การสอบไล่ภาคฤดูร้อน ปีการศึกษา 2564
ข้อสอบกระบวนวิชา POL3311 การเมืองและระบบราชการ
คำสั่ง ข้อสอบมี 4 ข้อ ให้นักศึกษาทำข้อสอบทุกข้อ
ข้อ 1. ข้าราชการประจำและข้าราชการการเมืองมีความเหมือนกันและแตกต่างกันอย่างไรบ้าง จงอธิบายและยกตัวอย่างประกอบด้วย ข้าราชการประจำและข้าราชการการเมืองมีการปฏิบัติงานเกี่ยวข้องกันอย่างไรบ้าง จงอธิบาย
แนวคำตอบ
ระบบราชการ (Bureaucracy) ถือเป็นกลไกที่มีความสำคัญอย่างยิ่งในการบริหารราชการแผ่นดินและขับเคลื่อนนโยบายของรัฐบาลไปสู่ฝ่ายบริหาร (Executive) ของประเทศ โดยมีเป้าหมายสำคัญในการพัฒนาประเทศและตอบสนองความต้องการของประชาชน โดย “ข้าราชการการเมือง” ถือเป็นองค์ประกอบส่วนขององค์กรดังกล่าวที่ทำหน้าที่ในการกำหนดนโยบายและเป้าหมายในการพัฒนาประเทศ การกระทำที่เป็นพื้นฐานส่งผลให้ข้าราชการมีความเกี่ยวข้องโดยตรงกับการตัดสินใจเชิงคุณค่า (Value Judgement) โดยอ้างความชอบธรรมที่เกิดจากการได้รับเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน มาเป็นความชอบธรรมในการเลือกและกำหนดคุณค่าดังกล่าวเพื่อสะท้อนเจตนารมณ์และความต้องการของประชาชน ขณะเดียวกันข้าราชการการเมืองยังมีบทบาทหลักในการบังคับบัญชาและกำกับดูแลการปฏิบัติงานของ “ข้าราชการประจำ” ซึ่งเป็นองค์ประกอบส่วนที่สามมีบทบาทหลักในการบริหารหรือการจัดการนโยบายของรัฐบาลไปปฏิบัติให้บรรลุผลสำเร็จตามคุณค่าที่ข้าราชการการเมืองได้กำหนดไว้ รวมทั้งการให้ข้อเสนอแนะและข้อมูลเพื่อใช้ในการตัดสินใจของข้าราชการการเมือง จากบทบาทหน้าที่และความรับผิดชอบที่เกิดขึ้นส่งผลให้ข้าราชการการเมืองและข้าราชการประจำมีความสัมพันธ์กันอย่างใกล้ชิด
ความสัมพันธ์ที่เกิดขึ้นระหว่างข้าราชการประจำและข้าราชการการเมืองเปรียบเสมือนคณะละครของเหรียญที่มีอยู่สองด้าน และเป็นการยากที่จะแบ่งบทบาทหน้าที่ระหว่างข้าราชการประจำ (นักบริหาร) กับข้าราชการการเมือง (นักการเมือง) ให้มีความชัดเจนและเป็นไปในลักษณะของความสัมพันธ์ที่ได้ดุลยภาพเหมาะสม โดยเฉพาะอย่างยิ่งภายใต้บริบทของการเมืองไทย ซึ่งบางยุคสมัยมีการเมืองขาดเสถียรภาพหรือเป็นช่วงเวลาที่ประเทศปกครองโดยรัฐบาลทหาร ซึ่งอาจมีบทบาทหน้าที่ของข้าราชการประจำที่โดดเด่นแตกต่างไปจากบางช่วงเวลาของการเมืองที่มีเสถียรภาพ เพราะในช่วงเวลาดังกล่าวจะมีบทบาทที่โดดเด่นในการชี้นำหรือการให้ข้อเสนอแนะต่อนโยบายของข้าราชการประจำ รวมถึงการแทรกแซงการทำงานของข้าราชการประจำ รวมถึงการแทรกแซงการทำงานของข้าราชการประจำ รวมถึงการแทรกแซงการทำงานของข้าราชการประจำ มีความใกล้ชิดกับข้าราชการการเมืองเพื่อให้ตนเองได้รับผลตอบแทน
ภายใต้กรอบความคิดที่ว่า “การเมืองและฝ่ายบริหารมีการแยกออกจากกันอย่างเด็ดขาด” นั้น มองว่าบทบาทและความรับผิดชอบของฝ่ายการเมืองและฝ่ายบริหารนั้นแตกต่างกัน ทั้งนี้เพราะฝ่ายการเมืองนั้นมีหน้าที่รับผิดชอบโดยตรงต่อความต้องการของประชาชน ตามแนวความคิดในขณะที่ฝ่ายข้าราชการประจำนั้นมีบทบาทหน้าที่ในนโยบายที่กำหนดขึ้นเกิดผลในทางปฏิบัติ
นอกจากนี้ยังมีเหตุผลที่เกี่ยวข้องกับระดับการยอมรับการเข้าสู่อำนาจและระยะเวลาดำรงตำแหน่งของบุคลากรทั้งสองกลุ่มที่แตกต่างกัน กล่าวคือ ฝ่ายการเมืองมีการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรง และมีกรอบระยะเวลาในการดำรงตำแหน่งที่แน่นอน ในขณะที่ฝ่ายบริหารหรือข้าราชการประจำเข้าสู่ตำแหน่งโดยกระบวนการคัดสรรที่เป็นระบบและสามารถดำรงตำแหน่งได้จนครบเกษียณอายุ
บุคลากรทั้งสองกลุ่มมีความแตกต่างกันในเรื่องความรู้ความชำนาญในงาน พฤติกรรมที่ยึดถือ รวมถึงความเป็นกลางทางการเมือง กล่าวคือ ฝ่ายการเมืองมีความรู้ความสามารถในภาพรวมทั่ว ๆ ไป และทำงานโดยยึดเป้าหมายทางการเมืองที่ตนเองได้มุ่งมั่นในการตอบสนองประชาชนเป็นสำคัญ ในขณะที่ฝ่ายบริหารหรือข้าราชการประจำนั้นจะต้องมีความรู้ความเชี่ยวชาญเฉพาะด้าน ทำงานโดยเน้นระเบียบและกฎหมาย และอ้างอิงความเป็นกลางทางการเมือง ซึ่งความแตกต่างระหว่างบุคลากรทั้งสองกลุ่มที่ทำให้แนวความคิดความเห็นระหว่างการเมืองและฝ่ายการเมืองแยกออกจากกันเป็นเรื่องจำเป็นต้องแยกออกจากกัน
สำหรับแนวคิดเกี่ยวกับความสัมพันธ์ที่ว่า “ฝ่ายการเมืองและฝ่ายบริหารไม่สามารถแยกจากกันได้” นั้นมีเหตุผลสำคัญ ได้แก่
1. ในเชิงโครงสร้าง ระบบบริหารมีฐานะเป็นระบบย่อยระบบหนึ่งของระบบการเมือง หรืออาจกล่าวได้ว่าระบบบริหารเป็นส่วนหนึ่งของระบบการเมือง ซึ่งประกอบด้วย ระบบย่อยต่าง ๆ มากมาย เช่น ระบบรัฐสภา ระบบเลือกตั้ง ระบบพรรคการเมือง หรือระบบบริหารราชการ นั่นเอง เมื่อระบบบริหารนั้นถูกแยกออกจากระบบการเมืองเมื่อมีการเปลี่ยนแปลงก่อนส่งผลต่อระบบการเมือง ดังนั้นจึงไม่อาจแบ่งแยกระบบบริหารออกจากระบบการเมืองได้ เพราะถ้าหากกระทำเช่นนั้นจะทำให้ระบบการเมืองขาดความสมบูรณ์ จนอาจสูญเสียความเป็นระบบการเมืองต่อไปได้
2. ในเชิงกระบวนการ การกำหนดนโยบายของฝ่ายการเมืองหรือรัฐบาลนั้น มีความจำเป็นจะต้องพึ่งพาอาศัยข้าราชการประจำ เพราะนักการเมืองมีความเชี่ยวชาญด้านเทคนิคเฉพาะด้าน กล่าวคือ นอกจากข้าราชการประจำจะมีหน้าที่ในการนำนโยบายไปปฏิบัติแล้ว ยังมีหน้าที่ในการให้ข่าวสารข้อมูลแก่ฝ่ายการเมือง บุคคลเหล่านี้จะมีอิทธิพลในรูปแบบต่าง ๆ เป็นอย่างดี เนื่องจากความเป็นผู้ชำนาญการของข้าราชการประจำที่ทำงานต่อเนื่องกันมาเป็นเวลานาน รู้วิธีข้อดีข้อเสียของแต่ละประเด็นเป็นอย่างดี จะเห็นประโยชน์อย่างยิ่งในการใช้เป็นทางเลือกในการกำหนดนโยบาย โดยเฉพาะประเทศที่กำลังพัฒนาอย่างเช่นประเทศไทย พบว่าการเมืองกับการบริหารมีความสัมพันธ์กันอย่างมาก ฝ่ายบริหารมีอิทธิพลแทรกแซงและครอบงำฝ่ายการเมือง ทำให้ฝ่ายบริหารมีอำนาจมากยิ่งขึ้นเรียกว่า อำมาตยาธิปไตย
3. ในเชิงพฤติกรรม หากพิจารณาถึงพฤติกรรมทางการบริหารกับพฤติกรรมการเมืองแล้ว จะเห็นได้ว่าพฤติกรรมทั้งสองเป็นพฤติกรรมที่ต้องมีการติดต่อเกี่ยวเนื่องกันไม่อาจแยกออกจากกันได้ เช่น ในขณะเลือกตั้งเป็นพฤติกรรมการเมือง แต่การจัดการเลือกตั้งเพื่อให้ประชาชนใช้สิทธิเลือกตั้งเป็นพฤติกรรมการบริหาร หรือในขณะที่คณะรัฐมนตรีมีการบัญญัติกฎหมาย แต่การดำเนินการต่าง ๆ ของสำนักเลขาธิการรัฐสภา นับตั้งแต่การพิจารณาร่างกฎหมายจนถึงการประกาศใช้กฎหมายเป็นพฤติกรรมการบริหาร เป็นต้น ดังนั้นจะเห็นได้ว่าพฤติกรรมดังกล่าวเป็นพฤติกรรมที่ต้องสนับสนุนเกื้อกูลซึ่งกันและกัน และต่อเนื่องกันไป ไม่สามารถแยกออกจากกันได้ เพราะมิฉะนั้นแล้วจะทำให้พฤติกรรมทั้งสองไม่สามารถบรรลุผลสำเร็จได้
ข้อ 2. การบริหารราชการแนวใหม่ (New Public Administration) หมายถึงอะไร มีหลักการสำคัญ ๆ อย่างไรบ้าง (ตอบเป็นข้อ ๆ อธิบาย) และเกี่ยวข้องกับการเมืองอย่างไรบ้าง จงอธิบาย
แนวคำตอบ
การบริหารราชการแนวใหม่ (New Public Administration) หมายถึง แนวคิดทางการบริหารรัฐกิจที่ต้องการสร้างหน่วยงานให้มีการขับเคลื่อนด้วยกัน มีการกระจายอำนาจ มีลักษณะยืดหยุ่นมีการเชื่อมโยงระหว่างหน่วยงานต่าง ๆ เข้าด้วยกัน โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อต้องการปรับปรุงและพัฒนาระบบการบริหารงานให้มีประสิทธิภาพ สามารถตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนในฐานะผู้รับบริการสาธารณะได้อย่างครอบคลุม สะดวก และรวดเร็วยิ่งขึ้น
หลักการสำคัญของการบริหารราชการแนวใหม่
1. การสร้างระบบบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี (Good Governance) เป็นเรื่องที่ทุกสังคมทุกคนทุกประเทศไม่ว่าจะเป็นประเทศที่พัฒนาแล้วหรือกำลังพัฒนาก็ล้วนแล้วแต่ต้องการให้เกิดขึ้น แนวคิด Good Governance หรือ “ธรรมาภิบาล” นี้เป็นแนวคิดที่แพร่หลายมากขึ้น กล่าวคือ เพิ่งมีผู้นำมาใช้ในรายงานธนาคารโลก เมื่อปี พ.ศ. 1989 ในส่วนของประเทศไทยนั้นเริ่มมีการนำมาใช้อย่างแพร่หลายภายหลังจากเกิดวิกฤตเศรษฐกิจและสังคมในปี พ.ศ. 2540 ทั้งนี้เนื่องจากหนังสือแสดงเจตจำนงในการกู้ยืมเงินจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) ระบุให้ประเทศไทยเท่านั้นที่จะต้องสร้าง Good Governance ให้เกิดขึ้นในการบริหารจัดการภาครัฐ
หลักการของธรรมาภิบาลหรือระบบบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี ประกอบด้วย
1) การมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง
2) การมีกระบวนงานที่โปร่งใส
3) การพร้อมรับผิดชอบ
4) ความชอบธรรมในการใช้อำนาจ
5) การมีกฎเกณฑ์ที่ยุติธรรมและชัดเจน
6) การบริหารที่มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล
เมื่อพิจารณาแล้วจะเห็นได้ว่าหลักธรรมาภิบาลหรือระบบบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดีนั้นเป็นการสร้างเงื่อนไขในการใช้อำนาจ เพื่อให้การปกครองบ้านเมืองเป็นไปเพื่อความสุขของประชาชนและลดความขัดแย้งลง เพื่อให้ระบบบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมดีขึ้นกว่าเดิม และสังคมที่ดีมีความน่าเชื่อถือของสังคมเอง ดังนั้นการสร้างระบบบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดีตามที่ดีที่สุดก็คือมติคณะรัฐมนตรีได้มีมติเห็นชอบสำนักงานคณะรัฐมนตรีว่าด้วยการสร้างระบบบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี เพื่อให้ภาคส่วนที่เกี่ยวข้องทั้งภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาชน มีความเข้าใจที่ถูกต้องตรงกัน
2. การบริหารมุ่งเน้นผลสัมฤทธิ์ (Results Based Management) เป็นแนวทางหนึ่งของการปฏิรูประบบราชการไทย และเป็นการปรับเปลี่ยนความรับผิดชอบของรัฐบาลต่อประชาชน กล่าวคือ รัฐบาลจะต้องแสดงให้ประชาชนในฐานะที่เป็นเจ้าของประเทศได้ใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดินอย่างไรบ้าง มีประสิทธิภาพ และได้ผลอย่างไร โดยการแสดงให้เห็นว่ามีผลงานอย่างไร เป็นประโยชน์ต่อประชาชนอย่างไรเป็นหลัก โดยใช้ระบบการประเมินผลสัมฤทธิ์หรือความคุ้มค่าที่ชัดเจนและเป็นรูปธรรม ซึ่งผลการประเมินที่จะนำมาใช้ในการกำหนดความคาดหวังในการทำงานที่จะส่งผลให้ผลผลิตและผลงานของส่วนราชการนั้นจะนำไปสู่กระบวนการทำงานให้ดียิ่งขึ้น
การบริหารมุ่งเน้นผลสัมฤทธิ์ อาจอธิบายได้อีกแบบหนึ่งว่า เป็นการจัดหาทรัพยากรให้เกิดประสิทธิภาพ (Efficiency) และการได้ผลงานที่บรรลุเป้าหมายขององค์การ (Effectiveness)
3. การบริการประชาชนสู่ความเป็นเลิศ กล่าวคือ การบริการประชาชนของรัฐเป็นกิจกรรมที่เกิดขึ้นพร้อมกับการมีรัฐ ซึ่งเหตุผลที่รัฐต้องจัดบริการก็เพื่อกำหนดกฎเกณฑ์ในการอยู่ร่วมกันของผู้คนในรัฐ โดยมีเป้าหมายสำคัญคือ ความมั่นคงและประชาชนของตน ดังนั้นรัฐจึงมีหน้าที่ต้องจัดบริการที่หลากหลายเพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชน ดังจะเห็นได้จากการส่งเสริมการบริการประชาชนให้ได้รับบริการที่ดี เป็นนโยบายของทุกรัฐบาล ทั้งนี้เพราะในประเทศที่ปกครองโดยระบอบประชาธิปไตยนั้นการตอบสนองความต้องการของประชาชนเป็นพันธกิจสำคัญ อันดับแรกที่รัฐพึงกระทำ ทั้งนี้ยังชี้ให้เห็นว่าเป็นเครื่องชี้วัดความอยู่รอดของรัฐบาลในการเลือกตั้งครั้งต่อไป การเปลี่ยนแปลงสภาพสังคมให้เข้าสู่ยุคเทคโนโลยีทุกภาคส่วนโลก ดังนั้นการส่งเสริมการบริการประชาชนของรัฐจึงเป็นความมุ่งมั่นของรัฐบาลทุกยุคสมัยและทุกประเทศ
ในส่วนของประเทศไทยนั้นกรอบที่ครอบคลุมและแนวทางการบริการประชาชนของรัฐไว้อย่างชัดเจนคือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2540 ซึ่งได้กำหนดแนวนโยบายพื้นฐานไว้ในหมวด 5 รวม 19 มาตรา ซึ่งถือได้ว่ามีนโยบายการบริการประชาชนที่มีความหลากหลายอย่างยิ่ง
ข้อ 3. เหตุใดสังคมไทยจึงมีความจำเป็นต้องทำการศึกษาถึงความสัมพันธ์ระหว่างการเมืองและระบบราชการ และกลุ่มนักศึกษา กลุ่มประชาชนทั่วไป กลุ่มนักการเมือง กลุ่มข้าราชการ จะได้รับบทเรียนที่สำคัญอย่างไร จงอธิบายพร้อมยกตัวอย่างสถานการณ์จริงในปัจจุบันมาประกอบให้เข้าใจ
แนวคำตอบ
เหตุผลสำคัญที่ทำให้สังคมไทยจำเป็นต้องทำการศึกษาถึงความสัมพันธ์ระหว่างการเมืองและระบบราชการ ทั้งนี้ก็เพื่อให้เห็นถึงลักษณะของความสัมพันธ์ ทั้งสี่ฝ่ายในมิติต่าง ๆ ดังนี้
1. ความสัมพันธ์ในเชิงระบบ กล่าวคือ ในภาพรวมของระบบการเมืองประชาธิปไตยแบบรัฐสภา (Parliamentary Democracy) ข้าราชการการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งและพรรคการเมืองเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรจะได้จัดตั้งรัฐบาล โดยมีนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีทำหน้าที่นำนโยบายและนโยบายที่ได้แถลงต่อประชาชนไว้ให้เกิดผลในทางปฏิบัติในลักษณะของความสัมพันธ์เชิงผู้บังคับบัญชาต่อข้าราชการประจำ โดยมีข้าราชการประจำมีอำนาจในการนำนโยบายไปปฏิบัติในฐานะที่เป็นเจ้าหน้าที่หรือเป็นกลไก เป็นผู้ปฏิบัติตามนโยบายที่ฝ่ายการเมืองเป็นผู้กำหนด
2. ความสัมพันธ์ในการกำหนดนโยบาย กล่าวคือ การกำหนดนโยบายเป็นกระบวนการทางการเมืองซึ่งเกี่ยวข้องกับข้าราชการประจำ กล่าวคือ การกำหนดนโยบายและเพื่อเป็นประโยชน์ในสังคม ผู้มีอำนาจรัฐจึงได้แก่ นักการเมือง ส่วนการบริหารเป็นการกระทำตามนโยบายเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ถึงเป้าหมายที่กำหนดไว้ กล่าวคือ ข้าราชการประจำมีหน้าที่ดำเนินการ ดังนั้นความสัมพันธ์ระหว่างการบริหารจึงมีลักษณะเป็นความสัมพันธ์ระหว่างเป้าหมาย (Ends) กับวิธีการ (Means) การตัดสินใจกำหนดนโยบายนั้นเป็นการเมืองต้องคำนึงถึงคุณค่าในสังคมที่อยู่อย่างจำกัด แต่ความต้องการของผู้คนมีมากมายเกินกว่านโยบายนั้นเป็นการเมืองต้องคำนึงถึงความเป็นไปได้ในการนำนโยบายนั้นไปปฏิบัติให้ประสบความสำเร็จ ซึ่งเป้าหมายนี้จะเป็นหลักประกันในการตัดสินใจให้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและประสบความสำเร็จ ซึ่งเป้าหมายนี้จะเป็นหลักประกันในการดำเนินงานให้เกิดความสำเร็จ แต่เมื่อนโยบายได้ถูกกำหนดขึ้นแล้ว ข้าราชการประจำที่นำนโยบายไปสู่การปฏิบัติในฐานะที่เป็นผู้เชี่ยวชาญ แต่ในกระบวนการตัดสินใจกำหนดเป้าหมายและนโยบายอีกด้วย เนื่องจากนักการเมืองอาจใช้ข้อมูลข่าวสารและความคิดเห็นของผู้เชี่ยวชาญมาประกอบการตัดสินใจ แหล่งที่มาของข้อมูลที่สำคัญที่สุดก็คือจากข้าราชการประจำ ซึ่งเป็นผู้ปฏิบัติงานจริง มีความรู้และประสบการณ์
3. ความสัมพันธ์ในด้านมิติบัญญัติ กล่าวคือ รัฐสภาประกอบด้วยนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง และมีบทบาทสำคัญในการควบคุมบัญญัติ ข้าราชการประจำมีส่วนสัมพันธ์กันอาจมีการใช้สิทธิ์เข้าไปชี้แจงรายละเอียดต่อกรรมาธิการข้อซักถามข้อเสนอแนะต่อข้าราชการประจำเข้าไปมีส่วนร่วมในการพิจารณาร่างกฎหมายได้ หากกฎหมายนั้นเกี่ยวข้องกับตนเองโดยตรง แต่ยังพบว่าข้าราชการประจำอาจมีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายโดยตรงโดยอาศัยวุฒิสภามาจากการแต่งตั้ง
4. ความสัมพันธ์ในด้านการควบคุมบัญชีบัญชา กล่าวคือ ตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้ถือเป็นปัญหาที่สำคัญยิ่งของข้าราชการประจำกับข้าราชการการเมือง ทั้งนี้เนื่องจากอำนาจในส่วนนี้มีในเรื่องการให้คุณให้โทษต่อข้าราชการประจำ ทำให้เกิดการแสวงหาผลประโยชน์ต่างตอบแทนในการแต่งตั้งในการโยกย้ายข้าราชการประจำด้วยการเลื่อนขั้นและลงโทษทางวินัย ซึ่งเป็นกระบวนการใช้อำนาจของฝ่ายการเมือง เมื่อมีอำนาจเหนือข้าราชการประจำตามที่กำหนดไว้ในกฎหมายแต่ละฉบับ ซึ่งจะทำให้เกิดความขัดแย้งตามมาและนำไปสู่การทุจริตและประพฤติมิชอบได้
กลุ่มนักศึกษา กลุ่มประชาชนทั่วไป กลุ่มนักการเมือง และกลุ่มข้าราชการ จะได้รับบทเรียนที่สำคัญในการทบทวนกรอบแนวคิด ว่าด้วยความสัมพันธ์ระหว่างการเมืองและระบบราชการของไทย รวมถึงนโยบายสาธารณะในยุคปัจจุบัน ที่จะต้องสร้างความสัมพันธ์ระหว่างการเมืองและระบบราชการออกจากกันอย่างเด็ดขาดนั้น ประเด็นสำคัญในโลกของความเป็นจริงนั้น ฝ่ายการเมืองยังคงมีการแทรกแซงการทำงานของฝ่ายบริหารอย่างต่อเนื่อง โดยมีการใช้กลไกต่าง ๆ ในการกำหนดนโยบายของตนให้บรรลุเป้าหมาย ฝ่ายข้าราชการประจำเองก็ได้มีการใช้กลไกต่าง ๆ ในการแทรกแซงการตัดสินใจของฝ่ายบริหาร ข้าราชการประจำเองก็ได้มีการใช้กลไกต่าง ๆ ในการแทรกแซงการตัดสินใจของตนเองนั้น ฝ่ายข้าราชการประจำเองก็ได้มีการใช้กลไกต่าง ๆ ในการแทรกแซงการตัดสินใจของตนเองนั้น ภายใต้ระบบการเมืองต่าง ๆ โดยเคร่งครัด ตลอดจนต้องมีการคุ้มครองมิให้ฝ่ายการเมืองใช้อำนาจแทรกแซงและสั่งการให้ข้าราชการประจำในการในสิ่งที่ไม่ชอบด้วยระเบียบและกฎหมาย
หลักการพื้นฐานสำคัญของการจัดทำข้อเสนอในการปฏิรูปความสัมพันธ์ของทั้งสองฝ่ายดังนี้ ทั้งสองฝ่ายต้องมีความเข้าใจในบทบาทของตนเองตามกรอบของโครงสร้างทางการเมืองการปกครองและมีการปรับปรุงความเข้าใจร่วมกันระหว่างบุคคลข้าราชการประจำระดับสูง ทั้งนี้เพราะว่าข้าราชการกลุ่มนี้ต้องมีการทำงานที่ใกล้ชิดกับฝ่ายการเมืองและมีโอกาสในการให้ข้อมูลและความเห็นประกอบการตัดสินใจของฝ่ายการเมืองในระดับนโยบาย เพราะฉะนั้นต้องมีการดำเนินงานตามที่กำหนดข้อเสนอในการปฏิรูปความเข้าใจร่วมกันให้กับทุกฝ่าย ทั้งฝ่ายการเมือง
การเมืองและข้าราชการประจำ โดยจะต้องช่วยกันให้การกระทำการแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการประจำระดับสูงมีความโปร่งใสมากขึ้นและข้าราชการประจำต้องมีการทำงานและให้ข้อเสนอแนะต่อฝ่ายการเมืองอย่างตรงไปตรงมา โดยจะต้องยึดหลักความถูกต้องหรือเป็นไปตามระเบียบหากปรากฏว่ากระบวนการใช้อำนาจของฝ่ายข้าราชการการเมืองไม่มีความเป็นธรรมหรือไม่เป็นไปโดยชอบด้วยระเบียบกฎหมาย
ตัวอย่างกรณีศึกษา
จากกรณีการโยกย้ายนายถวิล เปลี่ยนศรี อดีตเลขาธิการสภาความมั่นคงแห่งชาติ (สมช.) ให้มาดำรงตำแหน่งที่ปรึกษานายกรัฐมนตรีฝ่ายข้าราชการประจำนั้นปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบเพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด หรือปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริตหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริตตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 157 และฐานเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติอย่างใดในตำแหน่งหรือหน้าที่ หรือใช้อำนาจในตำแหน่งหรือหน้าที่โดยมิชอบเพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด หรือปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต ตาม พ.ร.บ.ว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) 2554 มาตรา 123/1 ประกอบ ป.ป.ช. มาตรา 192 กรณีใช้อำนาจโยกย้ายนายถวิล เปลี่ยนศรี จากเลขาธิการ สมช. ให้ไปดำรงตำแหน่งที่ปรึกษานายกรัฐมนตรีฝ่ายข้าราชการประจำโดยมิชอบ
เมื่อ ป.ป.ช. มีความเห็นและส่งสำนวนให้อัยการสูงสุดฟ้อง น.ส.ยิ่งลักษณ์ แต่เนื่องจากคดีไม่สมบูรณ์ในส่วนนี้และอัยการจึงตั้งคณะทำงานร่วมกันแล้วอัยการสูงสุดชี้ขาดภายหลังอัยการสูงสุดเห็นว่าการกระทำของ น.ส.ยิ่งลักษณ์ ยังไม่สมบูรณ์ อัยการสูงสุดจึงไม่ฟ้อง น.ส.ยิ่งลักษณ์ ต่อศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง
พฤติการณ์ในคดีนี้สืบเนื่องจากเมื่อวันที่ 4 กันยายน 2554 น.ส.ยิ่งลักษณ์ ขณะนั้นดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีได้มีคำสั่งให้นายถวิล เปลี่ยนศรี พ้นจากตำแหน่งเลขาธิการ สมช. มาเป็นที่ปรึกษานายกรัฐมนตรีฝ่ายข้าราชการประจำ
สำนักเลขาธิการนายกรัฐมนตรีได้บันทึกข้อความลับด่วนที่สุดเมื่อวันที่ 4 กันยายน 2554 กฤษฎีกาเห็นว่าเหตุผลการขอย้ายนายถวิล ไม่ชัดเจน วันที่ 5 กันยายน 2554 ก่อนนำเสนอให้คณะรัฐมนตรีเห็นชอบในวันที่ 6 กันยายน 2554 ซึ่งนายถวิล ได้เสนอให้ทบทวนและ ครม. มีมติรับทราบการโอนย้าย การดำเนินการดังกล่าวเร่งรีบ รวมกันใช้เวลาใน 4 วัน เท่านั้น
นายถวิล ยืนยันว่า น.ส.ยิ่งลักษณ์ สั่งย้ายตนเองและเมื่อวันที่ 20 กุมภาพันธ์ 2557 ศาลปกครองสูงสุดมีคำพิพากษาเพิกถอนคำสั่งของนายกรัฐมนตรีโดยให้เหตุผลว่าไม่มีเหตุผลชอบด้วยกฎหมาย และไม่ปรากฏข้อเท็จจริงว่านายถวิล ปฏิบัติหน้าที่ไม่มีประสิทธิภาพหรือข้อบกพร่อง หรือไม่สนองนโยบายของรัฐบาล จึงถือว่าเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบด้วยกฎหมาย
ข้อ 4. วัฒนธรรมสังคมไทยส่งเสริมหรือเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาวัฒนธรรมองค์การในระบบราชการไทยอย่างไรบ้าง และข้าราชการไทยในปัจจุบันจะนำบทเรียนใดไปสร้างระบบราชการดิจิทัล จงอธิบายพร้อมยกตัวอย่างสถานการณ์จริงในปัจจุบันมาประกอบให้เข้าใจ
แนวคำตอบ
วัฒนธรรมของระบบราชการไทยนั้นได้ก่อตัวขึ้นมาพร้อม ๆ กับการปกครองของไทยในอดีต ซึ่งได้เปลี่ยนแปลงมาโดยตลอด และเป็นไปอย่างช้า ๆ มูลเหตุของการปกครองแบบพ่อปกครองลูกในสมัยสุโขทัย เปลี่ยนมาเป็นสมบูรณาญาสิทธิราชย์ในสมัยอยุธยา โดยโอนอำนาจการปกครองของพระมหากษัตริย์ อย่างเด็ดขาด สิทธิเสรีภาพได้รับอิทธิพลจากศาสนาฮินดู แต่การใช้อำนาจนั้นจะยึดหลักทศพิธราชธรรมของพระมหากษัตริย์ เมื่อประเทศไทยเปลี่ยนแปลงการปกครองมาเป็นระบอบประชาธิปไตย ภายใต้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 พบว่าในช่วงนั้นวัฒนธรรมในเรื่องอำนาจนั้นมีการเปลี่ยนแปลงไปจากเดิมเล็กน้อยแต่ยังคงอำนาจจากพระมหากษัตริย์มาสู่กลุ่มคนหรือข้าราชการชั้นสูง ดังนั้นการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองที่เกิดขึ้นจึงอยู่ในแวดวงที่จำกัดอยู่แต่ในหมู่ชนชั้นนำไม่กี่คนเท่านั้น ส่วนแนวปฏิบัติที่เคยเป็นมาแต่ดั้งเดิมนั้นยังคงอยู่ ส่วนที่เป็นแบบแผนยังคงถูกนำมาปฏิบัติอยู่ ส่วนแนวคิดการปกครองที่เป็นประชาธิปไตยนั้นได้เปลี่ยนแปลงไปตามกระบวนทัศน์เรื่องอำนาจของปวงชน ซึ่งเป็นเพียงข้อความที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญเท่านั้นส่วนแนวปฏิบัติจริง ๆ นั้นยังคงไม่เปลี่ยนแปลงและมีการเปลี่ยนแปลงอีกครั้งภายหลังเหตุการณ์ 14 ตุลา และน้อยลงเป็นลำดับภายหลังเหตุการณ์พฤษภาทมิฬ เมื่อมีการศึกษาจากจากประเทศตะวันตก และมีการถ่ายทอดไปสู่สถาบันการศึกษาระดับสูงก่อนที่จะแพร่กระจายมาสู่ประชาชนทั่วไป
วัฒนธรรมองค์การในระบบราชการไทยจึงถูกหล่อหลอมโดยวัฒนธรรมของสังคมและการปกครอง เป็นผลให้ค่านิยมการยึดติดกับขนบธรรมเนียมและยอมรับอำนาจของผู้มีสถานภาพทางสังคมสูงกว่า จัดได้ว่าเป็นค่านิยมหลักของข้าราชการ ซึ่งแสดงออกในด้านทัศนคติ ความคิด และพฤติกรรมการกระทำต่าง ๆ ในการทำงาน นอกจากนี้ยังมีค่านิยมหลักอีกหลายชนิดที่มีอิทธิพลอย่างยิ่งยวดต่อวัฒนธรรมองค์การในระบบราชการไทย เช่น ค่านิยมความเป็นปัจเจกนิยม (Individualism) ค่านิยมรักสนุก ชอบอิสระ ชอบสบาย มีความกตัญญูรู้คุณ การเคารพผู้อาวุโส เป็นต้น
อุปสรรคที่มีต่อการพัฒนาวัฒนธรรมองค์การในระบบราชการไทย
1. ปัญหาโครงสร้าง ทั้งนี้เนื่องจากระบบราชการไทยมีขนาดใหญ่ มีโครงสร้างซ้ำซ้อนกัน ทั้งในด้านภารกิจ บทบาท อำนาจหน้าที่ ทำให้ไม่คล่องตัว ไม่สามารถตอบสนองและรองรับกับความสลับซับซ้อนของการบริหารราชการแผ่นดินในปัจจุบันและในอนาคตได้อย่างมีประสิทธิภาพ มีการใช้อำนาจซ้ำซ้อนกัน และความรับผิดชอบระหว่างหน่วยงาน นอกจากนี้การบริหารราชการส่วนกลางยังคงยึดอำนาจการบริหารส่วนกลางไว้ซึ่งเป็นผลมาจากโครงสร้างของระบบราชการ โดยแบ่งออกเป็นกระทรวง ทบวง และกรม เป็นศูนย์อำนาจนั้น เมื่อสภาพแวดล้อมเปลี่ยนแปลงไป ระบบบริหารราชการไม่เหมาะสม
2. ปัญหาการบริหารงาน ทั้งนี้เนื่องจากระบบการบริหารของระบบราชการไม่มีความโปร่งใส บริสุทธิ์ ยุติธรรม และตรวจสอบได้ โดยเฉพาะการแทรกแซงจากการเมืองที่เข้ามามีอำนาจกำหนดนโยบาย ซึ่งระบบราชการไทยยังคงยึดถือการปฏิบัติงาน และการยึดตามระเบียบ รวมไปถึงการตรวจสอบความสำเร็จผลเพียงแค่การปฏิบัติงานให้ครบถ้วนสมบูรณ์ตามที่ได้จัดทำตามข้อกำหนดไว้ในระเบียบแบบแผน ไม่ได้เน้นการวัดผลหรือผลสัมฤทธิ์ของการปฏิบัติงาน ส่งผลให้ส่วนราชการต่าง ๆ ไม่ได้จัดเก็บข้อมูลในด้านผลงานและด้านค่าใช้จ่ายไว้เพื่อปรับปรุงประสิทธิภาพให้ดียิ่งขึ้น
3. ปัญหาการบริหารงานบุคคลและบุคลากร ซึ่งพบว่า ระบบบริหารงานบุคคลไม่มีความเท่าเทียมกัน ทำให้ข้าราชการมีความก้าวหน้าในตำแหน่งการงานแตกต่างกัน ระบบการคัดเลือกไม่มีการเปลี่ยนแปลงให้เหมาะสมกับสภาพการณ์และตลาดแรงงาน นอกจากนี้ยังขาดการใช้มาตรการในการสับเปลี่ยนให้ข้าราชการมีความสามารถ ทัศนคติ และพฤติกรรมที่เหมาะสม นอกจากนี้ข้าราชการยังขาดความรู้ความเข้าใจในการปฏิบัติงาน หรือเรียกอีกอย่างว่าขาดความเป็นมืออาชีพ ทำให้ไม่สามารถปรับตัวให้เข้ากับสถานการณ์เปลี่ยนแปลงได้ ขาดความคิดริเริ่มสร้างสรรค์ ยึดตนเองเป็นศูนย์กลาง และใช้ระบบอุปถัมภ์ในการทำงาน ทำให้เกิดการเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการเสนอความคิดเห็น
4. ปัญหาการทุจริตและประพฤติมิชอบ นับว่าเป็นปัญหาที่สำคัญมากอีกประการหนึ่งของระบบราชการไทย เนื่องจากลักษณะการทำงานของระบบราชการเป็นแบบผูกขาด และข้าราชการมีพฤติกรรมการทำงานร่วมกันเพื่อผลประโยชน์ของตนเอง เปิดโอกาสให้มีอภิสิทธิ์ชนและเป็นช่องทางให้กระทำการทุจริตและประพฤติมิชอบ จนกลายเป็นปัญหาใหญ่ที่มีผลต่อระบบราชการและข้าราชการ
ระบบราชการดิจิทัล หรือระบบราชการ 4.0
ระบบราชการดิจิทัล หรือระบบราชการ 4.0 เป็นระบบราชการในบริบทไทยแลนด์ 4.0 ซึ่งเป็นผลมาจากวิสัยทัศน์ของประเทศไทยว่า “ประเทศไทยมีความมั่นคง มั่งคั่ง ยั่งยืน เป็นประเทศที่พัฒนาแล้ว ด้วยการพัฒนาตามหลักปรัชญาของเศรษฐกิจพอเพียง” เพื่อให้บรรลุวิสัยทัศน์ดังกล่าว รัฐบาลจึงได้มีนโยบายในการขับเคลื่อนการเติบโตเศรษฐกิจด้วยนวัตกรรม ประเทศไทยจะต้องมีการปรับเปลี่ยนครั้งใหญ่ใน 4.0 หรือประเทศไทย 4.0 หรือประเทศไทย 4.0 จะต้องมีการปรับเปลี่ยนครั้งใหญ่ คือการปรับเปลี่ยนโครงสร้างและส่งเสริมไทยแลนด์ 4.0 จึงจำเป็นต้องปฏิรูประบบราชการ และจะต้องเป็นกลไกขับเคลื่อนสำคัญในการขับเคลื่อนนโยบายรัฐบาล สามารถปฏิบัติงานได้อย่างสอดคล้องกับทิศทางการบริหารประเทศของประเทศ
ความท้าทายใหม่ในการสร้างระบบราชการ 4.0
1. จะทำอย่างไรให้ระบบราชการสามารถตอบสนองความต้องการเฉพาะบุคคล (Personalization) มากขึ้น ซึ่งต่างจากเดิมที่ต้องการกระจายบริการให้มีมาตรฐานเท่านั้น
2. จะทำอย่างไรให้หน่วยงานภาครัฐสามารถบูรณาการการทำงานอย่างไร้รอยต่อ มีประสิทธิภาพ เพื่อให้เกิดการบริการที่สิ้นสุด ณ จุดเดียว (Seamless) ซึ่งต่างจากเดิมที่เน้นแต่ละหน่วยงานสามารถให้บริการได้ตามมาตรฐาน
3. จะทำอย่างไรให้ภาคราชการขับเคลื่อนประเทศด้วยการยึดถือภารกิจเชิงยุทธศาสตร์ (Agenda-Based) โดยไม่ยึดติดกับภารกิจเดิมที่อาจเล็กลงตามความสำคัญของความเชี่ยวชาญเฉพาะด้าน
4. จะทำอย่างไรให้ภาคราชการขับเคลื่อน IT เพื่อเปลี่ยนโฉมทุกส่วนของรัฐอย่างเป็นองค์รวม (Holistic Transformation) ซึ่งต่างจากเดิมที่ IT มีบทบาทเพียงแค่สนับสนุนการพัฒนาเป็นครั้งคราว
5. จะทำอย่างไรให้ภาคราชการใช้เทคโนโลยีในการปรับสมดุลระหว่างความมีประสิทธิภาพและความโปร่งใส ซึ่งต่างจากเดิมที่รัฐต้องการเพียงแค่สร้างกลไกการปฏิบัติงานให้มีความโปร่งใส ป้องกันไม่ให้เกิดการทุจริต
ภาครัฐหรือระบบราชการนั้นจะต้องทำงานโดยยึดหลักธรรมาภิบาลเพื่อประโยชน์สุขของประชาชนเป็นหลัก โดยมีการทำงานที่เชื่อถือไว้วางใจและเป็นที่พึ่งของประชาชนได้อย่างแท้จริง ซึ่งจะมีองค์ประกอบอยู่ 3 ด้าน คือ
1. เปิดกว้างและเชื่อมโยงกัน กล่าวคือ ต้องมีความเปิดเผยและโปร่งใสในการทำงาน โดยบุคคลภายนอกสามารถเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของทางราชการ หรือร้องขอหรือการแบ่งปันข้อมูลซึ่งกันและกัน และสามารถเข้ามาร่วมตรวจสอบการทำงานได้ตลอดจนเปิดกว้างให้กลไกภายนอก หรือภาคส่วนอื่น ๆ เช่น ภาคเอกชน ภาคประชาสังคม เข้ามามีส่วนร่วม และโอนถ่ายอำนาจภารกิจบางอย่างให้แก่ภาคส่วนอื่น ๆ เข้ามารับผิดชอบดำเนินการแทน
2. ยึดประชาชนเป็นศูนย์กลาง กล่าวคือ ต้องทำงานในเชิงรุกและมองไปข้างหน้า โดยตั้งคำถามกับตนเองเสมอว่า ประชาชนจะได้อะไร มุ่งเน้นแก้ไขปัญหาความต้องการและความต้องการของประชาชน โดยไม่ต้องรอให้ประชาชนเข้ามาติดต่อหรือร้องขอความช่วยเหลือจากทางราชการ พร้อมทั้งมีการสำรวจความต้องการมีการเชื่อมโยงของทางราชการ เพื่อให้บริการต่าง ๆ สามารถตอบสนองเสริมสร้างในจุดเดียว
3. มีขีดสมรรถนะสูงและทันสมัย กล่าวคือ ต้องทำงานอย่างเตรียมการณ์มีการใช้วิธีการวิเคราะห์ความเสี่ยง สร้างนวัตกรรมหรือความคิดริเริ่มและประยุกต์องค์ความรู้ในแบบสหสาขาวิชาเข้ามาใช้ในการตอบโต้กับโลกแห่งการเปลี่ยนแปลงอย่างฉับพลัน เพื่อสร้างคุณค่า มีความยืดหยุ่นและความสามารถในการตอบสนองต่อสถานการณ์ต่าง ๆ ได้อย่างทันเวลา ตลอดจนต้องมีการจัดการสมรรถนะสูง และปรับตัวเข้าสู่สภาพความเป็นสำนักงานสมัยใหม่
ความสำเร็จของการพัฒนาไปสู่ระบบราชการ 4.0 ต้องอาศัยปัจจัยที่สำคัญ 3 ประการ ได้แก่
1. การสานพลังระหว่างราชการและภาคส่วนอื่น ๆ ในสังคม ซึ่งเป็นการยกระดับการทำงานให้สูงขึ้นไปสู่การประสานงาน (Coordination) หรือทำงานด้วยกัน (Cooperation) ไปสู่การร่วมมือกัน (Collaboration) อย่างแท้จริง โดยมีวัตถุประสงค์และเป้าหมายที่ต้องการร่วมกัน มีการระดมและนำเอาทรัพยากรทุกภาคส่วนมาเข้าร่วมกัน และใช้ประโยชน์ร่วมกัน มีการยอมรับความเสี่ยงและรับผิดชอบต่อผลสำเร็จที่เกิดขึ้นร่วมกัน เพื่อพัฒนาประเทศหรือแก้ปัญหาความต้องการของประชาชนที่มีความสลับซับซ้อนมากขึ้น
2. การสร้างนวัตกรรม ซึ่งเป็นการคิดค้นและแสวงหาวิธีการหรือ Solutions ใหม่ ๆ อันจะเกิด Big Impact เพื่อปรับปรุงและออกแบบการให้บริการสาธารณะและนโยบายสาธารณะให้สามารถตอบโจทย์ความท้าทายของประเทศหรือตอบสนองปัญหาความต้องการของประชาชนได้อย่างมีคุณภาพ อันเป็นไปตามสภาพพลวัตของการเปลี่ยนแปลงโดยอาศัยรูปแบบห้องปฏิบัติการ (Gov Lab-Public Sector Innovation Lab) และใช้กระบวนการความคิดเชิงออกแบบ (Design Thinking)
3. การปรับเปลี่ยนสู่ความเป็นดิจิทัล ซึ่งเป็นการผสมผสานกันของการจัดเก็บและประมวลผลข้อมูลผ่าน Cloud Computing อุปกรณ์ประเภท Smart Phone และ Collaboration Tool ทำให้สามารถติดต่อกันได้อย่าง Real Time ไม่ว่าจะอยู่ที่ใด และสามารถวิเคราะห์ข้อมูลสลับซับซ้อนต่าง ๆ ได้
