การสอบไล่ภาค 1 ปีการศึกษา 2557
ข้อสอบกระบวนวิชา LAW 1001 หลักกฎหมายมหาชน
คำแนะนำ ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน มี 3 ข้อ (คะแนนเต็มข้อละ 25 คะแนน)
ข้อ1 กฎหมายมหาชนเป็นกฎหมายเกี่ยวกับรัฐ การใช้อำนาจของรัฐ เจ้าหน้าที่ของรัฐ และนิติบุคคลทางกฎหมายมหาชน จึงขอให้นักศึกษาอธิบายความหมายของนิติบุคคลทางกฎหมายมหาชนคืออะไร? แตกต่างจากนิติบุคคลทางกฎหมายเอกชนอย่างไรบ้าง และนิติบุคคลทางกฎหมายมหาชนของไทยได้แก่องค์กรของรัฐใดบ้าง?
ธงคำตอบ
“กฎหมายมหาชน” คือกฎหมายที่เกี่ยวกับรัฐ อำนาจรัฐ และการใช้อำนาจของรัฐโดยเจ้าหน้าที่ของรัฐและนิติบุคคลทางกฎหมายมหาชน ซึ่งหมายถึงหน่วยงานหรือองค์กรของรัฐนั่นเอง โดยมีหน้าที่หลักที่สำคัญคือการจัดทำบริการสาธารณะ
“นิติบุคคล” คือ บุคคลตามกฎหมายที่ถูกสมมุติขึ้นมาโดยกฎหมาย และกฎหมายได้รับรองให้มีสิทธิและหน้าที่เช่นเดียวกับบุคคลธรรมดา เช่น นิติบุคคลสามารถเป็นเจ้าของทรัพย์สินและถือกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินได้ สามารถจำหน่ายจ่ายโอนทรัพย์สินได้ เป็นลูกหนี้หรือเจ้าหนี้ได้ เป็นโจทก์เป็นจำเลยได้ ฯลฯ เว้นแต่สิทธิและหน้าที่บางอย่างที่มีได้เฉพาะบุคคลธรรมดาเท่านั้น เช่น สิทธิในครอบครัว หรือสิทธิในทางการเมือง เป็นต้น
กล่าวโดยสรุป นิติบุคคลคือบุคคลตามกฎหมายหรือบุคคลที่กฎหมายสมมุติขึ้นซึ่งไม่ใช่บุคคลธรรมดานั่นเอง
นิติบุคคลสามารถจำแนกออกได้เป็น 2 ประเภท คือ
- นิติบุคคลตามกฎหมายเอกชน ซึ่งได้แก่ นิติบุคคลตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เช่น ห้างหุ้นส่วนที่ได้จดทะเบียนแล้ว บริษัทจำกัด สมาคม มูลนิธิที่ได้จดทะเบียนแล้วเป็นต้น
- นิติบุคคลตามกฎหมายมหาชน ได้แก่ นิติบุคคลตามกฎหมายมหาชนตามกฎหมายไทยเช่น กระทรวง ทบวง กรม รัฐวิสาหกิจ และวัดวาอาราม เป็นต้น
ดังนั้น “นิติบุคคลทางกฎหมายมหาชน” จึงหมายถึง บุคคลที่กฎหมายสมมุติให้มีขึ้น โดยมีอำนาจและหน้าที่ตามที่กฎหมายได้กำหนดไว้ และจะมีลักษณะแตกต่างจากนิติบุคคลทางกฎหมายเอกชน ดังนี้คือ
- นิติบุคคลทางกฎหมายมหาชน เป็นนิติบุคคลโดยการจัดตั้งขึ้นโดยกฎหมาย เช่นกระทรวง ทบวง กรม เป็นต้น แต่นิติบุคคลทางกฎหมายเอกชน เป็นนิติบุคคลโดยการจดทะเบียนจัดตั้งขึ้นตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
- นิติบุคคลทางกฎหมายมหาชน มีวัตถุประสงค์ในการดำเนินการคือการจัดทำบริการสาธารณะเพื่อการตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนส่วนใหญ่ แต่นิติบุคคลตามกฎหมายเอกชนมีวัตถุประสงค์ในการดำเนินการเพื่อประโยชน์ของเอกชนแต่ละคน ไม่ว่าจะเป็นการแสวงหากำไรหรือความก้าวหน้าในธุรกิจของตนเอง
- อำนาจหน้าที่ของนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชน จะเป็นไปตามที่กฎหมายได้กำหนดไว้เช่น กระทรวงกลาโหม มีหน้าที่ป้องกันประเทศ กระทรวงศึกษาธิการมีอำนาจจัดการเกี่ยวกับการศึกษา เป็นต้น
ส่วนนิติบุคคลตามกฎหมายเอกชนนั้น จะมีอำนาจหน้าที่ตามที่ระบุไว้ในหนังสือบริคณห์สนธิ หรือตามวัตถุประสงค์ที่ได้ยื่นขอจดทะเบียนจัดตั้งไว้
“นิติบุคคลทางกฎหมายมหาชน” ตามระบบกฎหมายมหาชนของรัฐไทย จะมีดังต่อไปนี้ คือ
- กระทรวง ทบวง กรม
- จังหวัด
- องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งเป็นองค์กรที่จัดตั้งขึ้นตามหลักการกระจายอำนาจและเป็นการจัดระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ได้แก่
(1) องค์การบริหารส่วนจังหวัด
(2) เทศบาล
(3) องค์การบริหารส่วนตำบล
(4) กรุงเทพมหานคร
(5) เมืองพัทยา
- รัฐวิสาหกิจ
- วัดวาอาราม (เฉพาะวัดในพุทธศาสนาเท่านั้น ส่วนวัดในศาสนาอื่นอาจเป็นนิติบุคคลได้ในทางกฎหมายเอกชน)
- องค์การมหาชน
ข้อ 2. จงนำกฎหมายมหาชนและหลักกฎหมายมหาชนไปใช้ในการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น พร้อมยกตัวอย่างประกอบ
ธงคำตอบ
“กฎหมายมหาชน” คือ กฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่แก่รัฐ แก่หน่วยงานทางปกครองหรือหน่วยงานของรัฐและแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐในทางปกครองและการบริการสาธารณะ เพื่อประโยชน์ของประชาชนส่วนใหญ่ ในฐานะที่ฝ่ายปกครองมีอำนาจเหนือผู้ใต้ปกครอง
กฎหมายมหาชน ปัจจุบันได้แก่ กฎหมายรัฐธรรมนูญ และกฎหมายปกครอง
กฎหมายรัฐธรรมนูญ เป็นกฎหมายที่มีวัตถุประสงค์ในการวางระเบียบการปกครองของรัฐในทางการเมืองโดยกำหนดโครงสร้างของรัฐ ระบอบการปกครอง การใช้อำนาจอธิปไตยและการดำเนินงานของสถาบันสูงสุดของรัฐที่ใช้อำนาจอธิปไตย
กฎหมายปกครอง เป็นกฎหมายที่วางหลักเกี่ยวกับการจัดระเบียบการปกครองของรัฐในทางปกครองหรือที่เรียกว่า “การจัดระเบียบราชการบริหาร” รวมทั้งการวางระเบียบเกี่ยวกับกิจกรรมของฝ่ายปกครองที่เรียกว่า “บริการสาธารณะ” ซึ่งฝ่ายปกครองจัดทำเพื่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชน
และนอกจากนั้น กฎหมายปกครอง ยังเป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐในการออกคำสั่งทางปกครอง การออกกฎ การกระทำทางปกครอง และการทำสัญญาทางปกครอง
สำหรับ “หลักกฎหมายมหาชน” หรือหลักกฎหมายปกครองที่มีความสำคัญต่อการบริหารราชการแผ่นดินนั้น มีหลักการที่สำคัญ ๆ อยู่หลายประการ เช่น
- หลักความชอบด้วยกฎหมาย หมายถึง การใช้อำนาจหน้าที่ขององค์กรของรัฐ ไม่ว่าจะเป็นองค์กรของรัฐฝ่ายนิติบัญญัติ องค์กรของรัฐฝ่ายบริหาร และองค์กรของรัฐฝ่ายตุลาการ จะต้องเป็นการใช้อำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายได้บัญญัติไว้เท่านั้น จะใช้อำนาจหน้าที่นอกเหนือจากที่กฎหมายบัญญัติไว้มิได้
- หลักประโยชน์สาธารณะ หมายถึง การใช้อำนาจหน้าที่ขององค์กรของรัฐฝ่ายต่าง ๆจะต้องเป็นการใช้อำนาจหน้าที่เพื่อสนองตอบต่อความต้องการของคนส่วนใหญ่ในสังคม ไม่ใช่เป็นการสนองตอบต่อความต้องการของคนบางกลุ่มบางพวกหรือเพื่อใครคนใดคนหนึ่งโดยเฉพาะ
- หลักความยุติธรรม หมายถึง การใช้อำนาจหน้าที่ขององค์กรของรัฐฝ่ายต่าง ๆ จะต้องเป็นการใช้อำนาจหน้าที่กับบุคคลทุกคนในสังคมอย่างเสมอภาคกัน และจะต้องตั้งอยู่บนพื้นฐานของความยุติธรรม
และนอกจากนั้นยังมีหลักกฎหมายมหาชนหรือหลักกฎหมายปกครองที่มีความสำคัญต่อการบริหารราชการแผ่นดินอีกหลายประการ เช่น หลักความซื่อสัตย์สุจริต หลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี เป็นต้น
ราชการแผ่นดินของไทยแบ่งออกเป็น 3 ส่วน ได้แก่ ราชการบริหารส่วนกลาง ราชการบริหารส่วนภูมิภาค และราชการบริหารส่วนท้องถิ่น ซึ่งเป็นผลมาจากกฎหมายปกครองดังที่กล่าวไบ่แล้วข้างต้น
“การบริหารราชการส่วนท้องถิ่น” เป็นการจัดระเบียบบริหารราชการตามหลักการกระจายอำนาจปกครอง โดยให้มีการจัดตั้งหน่วยงานหรือองค์กรขึ้นมาแยกออกจากราชการบริหารส่วนกลาง มีงบประมาณและเจ้าหน้าที่เป็นของตนเอง และมีความเป็นอิสระในการจัดทำบริการสาธารณะที่ได้รับมอบหมายหรือตามที่กฎหมายได้กำหนดไว้ ซึ่งปัจจุบันการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นประกอบไปด้วยหน่วยงานหรือองค์กรต่าง ๆ 5 ประเภท ได้แก่
- เทศบาล
- องค์การบริหารส่วนตำบล
- องค์การบริหารส่วนจังหวัด
- กรุงเทพมหานคร
- เมืองพัทยา
และการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น(รวมทั้งการบริหารราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาค)ของไทย ปัจจุบันจะเกี่ยวข้องกับกฎหมายมหาชนในแง่ที่ว่ากฎหมายมหาชน ซึ่งได้แก่กฎหมายรัฐธรรมนูญและกฎหมายปกครองเป็นกฎหมายที่มีวัตถุประสงค์และวางหลักในการจัดระเบียบการปกครองของรัฐ รวมทั้งบัญญัติสถานะอำนาจหน้าที่แก่ผ่ายปกครองในทางปกครองและการจัดทำบริการสาธารณะ เพื่อสนองความต้องการของประชาชนภายในรัฐ หากไม่มีกฎหมายมหาชนบัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ไว้ ฝ่ายปกครองก็จะไม่สามารถดำเนินการใด ๆ ได้ เพราะตามหลักการของกฎหมายมหาชนแล้ว ฝ่ายปกครองจะกระทำการใด ๆ ได้ก็ต่อเมื่อมีกฎหมายบัญญัติให้อำนาจหน้าที่ไว้เท่านั้น
ตัวอย่างที่ถือว่าการบริหารราชการสวนท้องถิ่นมีความเกี่ยวข้องกับกฎหมายมหาชน เช่น ในการจัดตั้งเทศบาลหรือองค์การบริหารส่วนตำบล ซึ่งเป็นหน่วยงานบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ก็จะต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมายมหาชนได้กำหนดไว้ หรือเมื่อมีการจัดตั้งขึ้นมาแล้ว เทศบาลหรือองค์การบริหารส่วนตำบลนั้นจะมีอำนาจและหน้าที่ประการใดบ้าง ก็จะต้องมีกฎหมายมหาชน (ซึ่งในที่นี้คือกฎหมายปกครองนั่นเอง) บัญญัติถึงอำนาจและหน้าที่ไว้ด้วย ทั้งนี้เพราะตามหลักของกฎหมายมหาชนนั้น หน่วยราชการบริหารส่วนท้องถิ่น (รวมทั้งหน่วยราชการบริหารรส่วนกลางและส่วนภูมิภาค) จะสามารถดำเนินการใด ๆ ได้ ก็จะต้องมีกฎหมายบัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ไว้เท่านั้น
และนอกจากนั้นในการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น หน่วยงานบริหารราชการส่วนท้องถิ่นและเจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนท้องถิ่น จะต้องใช้อำนาจทางปกครองในการออกคำสั่งทางปกครอง การออกกฎการกระทำทางปกครองและการทำสัญญาทางปกครองให้ถูกต้องตามที่กฎหมายมหาชนหรือกฎหมายปกครองได้กำหนดไว้ และจะต้องกระทำให้ถูกต้องตามหลักของกฎหมายมหาชนหรือกฎหมายปกครองด้วย เช่น จะต้องกระทำด้วยความซื่อสัตย์สุจริตชอบด้วยกฎหมาย และยุติธรรม โดยยึดหลักประโยชน์สาธารณะ เป็นต้น
และในการใช้อำนาจหน้าที่ทางปกครองของเจ้าหน้าที่ของหน่วยงานหรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดังกล่าวไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ ออกคำสั่งทางปกครอง รวมทั้งการกระทำทางปกครองรูปแบนอื่นหรือการทำสัญญาทางปกครอง หากเกิดกรณีพิพาทที่เป็นกรณีพิพาททางปกครอง ก็จะต้องนำคดีพิพาทนั้นไปฟ้องต่อศาลปกครอง เพื่อให้ศาลปกครองเป็นผู้วินิจฉัยขี้ขาด
ข้อ 3. พระราชบัญญัติใดที่มีความเกี่ยวข้องกับการควบคุมการใช้อำนาจรัฐ ให้นักศึกษาระบุมาอย่างน้อย 4-5 พระราชบัญญัติ พร้อมทั้งยกตัวอย่างอธิบาย พระราชบัญญัติดังกล่าวในการใช้ควบคุมการใช้อำนาจรัฐ มาโดยละเอียด
ธงคำตอบ
การควบคุมการใช้อำนาจรัฐ หมายถึง การควบคุมการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ของรัฐ องค์กรของรัฐ และหน่วยงานของรัฐนั่นเอง และเหตุที่ต้องมีการควบคุมการใช้อำนาจรัฐดังกล่าวก็เพราะกฎหมายมหาชนเป็นกฎหมายที่ไม่เสมอภาค รัฐ หน่วยงานของรัฐ และเจ้าหน้าที่ของรัฐ มีอำนาจเหนือประชาชน หากไม่มีการควบคุมเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือหน่วยงานของรัฐอาจใช้ดุลพินิจที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายได้ ซึ่งการใช้ดุลพินิจที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย คือ การที่เจ้าหน้าที่ของรัฐ องค์กรของรัฐ และหน่วยงานของรัฐ กระทำการหรืองดเว้นกระทำการใช้อำนาจที่มีอยู่ตามกฎหมาย หรือใช้อำนาจนอกวัตถุประสงค์ของกฎหมาย อันก่อให้เกิดผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพและผลประโยชน์ของประชาชน
สำหรับพระราชบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับการควบคุมการใช้อำนาจรัฐนั้น มีหลายฉบับ เช่น
- พระราชบัญญัติความรับผิดในทางละเมิดของเจ้าหน้าที่รัฐ พ.ศ. 2539 พระราชบัญญัติฉบับนี้จะใช้บังคับแก่การกระทำละเมิดในการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่รัฐต่อบุคคลภายนอกหรือต่อหน่วยงานของรัฐ โดยจะกำหนดให้เจ้าหน้าที่รัฐผู้กระทำละเมิดจะต้องเป็นผู้รับผิดชอบในความเสียหายที่เกิดขึ้นนั้นไม่ว่าการกระทำละเมิดนั้นจะเกิดขึ้นเนื่องจากการกระทำโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่อก็ตาม
- พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 เป็นพระราชบัญญัติที่มีวัตถุประสงค์ในการวางมาตรฐานการปฏิบัติงานราชการแผ่นดินของหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้องกับการออกกฎหรือคำสั่งทางปกครอง ให้มีหลักเกณฑ์และขั้นตอนที่เหมาะสม มีประสิทธิภาพ และเป็นธรรมแก่ประชาชน เช่น การวางกรอบวิธีปฏิบัติของเจ้าหน้าที่ของรัฐในการออกกฎหรือคำสั่งทางปกครอง รูปแบบและผลของคำสั่ง การอุทธรณ์คำสั่ง การเพิกถอนคำสั่ง วิธีการแจ้งคำสั่ง ระยะเวลาและอายุความ เป็นต้น
- พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542เป็นพระราชบัญญัติที่ใช้ควบคุมการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่รัฐให้เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งถ้าหากเจ้าหน้าที่รัฐใช้อำนาจทางปกครองหรือใช้ดุลพินิจโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ หรือคำสั่ง หรือการกระทำใด ๆ เอกชนผู้ได้รับความเสียหายก็สามารถฟ้องร้องเป็นคดีต่อศาลปกครองได้โดยอาศัยกลไกของกฎหมายฉบับนี้
- พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 (และที่แก้ไขจนถึงปัจจุบัน)เป็นพระราชบัญญัติในการควบคุมการใช้อำนาจรัฐในลักษณะของการวางความสัมพันธ์ของหน่วยงานราชการทั้ง 3 ส่วน คือ ราชการบริหารส่วนกลาง ราชการบริหารส่วนภูมิภาค และราชการบริหารส่วนท้องถิ่น ซึ่งเป็นการควบคุมการใช้อำนาจรัฐของเจ้าหน้าที่ของรัฐในหน่วยงานราชการต่าง ๆในลักษณะของการควบคุมบังคับบัญชา และการกำกับดูแลในระหว่างแต่ละส่วนราชการ เช่น ราชการบริหารส่วนกลางจะควบคุมบังคับบัญชาราชการบริหารส่วนภูมิภาค แต่จะกำกับดูแลราชการบริหารส่วนท้องถิ่น เป็นต้น
