การสอบไล่ภาค  2  ปีการศึกษา  2551

(สำหรับนักศึกษาคณะรัฐศาสตร์)

คำแนะนำ  ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน  มี  4  ข้อ

ข้อ  1  จงอธิบายอย่างละเอียด

1       ผู้ใช้กฎหมายปกครองได้แก่ใครบ้าง

2       การใช้อำนาจทางปกครองได้แก่อะไรบ้าง

3       กฎได้แก่อะไรบ้าง

4       คำสั่งทางปกครองคืออะไร

5       มาตรา  9(3)  พ.ร.บ.  จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง  พ.ศ. 2542  บัญญัติว่าอย่างไร

ธงคำตอบ

1       ผู้ใช้กฎหมายปกครอง  ได้แก่  หน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ

1)    หน่วยงานทางปกครอง  เช่น

(1) หน่วยงานการบริหารราชการส่วนกลาง  ได้แก่  กระทรวง  ทบวง  กรม

(2) หน่วยงานการบริหารราชการส่วนภูมิภาค  ได้แก่  จังหวัด  อำเภอ

(3) หน่วยงานการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น  ได้แก่  องค์การบริหารส่วนตำบล  เทศบาล  องค์การบริหารส่วนจังหวัด  กรุงเทพมหานคร  และเมืองพัทยา

(4) รัฐวิสาหกิจ  ได้แก่  การไฟฟ้านครหลวง  การประปานครหลวง  ธนาคารออมสิน  การท่าเรือแห่งประเทศไทย  การรถไฟแห่งประเทศไทย

(5) หน่วยงานอื่นๆ  ของรัฐที่กฎหมายบัญญัติให้เป็นหน่วยงานทางปกครอง

(6) หน่วยงานเอกชนที่ใช้อำนาจหรือได้รับให้ใช้อำนาจปกครองตามกฎหมาย  ได้แก่  สำนักงานรังวัดเอกชน  สถานที่ตรวจสภาพรถยนต์  สภาทนายความ  แพทยสภา  เป็นต้น

2)    เจ้าหน้าที่ของรัฐ  ได้แก่  บุคคลหรือคณะบุคคลที่ใช้อำนาจหรือได้รับมอบให้ใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย  รวมถึงคณะบุคคลที่จัดตั้งขึ้นและมีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายด้วย  เช่น  ข้าราชการพนักงาน  เจ้าหน้าที่  รวมถึงคณะกรรมการที่จัดตั้งขึ้นตามกฎหมายด้วย

2       การใช้อำนาจทางปกครอง  คือการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่  ได้แก่

1)    การออกกฎ  เช่น  การออกพระราชกฤษฎีกา  กฎกระทรวง  ประกาศกระทรวง  เป็นต้น

2)    การออกคำสั่งทางปกครอง  เช่น  การสั่งการ  การอนุญาต  การรับจดทะเบียน  เป็นต้น

3)    การกระทำทางปกครองอื่นๆ  เช่น  การปฏิบัติการทางปกครอง  หรือสัญญาทางปกครอง  เป็นต้น

3       กฎ  หมายความว่า  พระราชกฤษฎีกา  กฎกระทรวง  ประกาศกระทรวง  ข้อบัญญัติท้องถิ่น  ระเบียบข้อบังคับ  หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป  โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ

4       คำสั่งทางปกครอง  หมายความว่า

1)    การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ  เปลี่ยนแปลง  โอน  สงวน  ระงับ  หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคลไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว  เช่น  การสั่งการ  การอนุญาต  การอนุมัติ  การวินิจฉัยอุทธรณ์  การรับรอง  และการรับจดทะเบียน  แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ

2)    การอื่นที่กำหนดในกฎกระทรวง

5       ตามมาตรา  9(3)  แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง  พ.ศ. 2542  ได้บัญญัติไว้ว่า

ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษา  หรือมีคำสั่งในเรื่องต่อไปนี้

(3) คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิด  หรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย  หรือจากกฎ  คำสั่งทางปกครอง  หรือคำสั่งอื่น  หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ  หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร

ข้อ  2  องค์การบริหารส่วนตำบลแห่งหนึ่งได้สร้างถนนเข้าหมู่บ้านเป็นระยะทาง  800  เมตร  ต่อมานายสมชายได้แจ้งกับองค์การบริหารส่วนตำบลเมื่อวันที่  5  กุมภาพันธ์  2550  ว่าส่วนหนึ่งของถนนได้รุกล้ำเข้าไปในที่ของตนเป็นเนื้อที่  25  ตารางวา  และการสร้างถนนดังกล่าวทำให้ตัวบ้านของตนทรุดและแตกร้าว  คิดค่าเสียหาย  300,000  บาท

องค์การบริหารส่วนตำบลได้ตอบนายสมชาย  ไปเมื่อวันที่  15  มีนาคม  2550  ว่าที่ดินที่ทำถนนทั้งหมดนั้นเป็นที่ดินขององค์การบริหารส่วนตำบล  ส่วนบ้านที่ชำรุดเสียหายนั้นได้ให้วิศวกรไปตรวจสอบค่าเสียหายแล้ว  องค์การบริหารส่วนตำบลชดใช้ค่าบ้านทรุดและเสียหายได้เพียง  100,000  บาท

วันที่  1  กุมภาพันธ์  2551  นายสมชาย  มาพบท่าน  ท่านจะแนะนำนายสมชาย  ในกรณีดังกล่าวอย่างไร  จงอธิบายและยกหลักกฎหมายประกอบให้ชัดเจน

ธงคำตอบ

พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง  พ.ศ. 2542  มาตรา  9  วรรคแรก  (1)  (2)  และ  (3)  บัญญัติว่า  ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องดังต่อไปนี้

(1) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย  ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ  คำสั่งหรือการกระทำอื่นใด  เนื่องจากการกระทำโดยไม่มีอำนาจ  หรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่  หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย  หรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน  หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น  หรือโดยไม่สุจริตหรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม  หรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็น  หรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควร  หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ

(2) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ  หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร

(3) คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิด  หรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย  หรือจากกฎ  คำสั่งทางปกครอง  หรือคำสั่งอื่น  หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ  หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร

และมาตรา  42  วรรคสอง  บัญญัติว่า

ในกรณีที่มีกฎหมายกำหนดขั้นตอนหรือวิธีการสำหรับการแก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหายในเรื่องใดไว้โดยเฉพาะ  การฟ้องคดีปกครองในเรื่องนั้นจะกระทำได้ต่อเมื่อมีการดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการดังกล่าว  และได้มีการสั่งการตามกฎหมายนั้น  หรือมิได้มีการสั่งการภายในเวลาอันสมควรหรือภายในเวลาที่กฎหมายนั้นกำหนด

ตามปัญหาข้อพิพาทระหว่างองค์การบริหารส่วนตำบล  กับนายสมชาย  มีอยู่  3  ประเด็น  ได้แก่

ประเด็นที่  1  นายสมชายอ้างว่าที่ดินที่องค์การบริหารส่วนตำบลได้สร้างถนนเข้าหมู่บ้านนั้น  มีที่ดินจำนวน  25  ตารางวาเป็นของตน  แต่องค์การบริหารส่วนตำบลก็อ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่ดินขององค์การบริหารส่วนตำบล  ประเด็นพิพาทที่เกิดขึ้น  จึงเป็นเรื่องของการโต้แย้งกรรมสิทธิ์ในที่ดินเนื้อที่  25  ตารางวานั้นว่าเป็นของใคร

คดีพิพาทดังกล่าว  จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับเรื่องของกรรมสิทธิ์ในที่ดินไม่ใช่คดีพิพาทตามมาตรา  9  (1)  (2)  และ  (3)  แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ  ดังนั้นคดีพิพาทดังกล่าวจึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะรับไว้พิจารณาพิพากษา  จึงต้องนำคดีดังกล่าวไปฟ้องศาลยุติธรรมคือศาลแพ่ง  จะฟ้องศาลปกครองไม่ได้

ประเด็นที่  2  การที่องค์การบริหารส่วนตำบลได้สร้างถนนเข้าหมู่บ้าน  และการสร้างถนนดังกล่าวทำให้ตัวบ้านของนายสมชายทรุดและแตกร้าวนั้น  การกระทำดังกล่าวขององค์การบริหารส่วนตำบล

ถือว่าเป็นการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายขององค์การบริหารส่วนตำบลตามที่กฎหมายได้บัญญัติไว้  และก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้อื่นตามมาตรา  9(3)  แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ  จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง  ดังนั้นจึงต้องนำคดีพิพาทดังกล่าวไปฟ้องศาลปกครองภายในอายุความ  1  ปี  ตามมาตรา  51

ประเด็นที่  3  นายสมชายได้เรียกร้องให้องค์การบริหารส่วนตำบลชดใช้ค่าเสียหาย  300,000  บาทแต่องค์การบริหารส่วนตำบลตอบกลับมาว่าจะชดใช้ค่าเสียหายได้เพียง  100,000  บาท  ซึ่งการกำหนดค่าเสียหายขององค์การบริหารส่วนตำบลดังกล่าวถือว่าเป็นคำสั่งทางปกครอง  ดังนั้นถ้านายสมชายไม่พอใจกับค่าเสียหายที่องค์การบริหารส่วนตำบลชดใช้ให้

นายสมชายจะต้องปฏิบัติตามมาตรา  42  วรรคสอง  คือ  จะต้องอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองนั้นก่อนที่จะนำคดีพิพาทนั้นไปฟ้องศาลปกครอง

และในกรณีดังกล่าวนายสมชายสามารถที่จะอุทธรณ์ได้เนื่องจากยังไม่เกินกำหนดระยะเวลาอุทธรณ์  คือ  1  ปี  และเมื่อได้อุทธรณ์แล้ว  ถ้าองค์การบริหารส่วนตำบลตอบกลับมาแต่นายสมชายไม่พอใจค่าตอบแทน  หรือถ้าไม่ตอบมาภายใน  90  วัน  นายสมชายสามารถนำคดีไปฟ้องศาลปกครองได้

สรุป  เมื่อนายสมชายมาหาข้าพเจ้า  ข้าพเจ้าจะแนะนำกรณีดังกล่าวแก่นายสมชาย  ตามเหตุผลและหลักกฎหมายดังกล่าวข้างต้น

ข้อ  3  จากการศึกษาหลักที่ใช้ในการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินนั้น  เห็นได้ว่าประเทศไทยใช้ทั้งหลักการรวมอำนาจปกครองและหลักกระจายอำนาจปกครอง  ดังนี้ให้ท่านอธิบายว่าประเทศไทยใช้ทั้งสองหลักในการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินอย่างไรบ้าง

ธงคำตอบ

ประเทศไทยได้นำแนวคิดเรื่องหลักการรวมอำนาจใช้ในการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน  คือ  การจัดระเบียบบริหารราชการส่วนกลางจะใช้หลักการรวมศูนย์อำนาจปกครอง  และการจัดระเบียบบริหารราชการส่วนภูมิภาคใช้หลักการกระจายการรวมศูนย์อำนาจหรือหลักการแบ่งอำนาจปกครอง

หลักการรวมอำนาจปกครอง  เป็นหลักในการจัดระเบียบบริหารราชการ  โดยการมอบอำนาจปกครองให้แก่ราชการบริหารส่วนกลาง  และมีเจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลางเป็นผู้ใช้อำนาจปกครองซึ่งหลักการรวมอำนาจปกครองนี้จะแบ่งออกเป็น  2  รูปแบบ  คือ  การรวมศูนย์อำนาจปกครอง  และการกระจายการรวมศูนย์อำนาจปกครองหรือการแบ่งอำนาจปกครอง

1       การรวมศูนย์อำนาจปกครอง  คือ  การรวมอำนาจวินิจฉัยสั่งการทั้งหมดไว้ที่ศูนย์กลางหรือส่วนกลาง  และต้องมีระบบการบังคับบัญชาที่เคร่งครัด  มีการรวมกำลังในการบังคับต่างๆ  คือ  กำลังทหาร  และกำลังตำรวจให้ขึ้นตรงต่อส่วนกลาง  และมีลำดับชั้นการบังคับบัญชาของเจ้าหน้าที่ 

2       การแบ่งอำนาจปกครองหรือการกระจายการรวมศูนย์อำนาจปกครอง  เป็นรูปแบบที่อ่อนตัวลงมาของการรวมศูนย์อำนาจปกครอง  โดยการมอบอำนาจในการตัดสินใจหรือการวินิจฉัยสั่งการบางอย่างให้แก่ องค์กรหรือเจ้าหน้าที่ของส่วนกลางที่ถูกส่งไปประจำอยู่ในแต่ละท้องที่การ ปกครอง  โอยองค์กรหรือเจ้าหน้าที่เหล่านั้นยังคงอยู่ในระบบบังคับบัญชาของส่วนกลาง

ส่วนแนวคิดในเรื่องหลักกระจายอำนาจปกครองนั้น  ประเทศไทยได้นำมาใช้ในการจัดระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่น

หลักการกระจายอำนาจปกครอง  เป็นหลักในการจัดระเบียบบริหารราชการ  โดยส่วนกลางจะมอบอำนาจปกครองบางส่วนให้แก่องค์กรอื่น  ซึ่งไม่ใช่องค์กรของส่วนกลางหรือส่วนภูมิภาค  เช่น  การมอบอำนาจปกครองให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น  ในการจัดทำบริการสาธารณะด้วยตนเอง  โดยมีความเป็นอิสระ  ไม่อยู่ในความบังคับบัญชาของส่วนกลาง  แต่จะอยู่ภายใต้การกำกับดูแล 

ข้อ  4  การที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย  อาศัยอำนาจตามกฎหมายว่าด้วยสัญชาติออกประกาศกระทรวงมหาดไทย  เรื่อง  ถอนสัญชาติไทยไทยของนายเหลืองและนายแดง  ดังนี้  ท่านคิดว่าประกาศฯดังกล่าวเป็น  “กฎ”  หรือ  “คำสั่งทางปกครอง”  ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง  พ.ศ. 2539  จงอธิบายพร้อมเหตุผล

ธงคำตอบ

ตามมาตรา  5  พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง  พ.ศ. 2539  ได้ให้ความหมายของ  “คำสั่งทางปกครอง”  และ  “กฎ”  ไว้ดังนี้

“คำสั่งทางปกครอง”  หมายความว่า

1)    การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ  เปลี่ยนแปลง  โอน  สงวน  ระงับ  หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคลไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว  เช่น  การสั่งการ  การอนุญาต  การอนุมัติ  การวินิจฉัยอุทธรณ์  การรับรอง  และการรับจดทะเบียน  แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ

2)    การอื่นที่กำหนดในกฎกระทรวง

“กฎ”  หมายความว่า  พระราชกฤษฎีกา  กฎกระทรวง  ประกาศกระทรวง  ข้อบัญญัติท้องถิ่น  ระเบียบ  ข้อบังคับ  หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป  โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ

โดยปกติแล้วการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐได้มีการกระทำทางปกครองโดยการออกกฎหรือออกคำสั่งทางปกครองนั้น  เป็นการชิอำนาจทางปกครองโดยอาศัยอำนาจตามกฎหมาย  เพียงแต่การพิจารณาว่าการกระทำดังกล่าวเป็นกฎ  หรือคำสั่งทางปกครองนั้น  มิได้พิจารณาจากชื่อหรือรูปแบบ  เพราะบางกรณีหน่วยงานทางปกครอง  หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐได้ออกระเบียบหรือประกาศอย่างใดอย่างหนึ่ง  แต่ถ้าระเบียบหรือประกาศนั้นไม่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป  แต่มุ่งหมายให้มีผลบังคับใช้แกกรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ  ระเบียบหรือประกาศนั้นก็ไม่ถือว่าเป็น  “กฎ”  แต่จะเป็น  “คำสั่งทางปกครอง”

วินิจฉัย

การที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย  ได้ออกประกาศกระทรวงมหาดไทยเรื่องถอนสัญชาติไทยของนายเหลืองและนายแดง  จะเห็นได้ว่าประกาศฯ  ดังกล่าวมีผลใช้บังคับเฉพาะนายเหลืองและนายแดง  และจะมีผลกระทบต่อสิทธิและหน้าที่โดยเฉพาะเจาะจงกับนายเหลืองและนายแดงเท่านั้น  ประกาศฯดังกล่าวจึงเป็นคำสั่งทางปกครอง  ไม่ใช่กฎ

สรุป  ประกาศกระทรวงมหาดไทยเรื่องถอนสัญชาติของนายเหลืองและนายแดง  เป็นคำสั่งทางปกครอง  ด้วยเหตุผลและหลักกฎหมายดังกล่าวข้างต้น

การสอบไล่ฤดูร้อน  ปีการศึกษา  2551

(สำหรับนักศึกษาคณะรัฐศาสตร์)

คำแนะนำ  ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน  มี  4  ข้อ  (คะแนนเต็มข้อละ  25  คะแนน)

 ข้อ  1  จงอธิบายอย่างละเอียดว่า  กฎหมายปกครองมีความสำคัญต่อการบริหารราชการแผ่นดินของไทยปัจจุบันอย่างไร  พร้อมยกตัวอย่างให้ชัดเจน 

ธงคำตอบ

กฎหมายปกครองมีความสำคัญต่อการบริหารราชการแผ่นดินของไทยปัจจุบันดังนี้  คือ

กฎหมายปกครอง  ซึ่งอาจจะอยู่ในชื่อของ  พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ  หรือพระราชบัญญัติหรือพระราชกำหนด  หรือประมวลกฎหมาย  เป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงานทางปกครอง  หรือแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐ

ซึ่งอำนาจหน้าที่ในทางปกครองนั้น  ได้แก่  อำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะ  และการใช้อำนาจทางปกครอง  ในการออกกฎ  การออกคำสั่งทางปกครอง  รวมทั้งการกระทำในทางปกครองอื่นๆ  เช่น  การทำสัญญาทางปกครอง  เป็นต้น

สำหรับการบริหารราชการแผ่นดินของไทยปัจจุบัน  จะแบ่งออกเป็น  3  ส่วน  ได้แก่

1       ราชการบริหารส่วนกลาง  ได้แก่  กระทรวง  ทบวง  กรม  เป็นต้น

2       ราชการบริหารส่วนภูมิภาค  ได้แก่  จังหวัด  และอำเภอ

3       ราชการบริหารส่วนท้องถิ่น  ได้แก่  เทศบาล  องค์การบริหารส่วนตำบล  องค์การบริหารสาวนจังหวัด  กรุงเทพมหานคร  และเมืองพัทยา

ซึ่งการบริหารราชการแผ่นดินของราชการบริหารทุกส่วน  ก็คือการกระทำหรือการใช้อำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายได้บัญญัติไว้นั่นเอง  ไม่ว่าจะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะต่างๆ  หรือการใช้อำนาจในทางปกครอง  เช่น  ในการออกกฎ  ออกคำสั่งทางปกครอง  หรือการกระทำทางปกครองอื่นๆ  ซึ่งกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจหน้าที่ไว้ดังกล่าว  คือ  กฎหมายปกครองนั่นเอง

ตัวอย่างเช่น  พระราชบัญญัติเทศบาล  เป็นกฎหมายปกครองและเป็นกฎหมายที่บัญญัติเกี่ยวกับการบริหารราชการของเทศบาลซึ่งเป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่น  เช่น  บัญญัติถึงอำนาจหน้าที่ในทางปกครอง  ขอบเขตของการใช้อำนาจทางปกครอง  ตลอดทั้งโครงสร้างของเทศบาล  เป็นต้น

ข้อ  2  นายแรม  ไม่รักเรียน  หลังจากจบ  ม.6  แล้วสอบเข้ามหาวิทยาลัยไม่ได้  แม่จึงบังคับให้เรียนรามฯ ที่กรุงเทพฯ  เรียนอยู่หลายปีไม่จบจนถูกเกณฑ์เป็นทหาร  เมื่อพ้นทหารแล้วพอดีหลักสูตรนิติศาสตร์ภาคพิเศษเปิดสอนที่มหาวิทยาลัยรามคำแหงสาขาวิทยบริการจังหวัดตรัง  แม่จึงบังคับให้นายแรมฯมาสมัครเรียน

แต่นายแรมฯ  ก็ยังคงไม่สนใจในการเรียนเช่นเดิม  คือไม่มาเรียน  ไม่อ่านหนังสือ  จึงสอบวิชากฎหมายปกครองไม่ผ่าน  สอบซ่อมก็ไม่ผ่าน  ลงทะเบียนใหม่อีกสองครั้งก็ยังไม่ผ่านอีก  จนเพื่อนๆร่วมรุ่นรับปริญญากันไปหมดแล้ว

นายแรมฯ  ก็ยังสอบกฎหมายปกครองไม่ผ่าน  แม่นายแรมฯ  จึงนำคดีไปฟ้องศาลปกครองว่าประกาศผลสอบวิชากฎหมายปกครองภาคเรียนที่ผ่านมาเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบ  เนื่องจากบุตรชายของตนทำข้อสอบได้ถูกต้องทั้งสี่ข้อ

ถามว่า  ถ้าท่านเป็นศาลจะใช้หลักกฎหมายใดมาพิจารณาในคดีนี้  และจะตัดสินว่าอย่างไร  พร้อมยกข้อกฎหมายประกอบให้ชัดเจน

ธงคำตอบ

พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง  พ.ศ. 2542  มาตรา  42  วรรคแรก  บัญญัติว่า

“ผู้ใดได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย  หรืออาจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้อันเนื่องจากการ กระทำหรือการงดเว้นการกระทำของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือ มีข้อโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง  หรือกรณีอื่นใดที่อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครองตามมาตรา  9  และการแก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือความเสียหายหรือข้อยุติข้อโต้แย้งนั้นต้องมีคำบังคับตามที่กำหนดในมาตรา  72  ผู้นั้นมีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครอง”

ตาม พ.ร.บ.  จัดตั้งศาลปกครองฯ  มาตรา  42  วรรคแรกดังกล่าว  จะเห็นได้ว่าบุคคลผู้มีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครองนั้น  จะต้องเป็นผู้ที่ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายเนื่องจากการกระทำของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ  ซึ่งข้อเท็จจริงตามปัญหาการที่มีประกาศว่านายแรมสอบวิชากฎหมายปกครองในภาคเรียนที่ผ่านมาไม่ผ่านนั้น  ผู้ที่ได้รับความเสียหายและจะนำคดีไปฟ้องศาลปกครองว่าประกาศผลสอบ วิชากฎหมายปกครองในภาคเรียนที่ผ่านมาเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบนั้นต้องเป็นนายแรม  ไม่ใช่แม่นายแรมซึ่งมิใช่ผู้เสียหาย

ดังนั้นเมื่อแม่นายแรม  ได้นำคดีไปฟ้องศาลปกครองว่าประกาศผลสอบดังกล่าวเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบ  ถ้าข้าพเจ้าเป็นศาลปกครองจะพิจารณาไม่รับฟ้องคดีนี้  เพราะผู้ฟ้องคดีไม่ใช่ผู้เสียหายในคดีนี้ตาม  พ.ร.บ.  จัดตั้งศาลปกครองฯ  มาตรา  42  วรรคแรก  ส่วนกรณีอื่นไม่ต้องนำมาพิจารณา

สรุป  ถ้าข้าพเจ้าเป็นศาลปกครอง  จะมีคำสั่งไม่รับฟ้องคดีนี้  เพราะผู้ฟ้องคดีไม่ใช่ผู้เสียหาย  ตามเหตุผลและหลักกฎหมายดังกล่าวข้างต้น

ข้อ  3  จงอธิบายลักษณะของอำนาจบังคับบัญชา  และอำนาจกำกับดูแลมาโดยละเอียด

ธงคำตอบ

“อำนาจบังคับบัญชา”  เป็นอำนาจที่หัวหน้าหน่วยงานใช้ปกครองผู้ใต้บังคับบัญชา  เป็นอำนาจที่ไม่มีเงื่อนไข  ผู้บังคับบัญชาสามารถที่จะสั่งการใดๆ  ก็ได้ตามที่เห็นว่าเหมาะสม  สามารถที่จะกลับ  แก้ไข  ยกเลิกเพิกถอน  คำสั่งหรือกรกระทำของผู้ใต้บังคับบัญชาได้เสมอ  เว้นแต่จะมีกฎเกณฑ์บัญญัติไว้โดยเฉพาะเป็นประการอื่น  แต่อย่างไรก็ตามการใช้อำนาจบังคับบัญชานั้นจะต้องชอบด้วยกฎหมายด้วย  จะใช้อำนาจบังคับบัญชาที่ขัดต่อกฎหมายไม่ได้แม้ว่าจะได้ใช้ไปในทางที่เหมาะสมก็ตาม

ส่วน  “อำนาจกำกับดูแล”  หรืออำนาจควบคุมกำกับนั้น  ไม่ใช่เรื่องของความสัมพันธ์ระหว่างผู้บังคับบัญชากับผู้ใต้บังคับบัญชา  แต่เป็นความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรควบคุมกำกับองค์กรภายใต้การควบคุมกำกับ  จึงเป็นอำนาจที่มีเงื่อนไข  คือจะใช้ได้ต่อเมื่อมีกฎหมายให้อำนาจและต้องเป็นไปตามรูปแบบที่กฎหมายกำหนด

ในการควบคุมกำกับนั้น  องค์กรควบคุมกำกับไม่มีอำนาจสั่งการให้องค์กรภายใต้การควบคุมกำกับปฏิบัติตามที่เห็นสมควร  องค์กรภายใต้ควบคุมกำกับมีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย  องค์กรควบคุมกำกับจึงเพียงแต่ควบคุมกำกับให้องค์กรภายใต้การควบคุมกำกับปฏิบัติหน้าที่ให้ถูกต้องตามกฎหมายเท่านั้น

ข้อ  4  นายแมนเปิดกิจการร้านอาหารของตนเองและทำการโฆษณาเชิญชวนให้ประชาชนใน เขตอำเภอของตนมารับประทานอาหารที่ร้านของตนตามใบอนุญาตให้ทำการโฆษณาโดยใช้ เครื่องขยายเสียงจากพนักงานฝ่ายปกครอง  (นายอำเภอ)

ปรากฏว่าเสียงที่โฆษณาสร้างความรำคาญให้แก่เพื่อนบ้านใกล้เคียง  นายอำเภอจึงมีหนังสือไปยังนายแมนให้ลดเสียงลง  ถ้าไม่ปฏิบัติตามอาจสั่งให้หยุดโฆษณาได้  ดังนี้  หนังสือแจ้งให้นายแมนลดเสียงจากการใช้เครื่องขยายเสียงของนายอำเภอดังกล่าว  เป็นคำสั่งทางปกครองตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง  พ.ศ. 2539  หรือไม่  เพราะเหตุใด  จงอธิบาย

ธงคำตอบ

มาตรา  5  แห่ง  พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง  พ.ศ. 2539  นั้น  “คำสั่งทางปกครอง”  หมายความว่า

(1) การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ  เปลี่ยนแปลง  โอน  สงวน  ระงับ  หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล  ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว  เช่น  การสั่งการ  การอนุญาต  การอนุมัติ  การวินิจฉัย  อุทธรณ์  การรับรอง  และการรับจดทะเบียน  แต่ไม่ไหมายความรวมถึงการออกกฎ

(2) การอื่นที่กำหนดในกระทรวง

กรณีที่จะเป็นคำสั่งทางปกครองตาม  (1)  นั้น  จะต้องมีองค์ประกอบดังนี้  คือ

1       ต้องเป็นคำสั่งที่ออกโดยเจ้าหน้าที่

2       ต้องมีลักษณะเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมาย

3       ต้องมีลักษณะเป็นการแสดงเจตนาของเจ้าหน้าที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ  เปลี่ยนแปลง  โอน  สงวน  ระงับ  หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล

4       ต้องก่อให้เกิดผลเฉพาะกรณีหรือเรื่องใดเรื่องหนึ่งโดยเฉพาะเจาะจง

5       ต้องมีผลโดยตรงไปสู่ภายนอกฝ่ายปกครอง

วินิจฉัย

การที่นายอำเภอได้มีหนังสือแจ้งไปยังนายแมนเพื่อให้นายแมนลดเสียงลง  และถ้าไม่ปฏิบัติตามอาจสั่งให้หยุดโฆษณานั้น  ถือได้ว่าเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมาย  (พ.ร.บ.  ควบคุมการโฆษณาโดยใช้เครื่องขยายเสียง  พ.ศ. 2493)  ของเจ้าหน้าที่คือนายอำเภอ  และการใช้อำนาจออกคำสั่งดังกล่าว  มีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิของนายแมน  คือนายแมนต้องลดเสียงในการใช้เครื่องขยายเสียงลง  ซึ่งถ้าไม่ปฏิบัติตามเจ้าหน้าที่อาจสั่งให้หยุดโฆษณาได้  จึงมีลักษณะเป็นคำสั่งทางปกครอง

สรุป  หนังสือแจ้งให้นายแมนลดเสียงจากการใช้เครื่องขยายเสียงของนายอำเภอเป็นคำสั่งทางปกครอง  ด้วยเหตุผลและหลักกฎหมายดังกล่าวข้างต้น

การสอบไล่ภาค  1  ปีการศึกษา  2552

ข้อสอบกระบวนวิชา  LAW 3016 (LA316) (LW318) กฎหมายปกครอง 

(สำหรับนักศึกษาคณะรัฐศาสตร์)  

คำแนะนำ  ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน  มี  4  ข้อ  (คะแนนเต็มข้อละ  25  คะแนน)

ข้อ  1  จงอธิบายอย่างละเอียดว่า  “กฎหมายปกครอง”  มีความสำคัญต่อการบริหารราชการแผ่นดินทั้งส่วนกลาง  ส่วนภูมิภาค  และส่วนท้องถิ่นอย่างไร  พร้อมยกตัวอย่างให้ชัดเจน

ธงคำตอบ

“กฎหมายปกครอง”  คือ  กฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ  ซึ่งอำนาจและหน้าที่ในทางปกครองนั้นได้แก่อำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะซึ่งเป็นกิจการของฝ่ายปกครอง

รวมทั้งอำนาจหน้าที่ของฝ่ายปกครองที่เกี่ยวกับการกระทำทางปกครองต่างๆ  เช่น  การออกกฎ  การออกคำสั่งทางปกครอง  หรือการทำสัญญาทางปกครอง  เป็นต้น

และการบริหารราชการแผ่นดิน  ไม่ว่าจะเป็นราชการบริหารส่วนกลาง  ส่วนภูมิภาค  และส่วนท้องถิ่น  ก็เป็นเรื่องที่เกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะ  เพื่อประโยชน์แก่ประชาชนส่วนรวม  และการใช้อำนาจทางปกครองเพื่อออกกฎ  ออกคำสั่งทางปกครอง  รวมทั้งการทำสัญญาทางปกครองทั้งสิ้น  เช่น  ตาม  พ.ร.บ.  ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน  พ.ศ. 2534  ซึ่งเป็นกฎหมายปกครองได้บัญญัติให้อำนาจแก่นายกรัฐมนตรีในการออกกฎระเบียบ  หรือข้อบังคับต่างๆได้

หรือตาม  พ.ร.บ.   เทศบาล  ได้บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่แก่เทศบาลซึ่งเป็นหน่วยราชการบริหารส่วนท้องถิ่นในการดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะต่างๆ  เป็นต้น  ซึ่งจะเห็นได้ว่า  ถ้าไม่มีกฎหมายปกครองบัญญัติให้อำนาจและหน้าที่แก่นายกรัฐมนตรีหรือเทศบาลแล้ว  นายกรัฐมนตรีหรือเทศบาลก็ย่อมไม่มีอำนาจที่จะกระทำการดังกล่าวได้เลย

ดังนั้นจึงเห็นได้ว่า  กฎหมายปกครองมีความสำคัญต่อการบริหารราชการแผ่นดินทั้งส่วนกลาง  ส่วนภูมิภาค  และส่วนท้องถิ่น  ดังที่กล่าวมาแล้วข้างต้น

ข้อ  2  “วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง”  หมายความว่าอย่างไร  มีความสำคัญกับกฎหมายปกครองอย่างไร  พร้อมยกตัวอย่างให้ชัดเจน

ธงคำตอบ

“วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง”  หมายความว่า  การเตรียมการและการดำเนินการของเจ้าหน้าที่  เพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครอง  หรือกฎและรวมถึงการดำเนินการใดๆ  ในทางปกครองตามพระราชบัญญัตินี้  (พ.ร.บ.  วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง  พ.ศ. 2539  มาตรา  5)

และ  “วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง”  มีความสำคัญกับกฎหมายปกครอง  ทั้งนี้เพราะ

“กฎหมายปกครอง”  คือ  กฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ  ซึ่งอำนาจหน้าที่ในทางปกครองนั้น  ก็คือการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ในการออกคำสั่งทางปกครอง  ออกกฎ  หรือการกระทำทางปกครองในรูปแบบอื่น  ได้แก่  ปฏิบัติการทางปกครองรวมถึงการทำสัญญาทางปกครอง  นั่นเอง

ซึ่งการใช้อำนาจทางปกครองดังกล่าว  โดยเฉพาะที่สำคัญคือการใช้อำนาจทางปกครองของเจ้าหน้าที่เพื่อที่จะออกคำสั่งทางปกครอง  หรือกฎนั้น  ถ้าจะให้คำสั่งทางปกครองหรือกฎที่ออกมานั้น

เป็นคำสั่งทางปกครองหรือกฎที่ชอบด้วยกฎหมาย  เจ้าหน้าที่ผู้ออกคำสั่งทางปกครองหรือกฎนั้น  จะต้องดำเนินการให้ถูกต้องตามหลักเกณฑ์และขั้นตอนที่กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองได้กำหนดไว้  เช่น  ตามมาตรา  13  ในการพิจารณาทางปกครอง  เจ้าหน้าที่ผู้ใดมีส่วนได้เสียในเรื่องที่ตนมีอำนาจพิจารณาทางปกครอง

จะทำการพิจารณาทางปกครองไม่ได้  หรือตามมาตรา  30  ในกรณีที่คำสั่งทางปกครองอาจกระทบถึงสิทธิของคู่กรณี  เจ้าหน้าที่ต้องให้โอกาสคู่กรณีได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอ  และให้คู่กรณีได้มีโอกาสโต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานของตนเป็นต้น

ดังนั้น  ถ้าการใช้ อำนาจทางปกครองตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ไม่ได้ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์และขั้นตอน ที่กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองได้กำหนดไว้แล้ว  ก็จะเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มิชอบด้วยกฎหมาย  ซึ่งจะทำให้เกิดข้อพิพาททางปกครองขึ้นได้

การสอบไล่ภาค 2 ปีการศึกษา 2552

คำแนะนำ ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน มี 4 ข้อ (คะแนนเต็มข้อละ 25 คะแนน)

ข้อ 1. ในฐานะที่นักศึกษาได้เข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของคนกรุงเทพฯให้นักศึกษาอธิบาย อย่างละเอียดว่ากรุงเทพมหานครกับกฎหมายปกครองมีความเกี่ยวข้องหรือมีความ สัมพันธ์ต่อกันอย่างไร

ธงคำตอบ

กรุงเทพมหานครกับกฎหมายปกครองมีความเกี่ยวข้องและมีความสัมพันธ์กัน ดังนี้คือ

“กฎหมายปกครอง” คือ กฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงาน ทางปกครองและเจ้าหน้าที่ชองรัฐ ซึ่งอำนาจและหน้าที่ในทางปกครองนั้น ได้แก่ อำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะซึ่งเป็นกิจกรรมของฝ่ายปกครอง

รวมทั้งการใช้อำนาจทางปกครองของเจ้าหน้าที่ในการออกกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือการกระทำทางปกครองในรูปแบบอื่น ๆ เช่น การทำสัญญาทางปกครอง เป็นต้น

ตัวอย่างกฎหมายปกครอง เช่น พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณา คดีปกครอง เป็นต้น

“กรุงเทพมหานคร” ตาม พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานครนั้น ได้กำหนดให้ กรุงเทพมหานครเป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่น ซึ่งถือว่าเป็นหน่วยงานทางปกครองประเภทหนึ่งและมีอำนาจ หน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนด เช่น การรักษาความสงบเรียบร้อยชองประชาชน การทะเบียน การสาธารณสุข การคมนาคมขนส่ง การผังเมือง การศึกษาและส่งเสริมการกีฬา เป็นต้น ซึ่งอำนาจหน้าที่ดังกล่าว คืออำนาจหน้าที่การจัดทำบริการสาธารณะ นั่นเอง

และในการดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะต่าง ๆ ตามที่กฎหมายได้กำหนดไว้นั้น เพื่อให้ การจัดทำบริการสาธารณะเกิดผลสำเร็จตามวัตถุประสงค์ของการจัดทำ กรุงเทพมหานครและผู้ว่าราชการ กรุงเทพมหานคร รวมทั้งเจ้าหน้าที่ของกรุงเทพมหานคร จึงจำเป็นต้องมีการออกกฎ หรือออกคำสั่งทางปกครอง หรือการกระทำอื่นใดในทางปกครองเพื่อมาบังคับใช้กับบุคคลซึ่งอยู่ในเขตกรุงเทพมหานคร ซึ่งการกระทำการ ดังกล่าวนั้นเรียกว่า การใช้อำนาจทางปกครอง

แต่อย่างไรก็ตาม ในการใช้อำนาจทางปกครองเพื่อดำเนินการต่าง ๆ ของกรุงเทพมหานคร ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร และเจ้าหน้าที่ของกรุงเทพมหานครนั้นจะต้องใช้อำนาจและหน้าที่เฉพาะเท่าที่กฎหมายระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานครได้กำหนดไว้เท่านั้น และนอกจากนั้นถ้าการใช้อำนาจทางปกครอง ได้ไปเกี่ยวพันกับกฎหมายปกครองอื่น ๆ ที่ได้กำหนดกฎเกณฑ์หรือวิธีปฏิบัติในการใช้อำนาจทางปกครองไว้ การใช้อำนาจทางปกครองดังกล่าวก็ต้องปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ที่กฎหมายปกครองอื่น ๆ นั้นกำหนดไว้ด้วย

ตัวอย่างเช่น ถ้ากรุงเทพมหานครหรือผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร จะใช้อำนาจทางปกครอง เพื่อที่จะออกกฎ หรือคำสั่งทางปกครอง ถ้าจะให้กฎหรือคำสั่งทางปกครองที่ออกมานั้นเป็นกฎหรือคำสั่งทางปกครอง ที่ชอบด้วยกฎหมาย เจ้าหน้าที่ผู้ออกกฎหรือคำสั่งทางปกครองจะต้องดำเนินการให้ถูกต้องตามหลักเกณฑ์ และขั้นตอนที่กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองได้กำหนดไว้

เช่น ตามมาตรา 13 ในการพิจารณาทางปกครอง เจ้าหน้าที่ผู้ใดมีส่วนได้เสียในเรื่องที่ตนมีอำนาจพิจารณาทางปกครองจะทำการพิจารณาทางปกครองไม่ได้ หรือ ตามมาตรา 30 ในกรณีที่คำสั่งทางปกครองอาจกระทบถึงสิทธิของคู่กรณี เจ้าหน้าที่ต้องให้โอกาสคู่กรณีได้ทราบ ข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอ และให้คู่กรณีได้มีโอกาสโต้แย้ง และแสดงพยานหลักฐานของตน เป็นต้น

และถ้าการใช้อำนาจทางปกครองของกรุงเทพมหานคร หรือผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครหรือ เจ้าหน้าที่ของกรุงเทพมหานครนั้นไม่ถูกต้อง หรือไม่ชอบด้วยกฎหมายตามที่กฎหมายระเบียบบริหารราชการ กรุงเทพมหานคร หรือกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองซึ่งเป็นกฎหมายปกครองได้กำหนดไว้ ย่อมก่อให้เกิด ข้อพิพาททางปกครองหรือที่เรียกว่า “คดีปกครอง” ขึ้น

ก็จะต้องนำคดีพิพาทนั้นไปฟ้องร้องต่อศาลปกครอง เพื่อให้ ศาลปกครองเป็นผู้วินิจฉัยชี้ขาด ทั้งนี้เพราะศาลปกครองเป็นศาลที่มีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีปกครองตามกฎหมาย จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง ซึ่งเป็นกฎหมายปกครองประเภทหนึ่ง

ดังนั้น จะเห็นได้ว่ากรุงเทพมหานครย่อมมีความเกี่ยวข้อง และมีความสัมพันธ์กับกฎหมาย ปกครอง ดังที่ได้อธิบายไว้ดังกล่าวข้างต้น

ข้อ 2. นักศึกษาคณะรัฐศาสตร์ส่วนหนึ่งเมื่อสำเร็จการศึกษาแล้ว ไปเข้ารับราชการเป็นปลัดอำเภอบ้าง ปลัดองค์การบริหารส่วนตำบลบ้าง ปลัดเทศบาลบ้างฯ

จงอธิบายว่ากฎหมายปกครองและวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองมีส่วนเกี่ยวข้องกับปลัดอำเภอตั้งแต่ สมัครสอบเข้าเป็นปลัดอำเภอจนกระทั่งเกษียณอายุราชการอย่างไรบ้าง พร้อมยกตัวอย่างให้ชัดเจน

ธงคำตอบ

กฎหมายปกครองและวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองนั้น ย่อมมีส่วนเกี่ยวข้องกับนักศึกษาที่เมื่อสำเร็จการศึกษาแล้วไปเข้ารับราชการเป็นปลัดอำเภอ ทั้งนี้เพราะ

“กฎหมายปกครอง” นั้น นอกจากจะเป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่แก่หน่วยงาน ทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐในการใช้อำนาจทางปกครองเพื่อการออกกฎ

คำสั่งทางปกครองหรือการดำเนิน กิจกรรมทางปกครองอื่น ๆ แล้ว ยังเป็นกฎหมายที่บัญญัติหลักในการจัดองค์กรของการบริหารราชการแผ่นดิน และการจัดระเบียบในการบริหารงานของเจ้าหน้าที่ภายในองค์กรนั้นด้วย

ส่วน “วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง” ตาม พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองนั้น หมายถึง การเตรียมการและการดำเนินการของเจ้าหน้าที่เพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครอง หรือกฎและรวมถึงการดำเนินการ ใด ๆ ในทางปกครองตามกฎหมายนี้

ดังนั้น เมื่อพิจารณาจากบทนิยามหรือความหมายทั่ว ๆ ไปของกฎหมายปกครองและวิธีปฏิบัติ ราชการทางปกครองแล้ว จะเห็นได้ว่า กฎหมายปกครองและวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองจะมีส่วนเกี่ยวข้องกับ ปลัดอำเภอในฐานะเจ้าหน้าที่ของรัฐฝายปกครองนับตั้งแต่การสมัครสอบเข้าเป็นปลัดอำเภอจนกระทั่งเกษียณ อายุราชการ กล่าวคือ

ในการสมัครสอบเข้ารับราชการเป็นปลัดอำเภอนั้น คุณสมบัติของผู้สมัครสอบ การประกาศ รายชื่อของผู้มีสิทธิในการสอบและการประกาศรายชื่อผู้ที่สอบได้ รวมทั้งวิธีการบรรจุและแต่งตั้งบุคคลเข้ารับราชการเป็นปลัดอำเภอนั้น ก็จะต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กฎหมายปกครอง คือ กฎหมายระเบียบข้าราชการพลเรือน และกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองกำหนดไว้

และในกรณีที่ได้มีการเข้ารับราชการเป็นปลัดอำเภอแล้ว ในการปฏิบัติหน้าที่ราชการนั้น ก็จะต้อง เกี่ยวข้องกับกฎหมายปกครองและวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองตลอดเวลา เช่น

ในการปฏิบัติหน้าที่ราชการของปลัดอำเภอ หรือในกรณีที่ได้รับการเลื่อนตำแหน่งที่สูงขึ้นไปอีก เช่น ได้รับการเลื่อนตำแหน่งเป็นนายอำเภอ หรือผู้ว่าราชการจังหวัด เป็นต้น ในการปฏิบัติหน้าที่ราชการของบุคคล ดังกล่าว ก็จะต้องทราบว่ากฎหมายปกครองต่าง ๆ เช่น พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ร.น. ระเบียบ ข้าราชการพลเรือน หรือกฎหมายปกครองอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง

เช่น กฎหมายเกี่ยวกับองค์กรปกครองสวนท้องถิ่นนั้น ได้บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ในทางปกครองแก่บุคคลเหล่านั้นไว้อย่างไร เพื่อทีจะทำให้บุคคลเหล่านั้นได้ใช้ อำนาจปกครองได้อย่างถูกต้องและชอบด้วยกฎหมาย

นอกจากนั้นในการปฏิบัติหน้าที่ราชการของปลัดอำเภอ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐฝ่ายปกครองอื่น ๆ (ในกรณีที่ได้รับเลื่อนตำแหน่งให้สูงขึ้น) นั้น ส่วนใหญ่มักจะเป็นเรื่องของการใช้อำนาจทางปกครอง เพื่อออกกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือเพื่อดำเนินการทางปกครองในรูปแบบอื่น ๆ

เช่น การกระทำทางปกครองที่เรียกว่า ปฏิบัติการ ทางปกครอง เป็นต้น ดังนั้นถ้าจะให้การใช้อำนาจทางปกครองดังกล่าว เป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมาย เจ้าหน้าที่เหล่านั้นก็จะต้องปฏิบัติตามขั้นตอน และวิธีการตามที่กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองได้กำหนดไว้ด้วย

ตัวอย่างเช่น ในกรณีที่ปลัดอำเภอจะใช้อำนาจทางปกครอง เพื่อออกคำสั่งทางปกครอง เรื่องใดเรื่องหนึ่ง ปลัดอำเภอจะต้องทราบว่า กฎหมายปกครองได้บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ในการออกคำสั่งทางปกครองในเรื่องดังกล่าวแก่ปลัดอำเภอหรือไม่ หรือถ้ามีกฎหมายบัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ไว้ กฎหมายได้บัญญัติหลักเกณฑ์ วิธีการ หรือขั้นตอนในการออกคำสั่งทางปกครองในเรื่องนั้นไว้หรือไม่อย่างไร

ทั้งนี้เพราะถ้าปลัดอำเภอได้ใช้อำนาจทางปกครองและออกคำสั่งทางปกครองตามที่กฎหมายได้บัญญัติให้อำนาจไว้ รวมทั้งได้ ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ วิธีการที่กฎหมายได้กำหนดไว้ คำสั่งทางปกครองที่ออกมานั้น ก็จะเป็นคำสั่งทางปกครอง ที่ชอบด้วยกฎหมาย

แต่ถ้าปลัดอำเภอได้ออกคำสั่งทางปกครองมาโดยที่ไม่มีกฎหมายบัญญัติให้อำนาจไว้หรือ ออกคำสั่งทางปกครองมา โดยไม่ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์หรือวิธีการที่กฎหมายได้กำหนดไว้ ค่าสั่งทางปกครองนั้น ก็จะเป็นคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งอาจจะทำให้เกิดข้อพิพาททางปกครองขึ้นมาได้

ข้อ3. จงอธิบายสาระสำคัญของหลักกระจายอำนาจปกครองโดยวิธีการกระจายอำนาจปกครองแบบพื้นที่ (หรืออาณาเขต) กับวิธีการกระจายอำนาจปกครองแบบกิจการ (หรือเทคนิค) ว่ามีอย่างไร และ ทั้งสองวิธีมีความแตกต่างกันอย่างไรบ้าง

ธงคำตอบ

“หลักกระจายอำนาจทางปกครอง” คือ หลักการที่ราชการบริหารส่วนกลางได้มอบอำนาจ ปกครองบางส่วนให้แก่องค์กรอื่นซึ่งมิใช่องค์กรของราชการบริหารส่วนกลาง เพื่อไปจัดทำบริการสาธารณะบางอย่าง โดยมีความเป็นอิสระ ไม่อยู่ภายใต้บังคับบัญชาของส่วนกลาง แต่จะอยู่ภายใต้การกำกับดูแลเท่านั้น

การกระจายอำนาจ มีได้ 2 รูปแบบ คือ

1.             การกระจายอำนาจตามเขตแดนหรือตามพื้นที่ (หรือกระจายอำนาจตามอาณาเขต) เป็นวิธีการกระจายอำนาจให้แก่ส่วนท้องถิ่น โดยให้ส่วนท้องถิ่นได้มีการจัดตั้งองค์กรขึ้นมาแยกต่างหากจากส่วนกลาง และให้มีสภาพเป็นนิติบุคคล เช่น เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล หรือองค์การบริหารส่วนจังหวัด เป็นต้น แล้วส่วนกลางก็จะมอบอำนาจให้องค์กรส่วนท้องถิ่นนั้นไปดำเนินจัดทำกิจการบริการสาธารณะ ตามอำนาจหน้าที่ ที่กฎหมายได้กำหนดไว้ โดยจะมีการกำหนดขอบเขตหรือพื้นที่ไว้ ซึ่งโดยหลักทั่วไปองค์กรส่วนท้องถิ่นนั้นก็จะ ไปจัดทำกิจการนอกเขตหรือนอกพื้นที่ที่กำหนดไวัไม่ได้ นอกจากจะมีกฎหมายบัญญัติยกเว้นไว้โดยเฉพาะ

ซึ่งวิธีการกระจายอำนาจให้แก่ส่วนท้องถิ่นวิธีนี้ กระท่าโดยการมอบอำนาจการจัดทำกิจการบริการสาธารณะหลาย ๆ อย่างให้แก่ส่วนท้องถิ่นไปจัดทำโดยเจ้าหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่นนั้นเอง และด้วยงบประมาณขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่นนั้นเพื่อสนองตอบต่อความต้องการส่วนรวมของประชาชนในท้องถิ่นนั้น ๆ

สาระสำคัญของหลักการกระจายอำนาจตามเขตแดนหรือตามพื้นที่ ได้แก่

1)            มีการจัดตั้งองค์กรขึ้นมาเป็นนิติบุคคลแยกต่างหากและเป็นอิสระจากราชการ บริหารส่วนกลางมีงบประมาณ และเจ้าหน้าที่เป็นของตนเอง เพื่อจัดทำบริการสาธารณะตามที่ได้รับมอบหมาย

2)            มีการเลือกตั้ง ซึ่งเป็นหลักการที่สำคัญของการกระจายอำนาจตามเขตแดนหรือ ตามพื้นที่ กล่าวคือ บุคลากรหรือผู้บริหาร รวมทั้งสมาชิกสภาต่าง ๆ จะต้องมาจากการเลือกตั้งจากราษฎรใน ท้องถิ่นนั้น

3)            มีความเป็นอิสระในการดำเนินงานต่าง ๆ ตามอำนาจหน้าที่ที่ได้รับมอบหมาย โดยไม่ต้องรับคำลังหรืออยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของส่วนกลาง ซึ่งความเป็นอิสระในที่นี้ให้รวมถึงความเป็น อิสระในเรื่องงบประมาณและเจ้าหน้าที่ด้วย โดยส่วนกลางจะมีอำนาจแต่เพียงการกำกับดูแลให้องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นปฏิบัติหน้าที่ให้ถูกต้องตามกฎหมายเท่านั้น

2.             การกระจายอำนาจทางบริการหรือทางเทคนิค เป็นวิธีการกระจายอำนาจ โดยที่ส่วนกลาง จะมอบบริการสาธารณะอย่างใดอย่างหนึ่งเพียงอย่างเดียวให้แก่องค์กรที่มีการจัดตั้งขึ้นโดยมิได้อยู่ในสังกัดของ ส่วนกลาง ได้แก่ องค์การของรัฐ รัฐวิสาหกิจ และองค์การมหาชน รับไปดำเนินงานด้วยเงินทุนและด้วยเจ้าหน้าที่ ขององค์การนั้น ๆ เช่น การมอบอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการเดินรถไฟทั่วทั้งประเทศให้แก่องค์การของรัฐคือ การรถไฟแห่งประเทศไทย หรือการมอบอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการจำหน่ายกระแสไฟฟ้าให้กับการไฟฟ้านครหลวง หรือการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค เป็นต้น

การกระจายอำนาจทางบริการหรือทางเทคนิคนั้น จะมีสาระสำคัญคล้ายกับหลัก กระจายอำนาจทางเขตแดนหรือพื้นที่ เพียงแต่การกระจายอำนาจทั้งสองวิธีมีข้อแตกต่างกัน ดังนี้คือ

(ก) การกระจายอำนาจทางบริการหรือกิจการไม่ถือเอาอาณาเขตเป็นข้อจำกัดอำนาจ หน้าที่เป็นหลักสำคัญเหมือนกับการกระจายอำนาจทางเขตแดน ซึ่งองค์การอาจจัดทำกิจการได้ทั่วทั้งประเทศ หรือ ทำเฉพาะเขตใดเขตหนึ่งก็ได้ ตามที่กฎหมายกำหนดให้เป็นหน้าที่ขององค์การนั้น

(ข) การกระจายอำนาจทางบริการหรือกิจการไม่ถือว่าการเลือกตั้งผู้บริหารเป็นเงื่อนไข ในการจัดตั้งองค์กรที่ได้รับการกระจายอำนาจทางบริการ ซึ่งต่างจากการกระจายอำนาจทางเขตแดนที่ผู้บริหาร ต้องมาจากการเลือกตั้งเท่านั้น

ข้อ 4. นายโชคดี ตำแหน่งผู้อำนวยการโรงเรียนมัธยมประจำจังหวัด สังกัดกรมสามัญศึกษา กระทรวงศึกษาธิการ ได้รับการร้องเรียนจากผู้ปกครองของนักเรียนว่านายโชคดีให้จัดหาคอมพิวเตอร์แก่ โรงเรียนหรือบริจาคเงินเพื่อจัดหาคอมพิวเตอร์แก่โรงเรียน ทำให้ผู้ปกครองหลายคนเดือดร้อน

อธิบดีกรมสามัญศึกษาจึงออกคำสั่งย้ายนายโชคดีไปดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการโรงเรียนมัธยม ประจำจังหวัดอื่นทีใกล้เคียง นายโชคดีเห็นว่าคำสั่งย้ายไปดำรงตำแหน่งดังกล่าวไม่เปิดโอกาสให้ตน ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและมีโอกาสได้โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานใดๆ เลย

จึงเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ดังนี้ ท่านเห็นว่าข้ออ้างของนายโชคดีถูกต้องหรือไม่ เพราะเหตุใด จงอธิบายตามหลักกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

ธงคำตอบ

ตามมาตรา 5 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 นั้น “คำสั่งทางปกครอง”หมายความว่า

(1)           การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่าง บุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และ การรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ

(2)           การอื่นที่กำหนดในกฎกระทรวง

และตามมาตรา 30 วรรคแรก บัญญัติว่า

“ในกรณีที่คำสั่งทางปกครองอาจกระทบถึงสิทธิของคู่กรณี เจ้าหน้าที่ต้องให้คู่กรณีมีโอกาส ที่จะได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอ และมีโอกาสโต้แย้ง และแสดงพยานหลักฐานของตน”

ตามบทบัญญัติมาตรา 30 วรรคแรก แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 นั้น การที่เจ้าหน้าที่จะต้องให้คู่กรณีมีโอกาสได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอ และให้คู่กรณีได้มีโอกาส โต้แย้ง และแสดงพยานหลักฐานของตนนั้น จะต้องเป็นกรณีที่เจ้าหน้าที่ได้ทำการพิจารณาทางปกครอง คือ การดำเนินการเพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครอง และคำสั่งทางปกครองนั้นอาจจะไปกระทบสิทธิของคู่กรณีเท่านั้น คู่กรณีจึงจะได้รับสิทธิดังกล่าว

ตาม ปัญหา การที่อธิบดีกรมสามัญศึกษาได้ออกคำสั่งย้ายนายโชคดี ตำแหน่งผู้อำนวยการ โรงเรียนมัธยมประจำจังหวัดหนึ่งไปดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการโรงเรียนมัธยมประจำ จังหวัดอื่นที่ใกล้เคียงนั้น ถือว่าคำสั่งดังกล่าวเป็นเพียงคำสั่งเกี่ยวกับการบริหารงานภายในหน่วยงาน หรือในกรมเดียวกัน และมีผลเป็นเพียงการเปลี่ยนแปลงภารกิจในการปฏิบัติหน้าที่เท่านั้น

คำสั่งดังกล่าวยังไม่มีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือ หน้าที่ของบุคคล คือยังไม่มีผลทำให้สิทธิและประโยชน์ในฐานะการเป็นข้าราชการของนายโชคดีเปลี่ยนแปลงไปจากเดิม ดังนั้นคำสั่งย้ายนายโชคดีของอธิบดีกรมสามัญศึกษาลังกล่าวจึงไม่ใช่คำสั่งทางปกครอง ตามความหมาย ของคำสั่งทางปกครองตามมาตรา 5(1) และเมื่อไม่ใช่คำสั่งทางปกครอง อธิบดีกรมสามัญศึกษาจึงไม่ต้องปฏิบัติ ตามมาตรา 30 วรรคแรก

คือไม่ต้องให้นายโชคดีได้ทราบข้อเท็จจริงของคำสั่งนั้น และไม่ต้องให้นายโชคดีได้มี โอกาสโต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานแต่อย่างใด และให้ถือว่าคำสั่งย้ายดังกล่าวเป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมาย

สรุป ข้ออ้างของนายโชคดีที่ว่าคำสั่งย้ายดังกล่าว เป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยวิธีปฏิบัติราชการ ทางปกครองนั้น เป็นข้ออ้างที่ไม่ถูกต้องตามเหตุผลและหลักกฎหมายดังกล่าวข้างต้น

การสอบไล่ภาคฤดูร้อน ปีการศึกษา 2552

คำแนะนำ ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน มี 4 ข้อ (คะแนนเต็มข้อละ 25 คะแนน)

ข้อ 1. จงอธิบายอย่างละเอียดว่ากฎหมายปกครองมีความสัมพันธ์และมีความสำคัญกับการบริหารราชการ แผ่นดินตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 อย่างไร พร้อมยกตัวอย่าง ให้ชัดเจน

ธงคำตอบ

กฎหมายปกครองมีความสัมพันธ์และมีความสำคัญกับการบริหารราชการแผ่นดินตาม พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ดังนี้ คือ

กฎหมายปกครอง ซึ่งอาจจะอยู่ในชื่อของ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ หรือ พระราชบัญญัติ หรือพระราชกำหนด หรือประมวลกฎหมาย เป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจหน้าที่ในทางปกครอง แก่หน่วยงานทางปกครอง หรือแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐ

ซึ่งอำนาจหน้าที่ในทางปกครองนั้น ได้แก่ อำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะ และ การใช้อำนาจทางปกครอง ในการออกกฎ การออกคำสั่งทางปกครอง รวมทั้งการกระทำในทางปกครองอื่น ๆ เช่น การทำสัญญาทางปกครอง เป็นต้น

สำหรับการบริหารราชการแผ่นดินชองไทยตาม พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 จะแบ่งออกเป็น 3 ส่วน ได้แก่

1.         ราชการบริหารส่วนกลาง ได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม เป็นต้น

2.         ราชการบริหารส่วนภูมิภาค ได้แก่ จังหวัด และอำเภอ

3.         ราชการบริหารส่วนท้องถิ่น ได้แก่ เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล องค์การบริหาร- ส่วนจังหวัด กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา

และการบริหารราชการแผ่นดิน ไม่ว่าจะเป็นราชการบริหารส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และ ส่วนท้องถิ่น ก็เป็นเรื่องที่เกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะ เพื่อประโยชน์แก่ประชาชนส่วนรวม และการใช้อำนาจ ทางปกครองเพื่อออกกฎ ออกคำสั่งทางปกครอง รวมทั้งการทำสัญญาทางปกครองทั้งสิน เซ่น ตาม พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534

ซึ่งเป็นกฎหมายปกครองได้บัญญัติให้อำนาจแก่นายกรัฐมนตรีในการ ออกกฎ ระเบียบ หรือข้อบังคับต่าง ๆ ได้ ซึ่งถ้าไม่มีกฎหมายปกครอง คือ พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่แก่นายกรัฐมนตรีแล้ว นายกรัฐมนตรีย่อมไม่มีอำนาจที่จะกระทำการ ดังกล่าวได้เลย

ดังนั้นจึงเห็นได้ว่า กฎหมายปกครองมีความสัมพันธ์และมีความสำคัญกับการบริหารราชการแผ่นดิน ตาม พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ดังที่ได้กล่าวมาแล้วข้างต้น

ข้อ2 จงทำตามคำสั่งต่อไบ่นี้

1)         อธิบายกฎหมายปกครองตามที่ท่านเข้าใจ(5 คะแนน)

2)         จงอธิบายหน่วยงานทางปกครอง(5 คะแนน)

3)         จงอธิบายเจ้าหน้าที่(5 คะแนน)

4)         จงอธิบายการใช้อำนาจปกครองหมายถึงอะไร(5 คะแนน)

5)         จงอธิบายถึงความสัมพันธ์ระหว่างกฎหมายปกครอง หน่วยงานทางปกครอง การใช้อำนาจปกครอง และศาลปกครอง(5 คะแนน)

ธงคำตอบ

1)         กฎหมายปกครอง ซึ่งอาจจะอยู่ในชื่อของ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ หรือ พระราชบัญญัติ หรือพระราชกำหนด หรือประมวลกฎหมาย เป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจหน้าที่ในทางปกครอง แก่หน่วยงานทางปกครอง หรือแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐ ในการออกกฎ ออกคำสั่งทางปกครอง หรือการกระทำทางปกครอง อื่น ๆ รวมทั้งการทำสัญญาทางปกครองด้วย

2)         หน่วยงานทางปกครอง ได้แก่

(1)        หน่วยงานการบริหารราชการส่วนกลาง ได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม

(2)        หน่วยงานการบริหารราชการส่วนภูมิภาค ได้แก่ จังหวัด อำเภอ

(3)        หน่วยงานการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ได้แก่ องค์การบริหารส่วนตำบล เทศบาล องค์การบริหารส่วนจังหวัด กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา

(4)        รัฐวิสาหกิจ ได้แก่ การไฟฟ้านครหลวง การประปานครหลวง ธนาคารออมสิน การท่าเรือแห่งประเทศไทย การรถไฟแห่งประเทศไทย เป็นต้น

(5)        หน่วยงานอื่น ๆ ของรัฐที่กฎหมายบัญญัติให้เป็นหน่วยงานทางปกครอง

(6)        หน่วยงานเอกชนที่ใช้อำนาจหรือได้รับให้ใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย ได้แก่ สำนักงานรังวัดเอกชน สถานที่ตรวจสภาพรถยนต์ สภาทนายความ แพทยสภา เป็นต้น

3)         เจ้าหน้าที่ ได้แก่ บุคคลหรือคณะบุคคลที่ใช้อำนาจหรือได้รับมอบให้ใช้อำนาจทางปกครอง ตามกฎหมาย รวมถึงคณะบุคคลที่จัดตั้งขึ้นและมีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายด้วย เช่น ข้าราชการ พนักงาน เจ้าหน้าที่ รวมถึงคณะกรรมการที่จัดตั้งขึ้นตามกฎหมายด้วย

4)         การใช้อำนาจทางปกครอง คือการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ ได้แก่

(1)        การออกกฎ เช่น การออกพระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง เป็นต้น

(2)        การออกคำสั่งทางปกครอง เช่น การสั่งการ การอนุญาต การรับจดทะเบียน เป็นต้น

(3)        การกระทำทางปกครองอื่น ๆ เช่น การปฏิบัติการทางปกครอง หรือสัญญา ทางปกครอง เป็นต้น

5)         กฎหมายปกครอง เป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงาน ทางปกครองและแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐ โดยหน่วยงานทางปกครองหรือหน่วยงานของรัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐ จะต้องใช้อำนาจทางปกครอง ตามที่กฎหมายบัญญัติให้อำนาจหน้าที่ไว้ และเมื่อเกิดปัญหาจากการใช้อำนาจทางปกครองหรือเกิดกรณีพิพาททางปกครองขึ้นมา จะต้องนำคดีไปฟ้องยังศาลปกครอง เนื่องจากศาลปกครอง มีอำนาจหน้าที่ในการพิจารณาคดีปกครอง

ข้อ 3. จงอธิบายหลักการรวมศูนย์อำนาจปกครอง (Centralization) และหลักกระจายศูนย์รวมอำนาจ ปกครองหรือหลักการแบ่งอำนาจปกครอง (Decentralization) ว่ามีลักษณะสำคัญอย่างไร และ ทั้งสองหลักมีความสัมพันธ์กันอย่างไร

ธงคำตอบ

หลักการรวมอำนาจปกครอง เป็นหลักในการจัดระเบียบบริหารราชการ โดยการมอบอำนาจ ปกครองให้แก่ราชการบริหารส่วนกลาง และมีเจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลางเป็นผู้ใช้อำนาจปกครอง

ซึ่งหลักการรวมอำนาจปกครองนี้จะแบ่งออกเป็น 2 รูปแบบ คือ การรวมศูนย์อำนาจปกครอง และการกระจาย การรวมศูนย์อำนาจปกครองหรือการแบ่งอำนาจปกครอง

1.การรวมศูนย์อำนาจปกครอง คือ การรวมอำนาจวินิจฉัยสั่งการทั้งหมดไว้ที่ศูนย์กลาง หรือส่วนกลาง และต้องมีระบบการบังคับบัญชาที่เคร่งครัด มีการรวมกำลังในการบังคับต่างๆ

คือ กำลังทหาร และกำลังสำรวจให้ขึ้นตรงต่อส่วนกลาง และมีลำดับชั้นการบังคับบัญชาของเจ้าหน้าที่

2.การแบ่งอำนาจปกครองหรือการกระจายการรวมศูนย์อำนาจปกครอง เป็นรูปแบบที อ่อนตัวลงมา ของการรวมศูนย์อำนาจปกครอง โดยการมอบอำนาจในการตัดสินใจหรือการวินิจฉัยสั่งการบางอย่าง ให้แก่องค์กรหรือเจ้าหน้าที่ของส่วนกลางที่ถูกส่งไปประจำอยู่ในแต่ละท้องที่ การปกครอง โดยองค์กรหรือเจ้าหน้าที่ เหล่านั้นยังคงอยู่ในระบบบังคับบัญชาของส่วนกลาง

และหลักการกระจายการรวมศูนย์อำนาจปกครอง มีความสัมพันธ์กับหลักการรวมศูนย์อำนาจ ปกครองในลักษณะของการใช้อำนาจบังคับบัญชา

ข้อ 4. ในการประชุมของสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดสระบุรี ได้มีการพิจารณาความประพฤติของนายแดง สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดสระบุรีว่า มีความประพฤติที่นำมาซึ่งความเสื่อมเสียต่อองค์การบริหารส่วนจังหวัดสระบุรี

ซึ่งในที่ประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดดังกล่าวอาศัย อำนาจตามกฎหมายขององค์การบริหารส่วนจังหวัด มีมติเอกฉันท์ให้นายแดงสมาชิกสภาองค์การ บริหารส่วนจังหวัดออกจากตำแหน่งเนื่องจากเหตุดังกล่าว ดังนี้

ให้ท่านวินิจฉัยว่า มติของที่ประชุมองค์การบริหารส่วนจังหวัดให้นายแดงสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดออกจากตำแหน่ง เนื่องจากเหตุดังกล่าวเป็นคำสั่งทางปกครองหรือไม่ โดยให้อธิบายองค์ประกอบของคำสั่งทางปกครอง มีอย่างไร

และวินิจฉัยว่าเป็นคำสั่งทางปกครองหรือไม่ เพราะเหตุใด

ธงคำตอบ

ตามมาตรา 5 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 นั้น “คำสั่งทางปกครอง”หมายความว่า

(1)        การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่าง บุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และ การรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ

(2)        การอื่นที่กำหนดในกฎกระทรวง

กรณีที่จะเป็นคำสั่งทางปกครองตาม (1) นั้น จะต้องมีองค์ประกอบดังนี้ คือ

1.         ต้องเป็นคำสั่งที่ออกโดยเจ้าหน้าที่

2.         ต้องมีลักษณะเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมาย

3.         ต้องมีลักษณะเป็นการแสดงเจตนาของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้น ระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพ ของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล

4.         ต้องก่อให้เกิดผลเฉพาะกรณีหรือเรื่องใดเรื่องหนึ่งโดยเฉพาะเจาะจง

5.         ต้องมีผลโดยตรงไปสู่ภายนอกฝ่ายปกครอง

วินิจฉัย

มติ ของที่ประชุมองค์การบริหารส่วนจังหวัดสระบุรีที่ให้นายแดงสมาชิกสภาองค์การ บริหารส่วนจังหวัดออกจากตำแหน่งเนื่องจากมีเหตุว่านายแดงมีความประพฤติที่นำ มาซึ่งความเสื่อมเสียต่อองค์การบริหารส่วนจังหวัดนั้น เป็นคำสั่งทางปกครอง เพราะเป็นคำสั่งที่ออกโดยเจ้าหน้าที่คือคณะกรรมการที่เป็นการใช้ อำนาจตามกฎหมายชององค์การบริหารส่วนจังหวัด และมีผลกระทบต่อสถานภาพของนายแดง คือทำให้สมาชิกภาพ ของนายแดงสิ้นสุดลง

สรุป มติของที่ประชุมองค์การบริหารส่วนจังหวัดสระบุรีดังกล่าวเป็นคำสั่งทางปกครอง

การสอบไล่ภาค 2 ปีการศึกษา 2553

คำแนะนำ         ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน มี 4 ข้อ (คะแนนเต็มข้อละ 25 คะแนน)

ข้อ 1. จงอธิบายว่า “กฎหมายปกครอง” มีความสำคัญต่อการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นอย่างไร พร้อมยกตัวอย่างประกอบให้ชัดเจน

ธงคำตอบ

“กฎหมายปกครอง” ซึ่งอาจจะอยู่ในชื่อของ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ หรือพระราชบัญญัติ หรือพระราชกำหนด หรือประมวลกฎหมาย เป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจหน้าที่ในทางปกครอง แก่หน่วยงานทางปกครอง หรือแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐ

ซึ่งอำนาจหน้าที่ในทางปกครองนั้น ได้แก่ อำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะ และการใช้อำนาจทางปกครอง ในการออกกฎ การออกคำสั่งทางปกครอง รวมทั้งการกระทำในทางปกครองอื่น ๆ เช่น การทำสัญญาทางปกครอง เป็นต้น

“หน่วยงานทางปกครอง” ได้แก่ หน่วยงานการบริหารราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานอื่นที่กฎหมายบัญญัติให้เป็นหน่วยงานทางปกครอง รวมทั้งหน่วยงานเอกชน ที่ใช้อำนาจหรือได้รับมอบให้ใช้อำนาจทางปกครอง

สำหรับหน่วยงานการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นนั้น ได้แก่ หน่วยงานหรือองค์กรซึ่งได้มีการ จัดตั้งขึ้นมา และมีสภาพเป็นนิติบุคคลแยกต่างหากจากองค์กรของราชการบริหารส่วนกลาง ซึ่งเรียกว่า องค์กรปกครองครองส่วนท้องถิ่นนั่นเอง ได้แก่ เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล องค์การบริหารส่วนจังหวัด กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา

และกฎหมายปกครองจะมีความสำคัญต่อการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ดังนี้คือ

การบริหารราชการส่วนท้องถิ่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ไม่ว่าจะเป็นเทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล องค์การบริหารส่วนจังหวัด กรุงเทพมหานคร หรือเมืองพัทยานั้น ก็คือ การกระทำหรือการใช้ อำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายได้บัญญัติไว้นั่นเอง ไม่ว่าจะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะต่าง ๆ หรือการใช้อำนาจ ในทางปกครอง เพื่อการออกกฎ ออกคำสั่งทางปกครอง หรือการทำสัญญาทางปกครอง ซึ่งกฎหมายที่บัญญัติ ให้อำนาจหน้าที่ไว้ดังกล่าวคือ กฎหมายปกครอง นั่นเอง

ตัวอย่างเช่น พระราชบัญญัติเทศบาลซึ่งเป็นกฎหมายปกครองนั้น จะบัญญัติไว้ชัดเจนว่า เทศบาล ซึ่งเป็นหน่วยงานการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นนั้นมีอำนาจหน้าที่ที่จะต้องกระทำการใดบ้าง รวมทั้งจะบัญญัติถึงขอบเขตของการใช้อำนาจทางปกครองในการออกกฎ หรือคำสั่งทางปกครองหรือการทำสัญญาทางปกครอง ของเทศบาลไว้ เป็นต้น 

ข้อ 2. จงอธิบายว่า “วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง” หมายความว่าอย่างไร พร้อมยกตัวอย่างประกอบ ให้ชัดเจน

ธงคำตอบ

ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ค. 2539 มาตรา 5 ได้บัญญัติความหมาย ของคำว่า “วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง” ไว้ว่า

“วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง” หมายความว่า การเตรียมการและการดำเนินการของเจ้าหน้าที่ เพื่อจัดไห้มีคำสั่งทางปกครอง หรือกฎ และรวมถึงการดำเนินการใด ๆ ในทางปกครองตามพระราชบัญญัตินี้

ในการปฏิบัติงานราชการแผ่นดินของหน่วยงานทางปกครอง หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้องกับการใช้อำนาจทางปกครองในการออกกฎ หรือคำสั่งทางปกครองนั้น ถ้าจะให้กฎหรือคำสั่งทางปกครองที่ออกมานั้น ชอบด้วยกฎหมาย 

มีหลักเกณฑ์และขั้นตอนที่เหมาะสม และเป็นธรรมแก่ประชาชน หรือบุคคลผู้อยู่ภายใต้กฎ หรือคำสั่งทางปกครองนั้น เจ้าหน้าที่ผู้ออกกฎหรือคำสั่งทางปกครองก็จะต้องคำเนินการให้ถูกต้องตามหลัก เกณฑ์ และขั้นตอนที่กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองได้บัญญัติไว้ เช่น ตามมาตรา 13 ในการพิจารณาทางปกครอง (การเตรียมการและการดำเนินการของเจ้าหน้าที่เพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครอง)

เจ้าหน้าที่ผู้ใดมีส่วนได้เสียในเรื่องที่ตนมีอำนาจพิจารณาทางปกครอง จะทำการพิจารณาทางปกครองไม่ได้ หรือตามมาตรา 30 ในกรณีที่คำสั่งทางปกครองอาจกระทบถึงสิทธิของคู่กรณี เจ้าหน้าที่ต้องให้โอกาสคู่กรณีได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอ และให้คู่กรณีได้มีโอกาสโต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานของตน เป็นต้น

แต่ถ้าการใช้อำนาจทางปกครองในการออกกฎหรือคำสั่งทางปกครองนั้น เจ้าหน้าที่ไม่ได้ปฏิบัติ ตามหลักเกณฑ์และขั้นตอนที่กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองได้บัญญัติไว้แล้ว ก็จะเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มิชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งอาจจะทำให้เกิดข้อพิพาททางปกครองขึ้นได้

ข้อ 3. ราชการบริหารส่วนกลางซึ่งเป็นองค์กรของรัฐฝ่ายปกครองสูงสุดจะใช้อำนาจบังคับบัญชา หรืออำนาจ กำกับดูแลกับราชการบริหารส่วนภูมิภาคหรือราชการบริหารส่วนท้องถิ่น ซึ่งเป็นองค์กรของรัฐ ฝ่ายปกครองลำดับรองลงมา มีลักษณะเหมือนกันหรือแตกต่างกันหรือไม่ อย่างไร จงอธิบาย

ธงคำตอบ

อำนาจบังคับบัญชา คือ อำนาจที่หัวหน้าหน่วยงานใช้ปกครองผู้ใต้บังคับบัญชา เช่น การที่รัฐมนตรีใช้อำนาจบังคับบัญชาเหนือเจ้าหน้าที่ทั้งหลายในกระทรวง อำนาจบังคับบัญชาเป็นอำนาจที่ผู้บังคับบัญชา สามารถสั่งการใด ๆ ก็ได้ตามที่ตนเห็นว่าเหมาะสม

สามารถกลับ แก้ ยกเลิก เพิกถอน คำสั่งหรือการกระทำของ ผู้ใต้บังคับบัญชาได้เสมอ เว้นแต่จะมีกฎหมายบัญญัติไว้โดยเฉพาะเป็นประการอื่น

เช่น ผู้ว่าราชการจังหวัดที่ไปปฏิบัติหน้าที่ในจังหวัดต่าง ๆ ซึ่งเป็นราชการบริหารส่วนภูมิภาคนั้น เป็นเจ้าหน้าที่ที่ได้รับการแต่งตั้งจากกระทรวงมหาดไทยซึ่งเป็นราชการบริหารส่วนกลาง และผู้ว่าราชการจังหวัด เหล่านั้น จะอยู่ภายใต้อำนาจบังคับบัญชาของส่วนกลางคือ กระทรวงมหาดไทย

อำนาจกำกับดูแล ไม่ใช่เรื่องความสัมพันธ์ระหว่างผู้บังคับบัญชากับผู้ใต้บังคับบัญชา แต่เป็นความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรหรือบุคคลที่มีอำนาจกำกับดูแลกับองค์กรที่อยู่ภายใต้การกำกับดูแล จึงเป็นอำนาจที่มีเงื่อนไข คือจะใช้ได้ต่อเมื่อมีกฎหมายให้อำนาจและต้องเป็นไปตามรูปแบบที่กฎหมายกำหนด เพื่อเป็นหลักประกันความเป็นอิสระขององค์กรภายใต้การกำกับดูแล

เช่น รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยมีคำสั่งให้นายกเทศมนตรีพ้นจากตำแหน่งตามความเห็นของผู้ว่าราชการจังหวัด ตาม พ.ร.บ. เทศบาล เป็นต้น

และในการกำกับดูแลนั้น องค์กรหรือบุคคลที่มีอำนาจกำกับดูแลไม่มีอำนาจสั่งการให้องค์กร ภายใต้การกำกับดูแลปฏิบัติการตามที่ตนเห็นสมควร องค์กรภายใต้การกำกับดูแลมีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย องค์กรหรือบุคคลที่มีอำนาจกำกับดูแลจึงเพียงแต่กำกับดูแลให้องค์กรภายใต้การกำกับดูแลปฏิบัติหน้าที่ให้ถูกต้อง ตามกฎหมายเท่านั้น

ในการบริหารราชการแผ่นดินนั้น ราชการบริหารส่วนกลางซึ่งเป็นองค์กรของรัฐฝ่ายปกครองสูงสุด จะใช้อำนาจบังคับบัญชากับราชการบริหารส่วนภูมิภาค และจะใช้อำนาจกำกับดูแลกับราชการบริหารส่วนท้องถิ่น

ทำให้ความสัมพันธ์ในการใช้อำนาจของราชภารบริหารส่วนกลางกับราชการบริหารส่วนภูมิภาคหรือราชการบริหาร ส่วนท้องถิ่น ซึ่งเป็นองค์กรของรัฐฝ่ายปกครองลำดับรองลงมาแตกต่างกัน

ข้อ 4. นายแพทย์ดำ ทำงานอยู่ที่โรงพยาบาลของรัฐแห่งหนึ่ง ถูกร้องเรียนไปยังแพทยสภาเกี่ยวกับการ กระทำผิดจรรยาบรรณในวิชาชีพแพทย์ และได้มิการนำเรื่องของนายแพทย์ดำเข้าพิจารณาในที่ประชุมของแพทยสภา ซึ่งที่ประชุมแพทยสภาได้มีมติลงโทษนายแพทย์ดำโดยการพักใช้ใบอนุญาต

ปรากฏว่า ก่อนที่ผู้บังคับบัญชาของนายแพทย์ดำจะดำเนินการออกเป็นคำสั่ง นายแพทย์ดำนำมติของแพทยสภาดังกล่าวไปฟ้องร้องต่อศาลปกครอง เพื่อขอให้ศาลปกครองมีคำสั่งเพิกถอนมติของแพทยสภา เนื่องจากเห็นว่าในวันประชุมเพื่อพิจารณาเรื่องของตนเองนั้น

กรรมการบางคนมาเซ็นชื่อเข้าประชุม แต่ไม่อยู่ในที่ประชุมขณะมีการลงมติ ทำให้มติของที่ประชุมไม่ชอบ และขอให้ศาลปกครองมีคำสั่ง ไม่ให้ผู้บังคับบัญชานำมติของแพทยสภาไปออกคำสั่งลงโทษตน

ดังนี้ ท่านคิดว่ามติของแพทยสภา ที่ให้ลงโทษพักใช้ใบอนุญาตนายแพทย์ดำดังกล่าวนั้น เป็นคำสั่งทางปกครองหรือไม่ เพราะเหตุใด จงอธิบาย

ธงคำตอบ

ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 5

“การพิจารณาทางปกครอง” หมายความว่า การเตรียมการและการดำเนินการของเจ้าหน้าที่ เพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครอง

“คำสั่งทางปกครอง” หมายความว่า การใช้อำนาจตามกฎหมายชองเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการ สร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล

ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ

กรณีที่จะเป็นคำสั่งทางปกครองนั้น จะต้องมีองค์ประกอบดังต่อไปนี้ คือ

1.         ต้องเป็นคำสั่งที่ออกโดยเจ้าหน้าที่

2.         ต้องมีลักษณะ เป็นการใช้อำนาจตามกฎหมาย

3.         ต้องมีลักษณะเป็นการแสดงเจตนาของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้น ระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพ ชองสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล

4.         ต้องก่อให้เกิดผลเฉพาะกรณีหรือเรื่องใดเรื่องหนึ่งโดยเฉพาะเจาะจง

5.         ต้องมีผลโดยตรงไปสู่ภายนอกฝ่ายปกครอง

ตามปัญหา การที่ที่ประชุมของแพทยสภาได้มีมติลงโทษนายแพทย์ดำโดยการพักใช้ใบอนุญาตนั้น จะเห็นได้ว่ามติของแพทยสภาดังกล่าวนั้นยังไม่มีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ใดๆ ต่อนายแพทย์ดำ

ทัง นี้เพราะการมีเพียงมติของแพทยสภาดังกล่าวนั้นเป็นเพียงการเตรียมการการ ดำเนินการของเจ้าหน้าที่เพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งลงโทษนาย แพทย์ดำเท่านั้น กล่าวคือ ยังมีขั้นตอนดำเนินการให้ผู้บังคับบัญชาของนายแพทย์ดำไปดำเนินการออกเป็นคำ สั่งลงโทษอีกขั้นตอนหนึ่ง

ดังนั้นมติของแพทยสภาดังกล่าวจึงเป็นเพียง การพิจารณาทางปกครองเท่านั้น ยังไม่เป็นคำสั่งทางปกครอง จะเป็นคำสั่งทางปกครองก็ต่อเมื่อผู้บังคับบัญชา ได้มีคำสั่งลงโทษพักใช้ใบอนุญาตของนายแพทย์ดำและได้แจ้งให้นายแพทย์ดำทราบแล้ว

สรุป มติของแพทยสภาที่ให้ลงโทษพักใช้ใบอนุญาตนายแพทย์ดำดังกล่าวนั้นไม่เป็นคำสั่งทางปกครอง

การสอบไล่ภาค 1 ปีการศึกษา 2553

คำแนะนำ   ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน มี 4 ข้อ (คะแนนเต็มข้อละ 25 คะแนน)

ข้อ 1. จงอธิบายว่าการบริหารราชการแผ่นดินของไทยตาม พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ได้แบ่งการบริหารราชการแผ่นดินอย่างไร และการบริหารราชการแผ่นดินดังกล่าวมีส่วนเกี่ยวข้องกับกฎหมายปกครองอย่างไรบ้าง พร้อมยกตัวอย่างให้ชัดเจน

ธงคำตอบ

การบริหารราชการแผ่นดินของไทยตาม พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ได้แบ่งการบริหารราชการแผ่นดินออกเป็น 3 ส่วน ได้แก่

1.             ราชการบริหารส่วนกลาง หมายความถึง ราชการที่ฝ่ายปกครองจัดทำเพื่อประโยชน์ ส่วนรวมของประชาชนทั่วทั้งอาณาเขตของประเทศ เช่น การรักษาความสงบภายใน การป้องกันประเทศ การคมนาคม การคลัง เป็นต้น

องค์การที่จัดทำราชการบริหารส่วนกลาง ได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม ซึ่งตั้งอยู่ใน ส่วนกลาง และมีอำนาจหน้าที่จัดทำราชการในอำนาจหน้าที่ของตนตลอดทั้งประเทศ

2.             ราชการบริหารส่วนภูมิภาค หมายความถึง ราชการของกระทรวง ทบวง กรม อันเป็นองค์กรของราชการบริหารส่วนกลางที่ได้แบ่งแยกออกไปจัดทำตามเขตการปกครองต่าง ๆ ของประเทศ เพื่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชนในเขตการปกครองนั้น ๆ

โดยมีเจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลางซึ่งสังกัดกระทรวง ทบวง กรม ต่าง ๆ ออกไปประจำตามเขตการปกครองนั้น ๆ เพื่อบริหารราชการภายใต้การบังคับบัญชา ของราชการบริหารส่วนกลาง ซึ่งราชการบริหารส่วนภูมิภาคของประเทศไทย ไต้แก่ จังหวัด และอำเภอ รวมตลอดถึง ตำบลและหมู่บ้าน โดยมีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นหัวหน้าในส่วนภูมิภาค

3.             ราชการบริหารส่วนท้องถิ่น หมายความถึง ราชการบางอย่างที่รัฐมอบหมายให้องค์การ บริหารส่วนท้องถิ่นจัดทำเอง เพื่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชนเฉพาะในเขตท้องถิ่นนั้น โดยมีเจ้าหน้าที่ ขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่นนั้นเอง ซึ่งตามหลักไม่ใช่เจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลาง องค์การบริหารส่วนท้องถิ่นของประเทศไทย ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล เมืองพัทยา และกรุงเทพมหานคร

ส่วนการบริหารราชการแผ่นดินทั้ง 3 ส่วนมีส่วนเกี่ยวข้องกับกฎหมายปกครอง ดังนี้คือ

การบริหารราชการทั้งส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น จะมีกฎหมายบัญญัติให้ อำนาจหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงานทางปกครองหรือหน่วยงานบริหารราชการส่วนต่าง ๆ และเจ้าหน้าที่ ของหน่วยงานต่าง ๆ ไว้ ซึ่งอำนาจหน้าที่ในทางปกครองด้งกล่าวได้แก่อำนาจหน้าที่ในการออกกฎ ออกคำสั่งทางปกครอง หรืออำนาจเกี่ยวกับการกระทำทางปกครองอื่น ๆ รวมทั้งอำนาจเกี่ยวกับการทำสัญญาทางปกครอง

และกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจหน้าที่ในทางปกครองดังกล่าว คือ “กฎหมายปกครอง” นั่นเอง ซึ่งอาจจะอยู่ในชื่อของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติ พระราชกำหนด หรือในชื่อของกฎหมายอื่น ๆ เช่น ประมวลกฎหมายก็ได้ และหน่วยงานบริหารราชการทั้งส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น ก็จะใช้อำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายปกครองกำหนดไว้ในการบริหารราชการแผ่นดินในทุกระดับ

ตัวอย่าง เช่น พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ซึ่งเป็นกฎหมายปกครอง ได้บัญญัติให้อำนาจแก่นายกรัฐมนตรีในการออกกฎ ระเบียบ หรือข้อบังคับต่าง ๆ ในทารบริหารราชการแผ่นดิน ดังนั้นการที่นายกรัฐมนตรีจะใช้อำนาจเพื่อที่จะออกกฎ ระเบียบ หรือข้อบังคับต่าง ๆ ก็จะต้องเป็นไปตามที่กฎหมาย ดังกล่าวได้กำหนดไว้เท่านั้น

หรือ พ.ร.บ. เทศบาล ซึ่งเป็นกฎหมายปกครองได้บัญญัติให้อำนาจหน้าที่แก่เทศบาลซึ่งเป็น หน่วยงานบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ในการดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะต่าง ๆ ดังนั้นในการดำเนินการ จัดทำบริการสาธารณะต่าง ๆ ของเทศบาล เทศบาลจะมีอำนาจจัดทำได้ก็แต่เฉพาะกิจการที่กฎหมายดังกล่าว กำหนดไว้เท่านั้น

ข้อ 2. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองหมายความว่าอย่างไร มีความสำคัญต่อการบริหารราชการแผ่นดิน ของไทยในทุกระดับอย่างไร จงอธิบายอย่างละเอียด

ธงคำตอบ

“วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง” หมายความว่า การเตรียมการและการดำเนินการของเจ้าหน้าที่ เพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครอง หรือกฎ และรวมถึงการดำเนินการใด ๆ ในทางปกครองตามพระราชบัญญัตินี้ (พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 5)

และวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองมีความสำคัญต่อการบริหารราชการแผ่นดินของไทยในทุกระดับ ดังนี้คือ

การบริหารราชการแผ่นดินของไทยในทุกระดับ ไม่ว่าจะเป็นราชการบริหารส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น เป็นเรื่องที่เกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์แก่ประชาชนส่วนรวม และการใช้อำนาจ ทางปกครองตามที่กฎหมายกำหนด ไม่ว่าจะเป็นการใช้อำนาจทางปกครองเพื่อการออกกฎ ออกกำลังทางปกครอง

หรือการกระทำอื่นใดในทางปกครอง เช่น ตาม พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ได้บัญญัติ ให้อำนาจ แก่นายกรัฐมนตรีในฐานะเป็นผู้กำกับดูแลการบริหารราชการแผ่นดิน หรือปลัดกระทรวง มีอำนาจในการออกกฎ ระเบียบ หรือข้อบังคับต่าง ๆ รวมทั้งออกคำสั่งทางปกครอง หรือการกระทำอื่นใดในทางปกครองได้

ซึ่ง การใช้อำนาจทางปกครองดังกล่าว โดยเฉพาะการใช้อำนาจทางปกครองของเจ้าหน้าที่เพื่อที่จะ ออกกฎหรือคำสั่งทางปกครองนั้น ถ้าจะให้กฎหรือคำสั่งทางปกครองที่ออกมานั้นชอบด้วยกฎหมาย เจ้าหน้าที่ผู้ออกกฎ หรือคำสั่งทางปกครองก็จะต้องดำเนินการให้ถูกต้องตามหลักเกณฑ์และขั้นตอนที่ กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทาง ปกครองได้บัญญัติไว้ เช่น ตามมาตรา 13

ในการพิจารณาทางปกครอง (การเตรียมการและการดำเนินการของเจ้าหน้าที่ เพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครอง) เจ้าหน้าที่ผู้ใดมีส่วนได้เสียในเรื่องที่ตนมีอำนาจพิจารณาทางปกครอง จะทำการพิจารณา ทางปกครองไม่ได้ หรือตามมาตรา 30 ในกรณีที่คำสั่งทางปกครองอาจกระทบถึงสิทธิของคู่กรณี เจ้าหน้าที่ต้องให้โอกาส คู่กรณีได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอ และให้คู่กรณีได้มีโอกาสโต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานของตน เป็นต้น

แต่ถ้าการใช้อำนาจทางปกครองเพื่อการบริหารราชการแผ่นดินนั้นไม่ได้ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ และขั้นตอนที่กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองได้บัญญัติไว้แล้ว ก็จะเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มิชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งอาจจะท่าให้เกิดข้อพิพาททางปกครองขึ้นได้

ดังนั้นจึงเห็นได้ว่า วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองนั้นมีความสำคัญ รวมทั้งมีส่วนเกี่ยวข้องกับ การบริหารราชการแผ่นดินของไทยในทุกระดับ 

ข้อ 3. องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งจัดระเบียบอำนาจปกครองโดยวิธีการกระจายอำนาจปกครอง แบบพื้นที่ (หรืออาณาเขต) และกฎหมายที่ก่อตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบต่าง ๆ จะมอบอำนาจการจัดทำบริการสาธารณะหลาย ๆ อย่างได้ภายในเขตพื้นที่อย่างเป็นอิสระ ดังนี้ ลักษณะความเป็นอิสระที่ไห้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น ท่านเข้าใจว่าอย่างไร จงอธิบาย

ธงคำตอบ

ลักษณะความเป็นอิสระที่กฎหมายให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ได้แก่

1.             การมีบุคลากรเป็นของตนเอง

การที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะต้องมีบุคลากรเป็นของตนเองและมีอิสระในการ บริหารงานบุคคลโดยงบประมาณของตนเองนั้นก็เพื่อให้สอดคล้องกับโครงสร้างและอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นที่มีความเป็นอิสระจากส่วนกลางนั่นเอง

เช่น มีอำนาจกำหนดตำแหน่งสรรหาบุคคลมาดำรงตำแหน่ง จัดการเกี่ยวกับเงื่อนไขในการทำงาน ตลอดจนให้คุณให้โทษพนักงาน การให้สิทธิประโยชน์เมื่อพ้นจากงานเป็นต้น รวมทั้งการเลือกตั้งผู้บริหารองค์กรฯ ของตนเองด้วย

2.          มีรายได้เป็นของตนเอง

เนื่องจากภารกิจสำคัญขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นคือการจัดทำบริการสาธารณะ ดังนั้นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงจำเป็นต้องมีงบประมาณและรายได้มาเป็นค่าใช้จ่ายและเพื่อดำเนินการ ซึ่งงบประมาณและรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นเกิดจากการได้รับมอบอำนาจในการจัดเก็บภาษีบางประเภท หรือรายได้จากแหล่งเงินได้อื่น ๆ ตามที่กฎหมายได้กำหนดไว้ รวมทั้งเงินอุดหนุนจากงบประมาณของส่วนกลาง

3.          มีฐานะเป็นนิติบุคคล

การกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีฐานะเป็นนิติบุคคลนั้นก็เพื่อจะได้มีสิทธิ และหน้าที่บางอย่างเหมือนบุคคลธรรมดา ทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีงบประมาณและบุคลากรเป็นของตนเอง รวมทั้งทำให้เกิดความคล่องตัวในการทำกิจการต่าง ๆ ที่ตนรับผิดชอบ เช่น สามารถทำนิติกรรมในนามของตนเอง หรือเป็นโจทก์เป็นจำเลยได้ เป็นต้น

4.          อยู่ภายใต้การกำกับดูแล

แม้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีอิสระในการดำเนินงานของตน แต่ความเป็นอิสระนั้น ก็จะต้องไม่มาก เกินไปจนกระทั่งเกิดผลกระทบต่อการปกครองประเทศของส่วนกลาง ดังนั้นเพื่อป้องกัน การบริหารงานผิดพลาด และเพื่อให้การบริหารงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้มาตรฐานและเป็นไป อย่างเป็นระบบและถูกต้อง กฎหมายจึงได้กำหนดให้ส่วนกลางมีอำนาจในการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้อง ถิ่น

5.             หลักความชอบด้วยกฎหมายของการกำกับดูแล

เพื่อเป็นหลักประกันในความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ดังนั้น การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงต้องเป็นไปตามหลักความชอบด้วยกฎหมาย กล่าวคือจะต้อง มีกฎหมายบัญญัติให้อำนาจไว้ และการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องทำเท่าที่จำเป็นและต้องเป็นไป เพื่อการคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่น หรือประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวมด้วย 

ข้อ 4. คณะรัฐมนตรีได้มีการประชุมเกี่ยวกับวันหยุดของทางราชการโดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายข้าราชการพลเรือน ปรากฏว่า คณะรัฐมนตรีได้พิจารณาและมีมติเพิ่มวันหยุดไห้ข้าราชการ โดยให้วันออกพรรษาของทุกปีเป็นวันหยุดราชการ

ดังนี้ มติคณะรัฐมนตรีให้วันออกพรรษา เป็นวันหยุดราชการของข้าราชการพลเรือน มีลักษณะเป็น “กฎ” หรือ “คำสั่งทางปกครอง” เป็นเพราะเหตุใด จงอธิบาย

ธงคำตอบ

ตามมาตรา 5 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 นั้น “คำสั่งทางปกครอง” หมายความว่า

(1) การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่าง บุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นโทรถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ

(2) การอื่นที่กำหนดในกฎกระทรวง

“กฎ” หมายความว่า พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใด เป็นการเฉพาะ

จากหลักกฎหมายดังกล่าว จะเห็นได้ว่า นิติกรรมทางปกครองไม่ว่าจะเป็นคำสั่งทางปกครอง หรือกฎ หมายถึง การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคล หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล เพียงแต่มีข้อแตกต่างกันตรงที่ว่า “กฎ” นั้นจะมีผล ใช้บังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ แต่ “คำสั่งทางปกครอง” จะมีผลใช้บังคับแก่กรณีหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะเท่านั้น

ดังนั้น ตามปัญหา การที่คณะรัฐมนตรีได้ใช้อำนาจตามกฎหมายได้พิจารณาและมีมติให้ วันออกพรรษาของทุกปีเป็นวันหยุดราชการนั้น มติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวมีลักษณะเป็น “กฎ” เพราะเป็นบทบัญญัติ ที่เรียกชื่อเป็นอย่างอื่นนอกเหนือไปจากพระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ หรือข้อบังคับ และมีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ

กล่าวคือ มติดังกล่าวจะมีผลทำให้ข้าราชการทุกหน่วยงานและทุกคนมีสิทธิที่จะไม่มาทำงานเมื่อถึงวันนั้น

สรุป มติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวมีลักษณะเป็น “กฎ”

การสอบไล่ภาคฤดูร้อน ปีการศึกษา 2553

คำแนะนำ ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน มี 4 ข้อ (คะแนนเต็มข้อละ 25 คะแนน)

ข้อ 1. จงอธิบายว่า “กฎ” หมายความว่าอะไร และการออกกฎไม่ชอบคืออะไร พร้อมยกตัวอย่างประกอบให้ชัดเจน

ธงคำตอบ

ตาม พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ค. 2542 มาตรา 3 ได้บัญญัติ ความหมายของคำว่า “กฎ” ไว้ว่า

“กฎ” หมายความว่า พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลได เป็นการเฉพาะ

จากบทบัญญัติดังกล่าว “กฎ” หมายความว่า

–               พระราชกฤษฎีกา

–               กฎกระทรวง

–               ประกาศกระทรวง

–               ข้อบัญญัติท้องถิ่น ได้แก่ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร ข้อบัญญัติเมืองพัทยา ข้อบัญญัติ- องค์การบริหารส่วนจังหวัด ข้อบัญญัติองค์การบริหารส่วนตำบล และเทศบัญญัติ

–               ระเบียบ เซ่น ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ระเบียบมหาวิทยาลัยรามคำแหง เป็นต้น

–               ข้อบังคับ เช่น ข้อบังคับมหาวิทยาลัยรามคำแหง เป็นต้น

–               บทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือ บุคคลใดเป็นการเฉพาะ

และการออกกฎโดยไม่ชอบนั้น หมายถึง การออกกฎโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายแม่บท หรือ การออกกฎที่มีลักษณะเป็นการขัดหรือแย้งต่อกฎหมายแม่บทอันได้แก่ พระราชบัญญัติหรือพระราชกำหนดนั้นเอง

การออกกฎโดยไม่ชอบนั้น อาจจะเป็นกรณีที่เจ้าหน้าที่ คือหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ ของรัฐนั้นได้ออกกฎโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรืออาจจะเป็นการ ออกกฎโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบ ขั้นตอนตามที่กฎหมายได้บัญญัติไว้ก็ได้

ตัวอย่าง ตามพระราชบัญญัติเทศบาลฯ ได้บัญญัติให้อำนาจแก่เทศบาลในการออกเทศบัญญัติได้ แต่จะต้องไม่ขัดหรือแย้งต่อตัวบทกฎหมาย ดังนี้ ถ้าเทศบาลได้ออกเทศบัญญัติที่ขัดหรือแย้งต่อตัวบทกฎหมาย ย่อมถือว่าเป็นการออกกฎโดยไม่ชอบ

หรือในกรณีที่เทศบาลได้ออกเทศบัญญัติและได้ประกาศใช้เทศบัญญัตินั้นแล้ว แต่เมื่อปรากฏว่า ในการออกเทศบัญญัตินั้นไม่ได้ปฏิบัติตามรูปแบบขั้นตอนที่กฎหมายกำหนด เช่น การเสนอร่างเทศบัญญัตินั้นไม่ถูกต้อง หรือการพิจารณาร่างเทศบัญญัตินั้นไม่ได้ด่าเนินการให้ถูกต้องตามที่กฎหมายกำหนด หรือร่างเทศบัญญัตินั้น ไม่ได้รับความเห็นชอบจากผู้ว่าราชการจังหวัดแต่ได้ประกาศใช้บังคับเป็นเทศบัญญัติ กรณีดังกล่าวเหล่านี้ถือว่าเป็นการออกเทศบัญญัติหรือกฎโดยไม่ชอบ

ข้อ 2. จงอธิบายอย่างละเอียดว่า “กฎหมายปกครอง” มีความเกี่ยวข้องกับประชาชนตั้งแต่เกิดจนตาย จริงหรือไม่ พร้อมยกตัวอย่างให้ครบถ้วนถูกต้องชัดเจน

ธงคำตอบ

“กฎหมายปกครอง” คือ กฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงาน ทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งอำนาจและหน้าที่ในทางปกครองนั้น

ได้แก่ อำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะซึ่งเป็นกิจกรรมของฝ่ายปกครอง รวมทั้งการใช้อำนาจทางปกครองของเจ้าหน้าที่ในการออกกฎ ออกคำสั่งทางปกครอง การกระทำทางปกครองในรูปแบบอื่น ๆ และการทำสัญญาทางปกครอง

1)            การใช้อำนาจทางปกครองในการออกกฎ เซ่น การออกพระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป เป็นต้น

2)            การใช้อำนาจทางปกครองในการออกคำสั่งทางปกครอง เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การรับรอง การรับจดทะเบียน เป็นต้น

3)            การกระทำทางปกครองในรูปแบบอื่น เช่น การดับเพลิง การรื้อถอนอาคาร การรังวัดที่ดิน หรือการที่เจ้าพนักงานจราจรใช้รถยก ยกรถยนต์ที่จอดข้างถนนบริเวณที่มีเครื่องหมายห้ามจอดออกไปจากบริเวณ ดังกล่าว เป็นต้น

4)            การทำสัญญาทางปกครอง เช่น การที่หน่วยงานทางปกครองได้ทำสัญญากับเอกชนโดยให้เอกชนจัดทำสิ่งสาธารณูปโภค อาทิเช่น การทำสัญญาจ้างเอกซนก่อสร้างโรงพยาบาล โรงเรียน หรือถนน เป็นต้น

ดังนั้น เมื่อพิจารณาจากความหมายของกฎหมายปกครอง และการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายปกครองของหน่วยงานทางปกครอง และเจ้าหน้าที่ของรัฐแล้ว จะเห็นได้ว่า กฎหมายปกดรองนั้นจะมีความเกี่ยวข้องกับประชาชนตั้งแต่เกิดจนตาย ดังจะเห็นได้จากตัวอย่างตังต่อไปนี้ เช่น

–               เมื่อบุคคลหรือประชาชนทุกคนได้เกิดมาแล้ว กฎหมายบังคับว่าจะต้องมีการแจ้งเกิด และเมื่อบุคคลนั้นได้ตายไปแล้ว ก็ต้องมีการแจ้งการตายต่อเจ้าหน้าที่ด้วย ซึ่งกรณีที่มีการแจ้งเกิด และเจ้าหน้าที่รับแจ้งโดยการออกใบสูติบัตรให้ หรือเมื่อมีการแจ้งการตาย และเจ้าหน้าที่ออกใบมรณะบัตรให้ การออกใบสูติบัตร หรือมรณะบัตรของเจ้าหน้าที่นั้น คือการออกคำสั่งทางปกครองนั่นเอง

–               หรือในขณะที่บุคคลนั้นยังมีชีวิตอยู่ เมื่อมีอายุถึงเกณฑ์ก็ต้องเข้าโรงเรียน ต้องทำบัตรประชาชน รวมทั้งการสมัครเข้าศึกษาต่อในระดับมหาวิทยาลัย (ของรัฐ) ซึ่งการที่เจ้าหน้าที่ได้ทำการรับสมัคร เข้าเรียนในโรงเรียน หรือในมหาวิทยาลัย รวมทั้งการที่เจ้าหน้าที่ได้ออกใบประกาศนียบัตรหรือปริญญาบัตรให้ เมื่อเรียนจบ หรือการที่เจ้าหน้าที่ออกบัตรประชาชนให้ ถือว่าเป็นการออกคำสั่งทางปกครองของเจ้าหน้าที่ทั้งสิ้น

–               หรือในกรณีที่บุคคลยื่นคำขอจดทะเบียนสมรส หรือยื่นขอใบอนุญาตขับขี่รถยนต์ การที่เจ้าหน้าที่รับจดทะเบียน หรือออกใบอนุญาตขับขี่รถยนต์ให้ก็ถือว่าเป็นการออกคำสั่งทางปกครอง

–               หรือในกรณีที่บุคคลในขณะเรียนหรือศึกษาอยู่ หรือในขณะขับขี่รถยนต์ก็ต้องปฏิบัติ ตามกฎระเบียบ หรือข้อบังคับของสถานศึกษาหรือตามกฎจราจร

–               หรือในกรณีที่บุคคลได้กระทำการฝ่าฝืนกฎ เช่น ปลูกโรงเรือนหรือต่อเติมอาคารโดยไม่ได้รับอนุญาต หรือจอดรถในที่ห้ามจอด ก็อาจถูกเจ้าหน้าที่ดำเนินการบางอย่างตามที่กฎหมายปกครองได้ให้ อำนาจไว้ เช่น สั่งการให้รื้อถอน หรือเจ้าหน้าที่อาจจะทำการรื้อถอนเอง หรือสั่งการให้นำรถไปจอดที่อื่นหรืออาจทำการล็อกล้อรถ เป็นต้น

ดังนั้น ตามตัวอย่างต่าง ๆ ที่ยกมาดังกล่าวข้างต้น จึงเห็นไต้ว่าเป็นความจริงที่ว่า กฎหมาย- ปกครองนั้นมีความเกี่ยวข้องกับประชาชนตั้งแต่เกิดจนกระทั่งถึงแก่ความตาย

ข้อ 3. พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ฉบับปัจจุบัน กำหนดให้การปฏิบัติหน้าที่ของส่วนราชการต้องใช้วิธีการบริหารกิจการบ้าน เมืองที่ดี(Good Governance) ดังนี้ นักศึกษา เข้าใจว่าการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีได้แก่การทำให้การบริหารราชการบรรลุเป้าหมายอย่างไรบ้าง

ธงคำตอบ

ตามพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 มาตรา 6 การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี ได้แก่ การบริหารราชการเพื่อบรรลุเป้าหมาย ดังต่อไปนี้

1.             เกิดประโยชน์สุขของประชาชน

ซึ่งได้แก่ การปฏิบัติราชการที่มีเป้าหมายเพื่อให้เกิดความผาสุกและความเป็นอยู่ที่ดีของประชาชน ความสงบและความปลอดภัยของสังคมส่วนรวม ตลอดจนประโยชน์ สูงสุดของประเทศ โดยส่วนราชการจะต้องดำเนินการโดยถือว่าประชาชนเป็นศูนย์กลางที่จะได้รับการบริการจากรัฐ

2.             เกิดผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจของรัฐ

ซึ่ง ได้แก่ การบริหารงานมุ่งเน้นผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นจากการปฏิบัติงานที่สอดคล้องเป็นไป ในแนวทางเดียวกันกับภารกิจและวัตถุประสงค์ที่กำหนดขึ้นไว้สำหรับงานนั้นๆ โดยผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นจะต้องมีความคุ้มค่ากับการใช้ทรัพยากรอย่างมี ประสิทธิภาพและสามารกกำหนดตัวชี้วัดผล การทำงานได้อย่างชัดเจน

3.             มีประสิทธิภาพและเกิดความคุ้มค่าในเชิงภารกิจของรัฐ

ซึ่ง เป็นการกำหนดวิธีการทำงาน ของส่วนราชการ ทั้งในกรณีที่ให้เกิดประสิทธิภาพในการทำงานและสามารถวัดความคุ้มค่าในการ ปฏิบัติแต่ละภารกิจ โดยกำหนดให้ส่วนราชการต้องปฏิบัติตามหลักการ ดังนี้

(1)           หลักความโปร่งใส

ส่วนราชการต้องประกาศกำหนดเป้าหมาย และแผนการ ทำงาน ระยะเวลาแล้วเสร็จ และงบประมาณที่ต้องใช้เพื่อให้ข้าราชการและประชาชนทราบ ซึ่งจะทำให้การทำงานมีความโปร่งใสสามารถตรวจสอบแผนการทำงานได้

(2)           หลักความคุ้มค่า

กล่าวคือในการใช้ทรัพยากร (รายจ่ายหรืองบประมาณ) นั้น ให้คำนึงถึงความคุ้มค่าในการใช้ทรัพยากรด้วย โดยให้คำนึงถึงประโยชน์ที่รัฐและประชาชนจะพึงได้รับจากภารกิจนั้น รวมทั้งการจัดซื้อจัดจ้างจะต้องกระทำโดยเปิดเผยและเที่ยงธรรม

(3)           หลักความชัดเจนในการปฏิบัติราชการ

(หลักความรับผิดชอบ) เช่น การสั่งราชการ ต้องเป็นลายลักษณ์อักษร ถ้ามีการสั่งการด้วยวาจาต้องบันทึกคำสั่งนั้นไว้ ทั้งนี้เพื่อให้เกิดความชัดเจนในการสั่ง เพื่อปฏิบัติราชการที่ต้องมีหลักฐานยืนยันคำสั่งที่แน่นอน มีความรับผิดชอบทั้งผู้สั่งและผู้ปฏิบัติงาน

4.             ไม่มีขั้นตอนการปฏิบัติงานเกินความจำเป็น

ซึ่งได้แก่ การกำหนดระยะเวลาในการ ปฏิบัติงานและการลดขั้นตอนการปฏิบัติงาน โดยกำหนดหน้าที่ให้ส่วนราชการปฏิบัติเพื่อเป็นการลดระยะเวลาในการพิจารณา การสั่งการอนุญาต การอนุมัติ หรือการปฏิบัติราชการที่มีผลโดยตรงต่อประชาชนให้เกิดความสะดวก และรวดเร็วขึ้น ดังนี้

(1) การกระจายอำนาจการตัดสินใจ

ส่วนราชการต้องจัดให้มีการกระจายอำนาจการ ตัดสินใจลงไปสู่ผู้ดำรงตำแหน่งที่มีหน้าที่รับผิดชอบในการดำเนินการในเรื่องนั้นโดยตรง โดยมุ่งผลให้เกิดความสะดวกและรวดเร็วในการบริการประชาชน แต่ต้องไม่เพิ่มขั้นตอนเกินความจำเป็น

(2) การจัดดั้งศูนย์การบริการร่วม

โดยให้เป็นหน้าที่ของแต่ละกระทรวงต้องจัด ส่วนราชการภายในที่รับผิดชอบในการปฏิบัติงานกับประชาชนให้รวมเป็นศูนย์บริการร่วมแห่งเดียวที่ประชาชนจะ สามารถติดต่อสอบถาม ขอข้อมูล ขออนุญาตหรือขออนุมัติได้พร้อมกันทุกเรื่องที่อยู่ในความรันผิดชอบของกระทรวงนั้น (เป็นการปฏิบัติงานในรูป One-Stop Service)

5.             มีการปรับปรุงภารกิจของส่วนราชการให้ทันต่อสถานการณ์

ซึ่งได้แก่ การทบทวนและปรับปรุงกระบวนการและขั้นตอนการทำงานใหม่อยู่เสมอ ทบทวนลำดับความสำคัญและความจำเป็นทางแผนงาน และโครงการทุกระยะ การยุบเลิกส่วนราชการที่ไม่จำเป็น และปรับปรุงกฎหมาย กฎ ระเบียบต่าง ๆ ให้เหมาะสม กับสถานการณ์อยู่เสมอ

6.             ประชาชนได้รับการอำนวยความสะดวก และได้รับการตอบสนองความต้องการ

ซึ่งได้แก่การปฏิบัติราชการที่มุ่งเน้นกับความต้องการและความพึงพอใจของประชาชนผู้รับบริการเป็นหลัก โดยมีการกำหนด ระยะเวลาการปฏิบัติงาน การจัดระบบสารสนเทศ การรับฟังข้อร้องเรียน การเปิดเผยข้อมูล รวมทั้งให้มีการสำรวจ ความต้องการของประชาชน และความพึงพอใจของผู้รับบริการอย่างสม่ำเสมอ เพื่อนำมาปรับปรุงการปฏิบัติราชการ

7.             มีการประเมินผลการปฏิบัติราชการอย่างสม่ำเสมอ

เพราะการประเมินผลถือว่าเป็นสิ่งสำคัญ ซึ่งจะทำให้ทราบได้ว่า การปฏิบัติราชการต่างๆ ที่ได้ทำไปแล้วนั้นได้ผลหรือไม่ หรือแผนที่กำหนดไว้นั้น เมื่อนำไปปฏิบัติแล้วบรรลุผลหรือไม่

ข้อ 4. จงอธิบายองค์ประกอบที่เป็นสาระสำคัญของ ‘‘กฎ” และ “คำสั่งทางปกครอง” และความแตกต่าง ของ “กฎ” และ “คำสั่งทางปกครอง” มาพอเข้าใจ

ธงคำตอบ

ตามมาตรา 5 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 นั้น “คำสั่งทางปกครอง”หมายความว่า

(1)           การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคล ในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่า จะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และ การรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ

(2)           การอื่นที่กำหนดในกฎกระทรวง

“กฎ” หมายความว่า พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใด เป็นการเฉพาะ

องค์ประกอบที่เป็นสาระสำคัญของ “กฎ” และ “คำสั่งทางปกครอง”

“กฎ” จะมีองค์ประกอบที่เป็นสาระสำคัญ 2 ประการ ได้แก่

1. เป็นกฎเกณฑ์ที่มีลักษณะเป็นนามธรรม กล่าวคือ เป็นข้อกำหนดหรือกฎเกณฑ์ที่กำหนด ไว้ล่วงหน้าเพื่อให้บุคคลกระทำการ หรืองดเว้นกระทำการ หรือได้รับอนุญาตให้กระทำการ

2.             บุคคลที่อยู่ภายใต้กฎจะถูกนิยามไว้เป็นประเภทแต่ไม่สามารถที่จะทราบจำนวนที่แน่นอนได้ กล่าวคือ ไม่สามารถที่จะระบุตัวบุคคลหรือกลุ่มบุคคลได้โดยเฉพาะเจาะจง

“คำสั่งทางปกครอง” จะมีองค์ประกอบที่เป็นสาระสำคัญ 5 ประการ ได้แก่

1.             คำสั่งทางปกครองต้องกระทำโดยเจ้าหน้าที่ ซึ่งเจ้าหน้าที่นั้นอาจจะเป็นบุคคล คณะบุคคล หรือนิติบุคคลก็ได้ ซึ่งได้ใช้อำนาจหรือได้รับมอบให้ใช้อำนาจทางปกครองของรัฐในการดำเนินการอย่างใดอย่างหนึ่ง ตามกฎหมาย

2.             คำสั่งทางปกครองต้องมีลักษณะเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมาย และเป็นการใช้อำนาจ ทางปกครองตามที่กฎหมายปกครองได้บัญญัติให้อำนาจไว้

3.             คำสั่งทางปกครองต้องมีลักษณะเป็นการแสดงเจตนาของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้าง นิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคล

4.             คำสั่งทางปกครองต้องเป็นกรณีเฉพาะเรื่อง และมีผลใช้บังคับแก่บุคคลโดยเฉพาะเจาะจง

5.             คำสั่งทางปกครองต้องมีผลโดยตรงไปสู่ภายนอกองค์กรฝ่ายปกครอง คือมีผลไปกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคลที่อยู่ภายนอกองค์กรฝ่ายปกครองแล้ว

ความแตกต่างของ “คำสั่งทางปกครอง” และ “กฎ”

1.             คำสั่งทางปกครองจะมีผลใช้บังคับเฉพาะกรณี หรือข้อเท็จจริงเฉพาะเรื่องและสามารถที่จะระบุตัวบุคคลหรือกลุ่มบุคคลได้โดยเฉพาะเจาะจง แต่กฎจะมีผลใช้บังคับเป็นการทั่วไป และไม่สามารถระบุตัวบุคคลหรือกลุ่มบุคคลได้เฉพาะเจาะจง

2.             คำสั่งทางปกครองนั้น เจ้าหน้าที่อาจจะออกคำสั่งด้วยวาจาหรือเป็นหนังสือก็ได้ แต่กฎนั้น เป็นกฎหมายลำดับรอง ที่มีกระบวนการในการบัญญัติคล้ายกับการออกกฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติ ดังนั้นโดย สภาพแล้วไม่อาจออกกฎด้วยวาจาได้เลย

การสอบไล่ภาค 1 ปีการศึกษา 2554

คำแนะนำ ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน มี 4 ข้อ (คะแนนเต็มข้อละ 25 คะแนน)

ข้อ 1. จงอธิบายว่าการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นของไทยบ่ระกอบไปด้วยองค์การใดบ้าง และการบริหาร- ราชการส่วนท้องถิ่นดังกล่าวมีความสัมพันธ์กับกฎหมายปกครองอย่างไร พร้อมยกตัวอย่างประกอบให้ชัดเจน

ธงคำตอบ

การบริหารราชการส่วนท้องถิ่นของไทยในปัจจุบัน ได้แก่

1. องค์การบริหารส่วนตำบล

2. องค์การบริหารส่วนจังหวัด

3. เทศบาล

4. กรุงเทพมหานคร และ

5. เมืองพัทยา

การบริหารราชการส่วนท้องถิ่นดังกล่าวมีความสัมพันธ์กับกฎหมายปกครอง ดังนี้คือ

“กฎหมายปกครอง” ซึ่งอาจจะอยู่ในชื่อของ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ หรือ พระราชบัญญัติ หรือพระราชกำหนด หรือประมวลกฎหมาย หรืออาจจะอยู่ในชื่อของประกาศคณะปฏิวัติ เป็นกฎหมายที่บัญญัติ ให้อำนาจหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงานทางปกครอง หรือแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐ

ซึ่งอำนาจหน้าที่ในทางปกครองนั้น ได้แก่ อำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะ รวมทั้งการใช้อำนาจทางปกครอง ในการออกกฎ การออกคำสั่งทางปกครอง การกระทำทางปกครองในรูปแบบอื่น ๆ และการทำสัญญาทางปกครอง

“การบริหารราชการส่วนท้องถิ่น” ของไทยไม่ว่าจะอยู่ในรูปแบบใด ก็เป็นเรื่องที่เกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์แก่ประชาชนส่วนรวม และการใช้อำนาจทางปกครองตามที่กฎหมาย ได้บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ไว้ ไม่ว่าจะเป็นการใช้อำนาจทางปกครองเพื่อการออกกฎ ออกคำสั่งทางปกครอง การกระทำในทางปกครองรูปแบบอื่นๆ และการทำสัญญาทางปกครอง ซึ่งกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจหน้าที่ ในการใช้อำนาจทางปกครองดังกล่าวคือ “กฎหมายปกครอง” นั่นเอง

ดังนั้น จึงเห็นได้ว่าการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ไม่ว่าจะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะ หรือ การใช้อำนาจทางปกครองต่าง ๆ ราชการบริหารส่วนท้องถิ่นจะสามารถดำเนินการได้ก็จะต้องมีกฎหมายซึ่งก็คือ กฎหมายปกครองได้บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ไว้ด้วย และจะต้องใช้อำนาจหน้าที่นั้นตามที่กฎหมายปกครองได้ กำหนดไว้ในการบริหารราชการแผ่นดิน

ตัวอย่าง พระราชบัญญัติเทศบาล เป็นกฎหมายปกครองและเป็นกฎหมายที่บัญญัติเกี่ยวกับ การบริหารราชการของเทศบาลซึ่งเป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่น เช่น บัญญัติถึงอำนาจหน้าที่ในทางปกครองของ เทศบาล ขอบเขตของการใช้อำนาจทางปกครองของเทศบาลไว้ เป็นต้น ดังนั้นการที่เทศบาลจะใช้อำนาจทางปกครอง ต่าง ๆ เช่น การออกกฎ (เทศบัญญัติ) หรือออกคำสั่งทางปกครอง ก็จะต้องใช้อำนาจทางปกครองนั้นตามที่พระราชบัญญัติเทศบาลได้บัญญัติให้อำนาจไว้เท่านั้น 

ข้อ 2. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองคืออะไร และวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองมีความสำคัญและมีความ สัมพันธ์ต่อกฎหมายปกครองอย่างไร

ธงคำตอบ

“วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง” หมายความว่า การเตรียมการและการดำเนินการของเจ้าหน้าที่ เพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครอง หรือกฎและรวมถึงการดำเนินการใด ๆ ในทางปกครองตามพระราชบัญญัตินี้ (พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 5)

และ “วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง” มีความสำคัญและมีความสัมพันธ์ต่อกฎหมายปกครองดังนี้ คือ

“กฎหมายปกครอง” คือ กฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงาน ทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งอำนาจหน้าที่ในทางปกครองนั้น ก็คือการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ ในการออกคำสั่งทางปกครอง ออกกฎ หรือการกระทำทางปกครองในรูปแบบอื่น ได้แก่ ปฏิบัติการทางปกครอง รวมถึงการทำสัญญาทางปกครอง นั่นเอง

ซึ่งการดำเนินการใช้อำนาจทางปกครองดังกล่าว โดยเฉพาะที่สำคัญคือการใช้อำนาจทางปกครอง ของเจ้าหน้าที่เพื่อที่จะออกคำสั่งทางปกครองนั้น

ถ้าจะให้คำสั่งทางปกครองที่ออกมานั้นเป็นคำสั่งทางปกครอง ที่ชอบด้วยกฎหมาย เจ้าหน้าที่ผู้ออกคำสั่งทางปกครองนั้น จะต้องดำเนินการให้ถูกต้องตามหลักเกณฑ์และขั้นตอนที่ กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองได้กำหนดไว้ เช่น ตามมาตรา 13 ในการพิจารณาทางปกครอง เจ้าหน้าที่ผู้ใด มีส่วนได้เสียในเรื่องที่ตนมีอำนาจพิจารณาทางปกครอง จะทำการพิจารณาทางปกครองไม่ได้ หรือตามมาตรา 30

ในกรณีที่คำสั่งทางปกครองอาจกระทบถึงสิทธิของคู่กรณี เจ้าหน้าที่ต้องให้โอกาสคู่กรณีได้ทราบข้อเท็จจริงอย่าง เพียงพอ และให้คู่กรณีได้มีโอกาสโต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานของตนหรือตามมาตรา 37 ในกรณีคำสั่งทาง ปกครองที่ทำเป็นหนังสือ จะต้องจัดให้มีเหตุผลไว้ด้วย และเหตุผลนั้นต้องประกอบด้วย

(1) ข้อเท็จจริงอันเป็น สาระสำคัญ

(2) ข้อกฎหมายที่อ้างอิง และ

(3) ข้อพิจารณาและข้อสนับสนุนในการใช้ดุลพินิจ เป็นต้น

ดังนั้น ถ้าการใช้อำนาจทางปกครองในการออกคำสั่งทางปกครองของเจ้าหน้าที่ไม่เป็นไปตาม หลักเกณฑ์และขั้นตอนดังกล่าวแล้ว ก็จะเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มิได้เป็นไปตามที่กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการ- ทางปกครองได้กำหนดไว้ และถือว่าเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มิชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งจะทำให้เกิดข้อพิพาท ทางปกครองขึ้นได้

ข้อ 3. การกระจายอำนาจปกครองแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นวิธีกระจายอำนาจปกครองตามอาณาเขต หรือพื้นที่ ไห้นักศึกษาอธิบายลักษณะสำคัญของการกระจายอำนาจปกครองวิธีดังกล่าวมาโดยละเอียด

ธงคำตอบ

“การกระจายอำนาจปกครองตามอาณาเขตหรือตามพื้นที่” เป็นวิธีการกระจายอำนาจให้แก่ ส่วนท้องถิ่น โดยให้ส่วนท้องถิ่นจัดตั้งองค์กรขึ้นมาแยกต่างหากจากส่วนกลางและให้มีสภาพเป็นนิติบุคคล แล้วส่วนกลางก็จะมอบอำนาจให้องค์กรส่วนท้องถิ่นนั้นไปดำเนินจัดทำบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมาย ได้กำหนดไว้

โดยจะมีการกำหนดขอบเขตหรือพื้นที่ไว้ ทั้งนี้ก็เพื่อให้การจัดทำบริการสาธารณะได้อย่างทั่วถึง ตลอดอาณาเขตหรือพื้นที่นั่นเอง

วิธีกระจายอํานาจปกครองวิธีนี้เป็นวิธีกระจายอำนาจปกครองให้แก่ท้องถิ่นโดยการมอบบริการสาธารณะหลาย ๆ อย่างให้แก่ท้องถิ่นไปจัดทำโดยเจ้าหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่นนั้นเอง และด้วยงบประมาณขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่นนั้นเพื่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชนในท้องถิ่นนั้นๆ

ตัวอย่างของการกระจายอำนาจปกครองตามอาณาเขต ได้แก่ การจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น คือ เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล องค์การบริหารส่วนจังหวัด กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา เพื่อให้องค์กรดังกล่าวไปดำเนินจัดทำบริการสาธารณะบางอย่างภายใต้อาณาเขตหรือพื้นที่ที่กำหนดไว้ โดยมีความเป็นอิสระไม่อยู่ภายใต้บังคับบัญชาแต่อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของส่วนกลาง

ลักษณะสำคัญของการกระจายอำนาจปกครองตามอาณาเขตหรือตามพื้นที่ ได้แก่

1.             มีการกำหนดเขตแดนและจำนวนประชากร

2.             มีการกำหนดกิจการให้ดำเนินการตามกฎหมายที่ก่อตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

3.             มีความเป็นอิสระ ซึ่งลักษณะความเป็นอิสระที่กฎหมายให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น นั้น ได้แก่

(1)           การมีบุคลากรเป็นของตนเอง

(2)           การมีรายได้เป็นของตนเอง

(3)           การมีฐานะเป็นนิติบุคคล

(4)           การอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของส่วนกลาง

(5)           การควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของการกำกับดูแลโดยองค์กรฝ่ายตุลาการ

ข้อ 4. นายโชคดีทำสัญญาใช้ไฟฟ้ากับการไฟฟ้านครหลวง ปรากฏว่ามิเตอรไฟฟ้าที่มาติดตั้งเสียเป็นเวลา 3 เดือน ทำไห้นายโชคดีไม่ได้ชำระค่าไฟฟ้าในระยะเวลาดังกล่าว การไฟฟ้าฯ ได้ดำเนินการเปลี่ยน มิเตอร์ไฟฟ้าและทำหนังสือแจ้งให้นายโชคดีชำระค่าปรับและค่าไฟฟ้าย้อนหลังเป็นจำนวนเงิน 10,000 บาท มิฉะนั้นจะตัดกระแสไฟฟ้า ดังนี้ให้ท่านวินิจฉัยพร้อมเหตุผล

ก. สัญญาการใช้ไฟฟ้าระหว่างการไฟฟ้านครหลวงกับนายโชคดี เป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่

ข. ใบแจ้งหนี้ค้างชำระค่าไฟฟ้ามีลักษณะเป็นคำสั่งทางปกครองหรือไม่

ธงคำตอบ

พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ได้ให้คำนิยามของ “สัญญาทางปกครอง” ไวในมาตรา 3 คือ

“สัญญาทางปกครอง” หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็น หน่วยงานทางปกครอง หรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ

และตาม พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 5 ได้บัญญัติคำนิยาม ของ “คำสั่งทางปกครอง” ไว้ว่า

“คำสั่งทางปกครอง” หมายความว่า การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการ สร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบตอสถานภาพ ของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ

กรณีตามบัญหา วินิจฉัยได้ดังนี้ คือ

ก. สัญญาการใช้ไฟฟ้าระหว่างการไฟฟ้านครหลวงกับนายโชคดี ไม่เป็นสัญญาทางปกครอง ทั้งนี้เพราะแม้คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งจะเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่ลักษณะของสัญญานั้นไม่มีลักษณะเป็นสัญญา สัมปทาน หรือสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงหาประโยชน์จาก ทรัพยากรธรรมชาติแต่อย่างใด แต่เป็นเพียงสัญญาซื้อขายตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์เท่านั้น

ข. การที่การไฟฟ้าเขตนครหลวงมีหนังสือแจ้งให้นายโชคดีชำระค่าปรับและค่าไฟฟ้าย้อนหลัง เป็นจำนวนเงิน 10,000 บาทนั้น ก็เป็นผลมาจากสัญญาซื้อขายดังกล่าวข้างต้น มิใช่เป็นการใช้อำนาจตาม กฎหมายปกครองของเจ้าหน้าที่ ดังนั้นใบแจ้งหนี้ค้างชำระค่าไฟฟ้าจึงไม่มีลักษณะเป็นค่าสั่งทางปกครอง

สรุป (ก) สัญญาการใช้ไฟฟ้าระหว่างการไฟฟ้านครหลวงกับนายโชคดี ไม่เป็นสัญญาทางปกครอง

(ข) ใบแจ้งหนี้ค้างชำระค่าไฟฟ้าไม่มีลักษณะเป็นคำสั่งทางปกครอง 

การสอบไล่ภาค 2 ปีการศึกษา 2554

ข้อ 1 ถ้าท่านสำเร็จการศึกษาแล้วสอบเข้าเป็นปลัดอำเภอได้ จงอธิบายว่ากฎหมายปกครองมีความสำคัญ ต่อตำแหน่งปลัดอำเภออย่างไร

ธงคำตอบ

กฎหมายปกครองมีความสำคัญต่อตำแหน่งปลัดอำเภอ ดังนี้ คือ

“กฎหมายปกครอง” เป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงาน ทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งอำนาจและหน้าที่ในทางปกครองนั้น ได้แก่ อำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะซึ่งเป็นกิจกรรมของฝ่ายปกครอง

รวมทั้งการใช้อำนาจทางปกครองของเจ้าหน้าที่ในการออกกฎ ออกคำสั่งทางปกครอง การกระทำทางปกครองในรูปแบบอื่นๆ และการทำสัญญาทางปกครอง

“หน่วยงานทางปกครอง” ได้แก่ หน่วยงานบริหารราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานอื่นที่กฎหมายบัญญัติให้เป็นหน่วยงานทางปกครอง รวมทั้งหน่วยงานเอกชนที่ได้รับมอบให้ใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย

“เจ้าหน้าที่ของรัฐ” ได้แก่ บุคคลหรือคณะบุคคลที่ใช้อำนาจหรือได้รับมอบให้ใช้อำนาจทาง ปกครองตามกฎหมาย ได้แก่ ข้าราชการ พนักงาน ลูกจ้าง หรือคณะกรรมการที่ปฏิบัติงานในหน่วยงานของรัฐ หรือหน่วยงานทางปกครอง

ดังนั้นเมื่อข้าพเจ้าสำเร็จการศึกษาและสอบเข้าเป็นปลัดอำเภอได้ การรับราชการในตำแหน่ง ปลัดอำเภอนั้น ถือว่าเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ แสะในการปฏิบัติหน้าที่ราชการในตำแหน่งปลัดอำเภอนั้น ส่วนใหญ่มักจะเป็นเรื่องของการใช้อำนาจทางปกครอง

เพื่อการออกกฎ ออกคำสั่งทางปกครอง หรือการดำเนินการทางปกครอง ในรูปแบบอื่น เช่น การกระทำทางปกครองที่เรียกว่าปฏิบัติการทางปกครอง ทั้งสิ้น โดยเฉพาะการใช้อำนาจทาง ปกครองเพื่อออกคำสั่งทางปกครองในเรื่องต่าง ๆ เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การรับรอง หรือ การรับจดทะเบียน เป็นต้น

ซึ่งการใช้อำนาจทางปกครองดังกล่าวนั้น ปลัดอำเภอจะใช้อำนาจทางปกครองได้ก็จะต้องมีกฎหมายปกครองได้บัญญัติให้อำนาจไว้ด้วย และในกรณีที่กฎหมายบัญญัติให้อำนาจไว้แต่กฎหมายได้บัญญัติ หลักเกณฑ์ วิธีการ หรือขั้นตอนในการใช้อำนาจทางปกครองไว้ด้วย

ดังนี้การใช้อำนาจทางปกครองของปลัดอำเภอ ก็จะต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ วิธีการ หรือขั้นตอนที่กฎหมายได้กำหนดไว้ด้วย

ในกรณีที่ปลัดอำเภอได้ใช้อำนาจทางปกครอง เช่น การออกคำสั่งทางปกครองมาโดยที่ไม่มี กฎหมายบัญญัติให้อำนาจไว้หรือออกคำสั่งทางปกครองมาโดยไม่ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ วิธีการ หรือขั้นตอนที่กฎหมายได้กำหนดไว้ คำสั่งทางปกครองนั้นก็จะเป็นคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งอาจทำให้เกิด ข้อพิพาททางปกครองขึ้นได้

ดังนั้น จึงเห็นได้ว่า กฎหมายปกครองมีความสำคัญต่อการปฏิบัติราชการในตำแหน่งปลัดอำเภอเป็นอย่างมาก ปลัดอำเภอจึงต้องทราบว่ากฎหมายปกครองต่าง ๆ นั้นได้บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ในทางปกครอง แก่ปลัดอำเภอไว้อย่างไรหรือไม่ ทั้งนี้ก็เพื่อที่จะทำให้ปลัดอำเภอได้ปฏิบัติหน้าที่หรือใช้อำนาจทางปกครองได้อย่างถูกต้องและชอบด้วยกฎหมายนั่นเอง

ข้อ 2. การใช้อำนาจทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายมีกรณีใดบ้าง

ธงคำตอบ

“การใช้อำนาจทางปกครอง” คือ การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่อันทำให้เกิดการ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน หรือระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพหรือสิทธิของบุคคลไม่ว่าจะเป็นการชั่วคราว หรือถาวร

ซึ่งการใช้อำนาจทางปกครองนั้น ได้แก่

1)         การออกกฎ เช่น การออกพระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง เป็นต้น

2)         การออกคำสั่งทางปกครอง เช่น การสั่งการ การอนุญาต การรับจดทะเบียน เป็นต้น

3)         การกระทำทางปกครองอื่น ๆ เช่น การปฏิบัติการทางปกครอง หรือสัญญาทางปกครอง เป็นต้น

ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคแรก (1) ได้บัญญัติว่า “ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องดังต่อไปนี้

(1) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดย ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่ง หรือการกระทำอื่นใดเนื่องจากกระทำโดยไม่มีอำนาจหรือ นอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอนหรือวิธีการ

อันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น หรือโดยไม่สุจริต หรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม หรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็น หรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควร หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ”

จากบทบัญญัติดังกล่าว จะเห็นได้ว่า การใช้อำนาจทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายนั้น ได้แก่ การกระทำที่มีลักษณะอย่างใดอย่างหนึ่งดังต่อไปนี้ คือ

1.         กระทำโดยไม่มีอำนาจ

2.         กระทำนอกเหนืออำนาจหน้าที่

3.         กระทำโดยไม่ถูกต้องตามกฎหมาย

4.         กระทำโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน

5.         กระทำโดยไม่ถูกต้องตามวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น

6.         กระทำโดยไม่สุจริต

7.         กระทำโดยมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม

8.         กระทำโดยมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็น

9.         กระทำโดยสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควร

10.       กระทำโดยเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ

ข้อ 3. โครงสร้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้แก่ เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล องค์การบริหารส่วนจังหวัด เมืองพัทยา และกรุงเทพมหานคร มีสาระสำคัญที่เหมือนกันอย่างไรบ้าง และจะจัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีโครงสร้างพิเศษแตกต่างจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ดังกล่าวได้อย่างไรบ้าง หรือไม่ จงอธิบาย

ธงคำตอบ

ตามรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2550 มาตรา 284 ได้บัญญัติเกี่ยวกับโครงสร้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ได้แก่ เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล องค์การบริหารส่วนจังหวัด เมืองพัทยา และกรุงเทพมหานครไว้ ซึ่งจะมีสาระสำคัญที่เหมือนกัน ดังนี้คือ

1.         องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องประกอบด้วยสภาท้องถิ่น และคณะผู้บริหารท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่น

2.         สมาชิกสภาท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้ง

3.         คณะผู้บริหารท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น ให้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน หรือมาจากความเห็นชอบของสภาท้องถิ่น

4.         วิธีการออกเสียงลงคะแนนเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่น และคณะผู้บริหารท้องถิ่นหรือ ผู้บริหารท้องถิ่น ให้ใช้วิธีออกเสียงลงคะแนนโดยตรงและลับ

5.         วาระการดำรงตำแหน่งของสมาชิกสภาท้องถิ่น คณะผู้บริหารท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น มีวาระการดำรงตำแหน่งที่เท่ากัน คือคราวละ 4 ปี

6.         คณะผู้บริหารท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น จะเป็นข้าราชการซึ่งมีตำแหน่งหรือเงินเดือน- ประจำ พนักงานหรือลูกจ้างของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจ หรือ ของราชการส่วนท้องถิ่น และจะมีผลประโยชน์ขัดกันกับการดำรงตำแหน่งตามที่กฎหมาย บัญญัติมิได้

สำหรับการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่มิโครงสร้างการบริหารที่แตกต่าง จากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามที่กฎหมายได้บัญญัติไว้นั้น รัฐธรรมนูญฯ มาตรา 284 ได้บัญญัติให้กระทำได้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ แต่คณะผู้บริหารท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้ง

ข้อ 4. นายเอกเป็นวิศวกรที่ได้รับรองขึ้นทะเบียนจากคณะกรรมการควบคุมอาคาร เป็นผู้ตรวจสอบอาคาร ตามกฎหมายควบคุมอาคารถูกต้องตามกฎหมาย นายเอกได้เสนอผลรายงานการตรวจสอบอาคาร ของนายโทซึ่งเป็นอาคารโรงแรมสูง จำนวน 8 ชั้นว่าปลอดภัยแก่ผู้ใช้อาคาร

ทั้งที่ข้อเท็จจริงปรากฏว่า มีการต่อเติมปรับปรุงอาคารจอดรถเป็นห้องประชุมทำให้ไม่มีความปลอดภัยในการใช้อาคาร ทำให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นออกใบรับรองการตรวจอาคารยืนยันความปลอดภัยในการใช้อาคารดังกล่าว (อาคารใดไม่มีใบรับรองการตรวจอาคารจะถูกสั่งระงับการใช้อาคารได้)

ดังนี้ ท่านคิดว่าหนังสือ รายงานผลการตรวจสอบอาคารที่ออกโดยนายเอกครบองค์ประกอบเป็นคำสั่งทางปกครองหรือไม่ เพราะเหตุใด จงอธิบายโดยละเอียด

ธงคำตอบ

ตามมาตรา 5 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 นั้น “คำสั่งทางปกครอง” หมายความว่า

(1) การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคล ในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพชองสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และ การรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ

(2) การอื่นที่กำหนดในกฎกระทรวง

องค์ประกอบที่เป็นสาระสำคัญของคำสั่งทางปกครองตามมาตรา 5(1) ได้แก่

1. องค์ประกอบในแง่ของผู้ออกคำสั่ง คือต้องเป็นคำสั่งที่ออกโดยเจ้าหน้าที่

2.องค์ประกอบในแง่ของการใช้อำนาจรัฐ คือต้องมีลักษณะเป็นการใช้อำนาจปกครองตามกฎหมายปกครอง

3.         องค์ประกอบในแง่วัตถุประสงค์ คือต้องเป็นการกระทำหรือการแสดงเจตนาของเจ้าหน้าที่ ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล

4.         องค์ประกอบในแง่ผลต่อผู้รับคำสั่ง คือต้องก่อให้เกิดผลเฉพาะกรณีหรือเรื่องใดเรื่องหนึ่ง โดยเฉพาะเจาะจง

5.         องค์ประกอบในแง่การเกิดผลในระบบกฎหมาย คือต้องมีผลโดยตรงไปสู่องค์กรภายนอก ฝ่ายปกครอง

ตามปัญหา การที่นายเอกเป็นวิศวกรที่ได้รับรองขึ้นทะเบียนจากคณะกรรมการควบคุมอาคาร เป็นผู้ตรวจสอบอาคารตามกฎหมายควบคุมอาคารถูกต้องตามกฎหมาย นายเอกจึงเป็นเจ้าหน้าที่ตามกฎหมายที่ ได้รับมอบอำนาจปกครองสามารถออกหนังสือรายงานการตรวจสภาพอาคารได้ แต่เนื่องจากการออกใบรับรอง การตรวจอาคารเป็นอำนาจของเจ้าพนักงานท้องถิ่นที่จะออกให้ก็ต่อเมื่อได้รับหนังสือรายงานการตรวจสภาพอาคาร

หนังสือรายงานการตรวจสภาพอาคารจึงเป็นเพียงขั้นตอนในการตระเตรียมเพื่อออกใบรับรองการตรวจสภาพ อาคารเท่านั้น ขาดองค์ประกอบของคำสั่งทางปกครองในสาระสำคัญเกี่ยวกับวัตถุประสงค์คือยังไม่มีผลเป็นการ สร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคล หรือยังไม่เป็นการกระทำทีมุ่งผลในทางกฎหมายแต่อย่างใด

ดังนั้นหนังสือ รายงานผลการตรวจสอบอาคารที่ออกโดยนายเอกไม่ครบองค์ประกอบเป็นคำสั่งทางปกครอง เป็นเพียงขั้นตอน การตระเตรียมเพื่อออกคำสั่งทางปกครองเท่านั้น

สรุป หนังสือรายงานผลการตรวจสอบอาคารที่ออกโดยนายเอกไม่ครบองค์ประกอบเป็นคำสั่งทางปกครอง