความสําเร็จ โดยปัจจัยที่สนับสนุนให้ การดําเนินการปฏิรูปประสบความสําเร็จ มีดังนี้

1 ความมุ่งมั่นอย่างแท้จริงของแทตเชอร์ และความอดทนต่อแรงต้านจากข้าราชการที่มี ค่านิยมและความคิดเห็นไม่ตรงกับแนวคิดในการปฏิรูป

2 การมีอํานาจเด็ดขาดในการตัดสินใจ การสังการ และการควบคุม เนื่องจากเป็นการปฏิรูป โดยนายกรัฐมนตรีที่ได้รับมอบอํานาจจากรัฐธรรมนูญ

3 การใช้มาตรการปฏิรูประยะยาวหลาย ๆ มาตรการที่เกื้อกูลกัน โดยมาตรการแต่ละส่วน จะมีหน่วยงานย่อยรับผิดชอบประสานกัน

หลักการสําคัญในการดําเนินการปฏิรูประบบราชการของอังกฤษภายใต้แนวคิด Good Governance มีดังนี้

1 การลดจํานวนข้าราชการให้น้อยลง (Downsizing) ซึ่งแทตเชอร์ได้กําหนดเป้าหมาย ระยะยาวในการลดจํานวนข้าราชการพลเรือนให้สอดคล้องกับหลักการที่สนับสนุนให้หน่วยงานราชการมีบทบาท เฉพาะตัว โดยแทตเชอร์สามารถลดจํานวนข้าราชการพลเรือนจาก 732,000 คน ในปี ค.ศ. 1979 ให้เหลือเพียง 567,000 คน ในปี ค.ศ. 1980

2 การสร้างหน่วยงานราชการให้มีประสิทธิภาพ (Efficiency Unit) โดยมีแนวทาง การดําเนินงานดังนี้

1) การปรับปรุงดูแลและตรวจสอบประสิทธิภาพ (Efficiency Program) ของหน่วยงานราชการ

2) การส่งเสริมให้เกิดการแข่งขันในหน่วยงานราชการ เพื่อทําให้การทํางานมีคุณภาพ(Quality of Service) และทํางานคุ้มเงิน (Value of Money)

3) การลดค่าใช้จ่ายด้วยการลดขั้นตอนการบริหารงานให้มีความกะทัดรัดมากยิ่งขึ้น

3 การจัดระบบข้อมูลข่าวสารให้กับรัฐมนตรี (Management Information System for Ministers : MINIS) เพื่อเป็นข้อมูลให้รัฐมนตรีนําไปใช้ในการตัดสินใจกําหนดนโยบายสาธารณะ

4 การจัดตั้งหน่วยงานพิเศษทางการบริหาร (Executive Agencies) ตามโครงการ : ก้าวต่อ ๆ ไป (The Next Step) เพื่อเป็นการแก้ไขปัญหาการบริหารงานของภาครัฐให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น โดยมี การแบ่งส่วนกลไกของรัฐให้มีขนาดเล็กและทํางานเฉพาะ มีหัวหน้าคือ Chief Executive ซึ่งมาจากการสอบแข่งขัน ขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรี มีอิสระในการบริหารการจัดการด้านการให้บริการให้สอดคล้องกับความต้องการของ ประชาชน จัดการใช้เงินคุ้มค่า มีข้อตกลงทํางานเป็น “Framework Document” รายงานผลการดําเนินการทุก ๆ ปี ต่อนายกรัฐมนตรี ทําหน้าที่ในการสรรหาหน่วยงานที่มีความเหมาะสมในการยกฐานะเป็นหน่วยงานพิเศษ สนับสนุนการจัดทําเอกสารข้อตกลงความรับผิดชอบของหน้าที่พิเศษ และส่งเสริมพัฒนาด้านการจัดการฝึกอบรม

5 การจัดตั้งโครงการสัญญาประชาคม (The Citizen’s Charter) เพื่อปรับปรุงงานด้าน การบริหารและจัดโครงสร้างองค์การให้มีประสิทธิภาพและสามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนได้มากขึ้น โดยมีการจัดตั้งหน่วยงานพิเศษเพื่อรองรับหลักการสัญญาประชาคม (Citizen’s Charter Unit) และกําหนดให้ Charter Mark แก่หน่วยงานบริหารดีเด่น ซึ่งหลักการในการดําเนินงานตามโครงการสัญญาประชาคมมีดังนี้

1) การกําหนดมาตรฐานของการบริการอย่างชัดเจน

2) สนับสนุนให้มีการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารอย่างสมบูรณ์และถูกต้อง

3) สนับสนุนให้ประชาชนมีทางเลือกและมีโอกาสแสดงความคิดเห็นต่อหน่วยงานราชการ

4) สนับสนุนให้เจ้าหน้าที่ของรัฐมีอัธยาศัยที่ดีและคอยช่วยเหลือประชาชนอยู่ตลอดเวลา

5) การให้ความสนใจที่จะแก้ไขข้อผิดพลาดอย่างจริงจังและทันที

6) สนับสนุนให้มีการทํางานที่คุ้มค่ากับเงิน และการประเมินผลงานบริการ

POL3310 การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ 1/2561

การสอบไล่ภาค 1 ปีการศึกษา 2561