การสอบไล่ภาค 1 ปีการศึกษา 2559
ข้อสอบกระบวนวิชา POL3311 การเมืองและระบบราชการ
คำสั่ง ข้อสอบมี 2 หน้า (ข้อ 1 ให้ทำในข้อสอบ, ข้อ 2 ให้ทำในสมุดคำตอบ)
ข้อ 1. ให้อธิบายแนวคิดต่อไปนี้พอสังเขป ฃ
1.1 กระบวนการทำให้เป็นสถาบัน
แนวคำตอบ (เอกสารหมายเลข 34 หน้า 7), (คำบรรยาย)
แนวคิดเชิงสถาบันนิยม (Institutionalism) หรือแนวคิดเชิงสถาบันการเมือง (Political Institution Approach) เป็นแนวที่มุ่งสนใจกระบวนการที่ทำให้เป็นสถาบันหรือกระบวนการสร้างสถาบัน (Institutionalization) การศึกษารูปแบบต่าง ๆ ของกฎหมายรัฐธรรมนูญ แหล่งที่มาและโครงสร้างของอำนาจและรูปแบบของรัฐ บทบาท อำนาจและหน้าที่ของหน่วยงานต่าง ๆ ของรัฐ เช่น สถาบันนิติบัญญัติ สถาบันการบริหาร สถาบันตุลาการ สถาบันข้าราชการ เป็นต้น นอกจากนี้ยังมักจะนำไปใช้ในการศึกษารัฐบาลเปรียบเทียบ พรรคการเมือง และกลุ่มผลประโยชน์เปรียบเทียบ และสถาบันข้าราชการเปรียบเทียบ
1.2 การขัดกันแห่งผลประโยชน์
แนวคำตอบ (คำบรรยาย)
การคอร์รัปชั่นเชิงนโยบาย (Policy Corruption) คือ การกำหนดนโยบายที่ดูเหมือนว่าเป็นนโยบายสาธารณะ แต่แฝงไปด้วยผลประโยชน์ส่วนตัว
ผลประโยชน์ทับซ้อน (Conflict of Interest) คือ ข้อทับซ้อนระหว่างผลประโยชน์ส่วนตัวกับผลประโยชน์ส่วนรวม หรือเรียกว่าการขัดกันแห่งผลประโยชน์ ตัวอย่างการกระทำที่เป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์หรือผลประโยชน์ทับซ้อน เช่น
1 นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และสมาชิกวุฒิสภา รับหรือแทรกแซงหรือก้าวก่ายการเข้ารับสัมปทาน หรือเข้าเป็นคู่สัญญา หรือเป็นหุ้นส่วนหรือผู้ถือหุ้นในห้างหุ้นส่วนหรือบริษัทที่รับสัมปทานหรือเข้าเป็นคู่สัญญากับรัฐ หน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจ
2 การใช้สถานะหรือตำแหน่งเข้าไปก้าวก่ายหรือแทรกแซงเพื่อประโยชน์ของตน ของผู้อื่น หรือของพรรคการเมือง ไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อม ฯลฯ
1.3 แนวคิดเชิงปรัชญาการเมือง
แนวคำตอบ (เอกสารหมายเลข 84 หน้า 7)
แนวคิดเชิงปรัชญาการเมือง (Political Philosophy Approach) เป็นแนวคิดที่มุ่งสนใจการแสวงหารูปแบบที่ดีของรัฐและชีวิตที่ดีของมนุษย์ในสังคม โดยเน้นในเรื่องคุณค่า คุณธรรม จริยศาสตร์ ธรรมชาติของมนุษย์ สิทธิเสรีภาพ ความยุติธรรม ความเสมอภาค โครงสร้างของรัฐ กฎหมาย รัฐธรรมนูญ ลัทธิการเมือง และการเมืองการปกครองเปรียบเทียบ
1.4 ลัทธิอำนาจตามเหตุผลทางกฎหมาย
แนวคำตอบ (เอกสารหมายเลข 84 หน้า 15)
ลัทธิอำนาจตามเหตุผลทางกฎหมาย (Legal-Rational Authority) หมายถึง ลัทธิอำนาจที่ได้มาจากระเบียบกฎเกณฑ์อย่างเป็นทางการ ซึ่งลัทธิอำนาจแบบนี้ถือว่าเป็นรากฐานของระบบราชการ
ลัทธิอำนาจตามบารมี (Charismatic Authority) หมายถึง ลัทธิอำนาจที่ได้มาจากลักษณะความเป็นผู้นำที่โดดเด่นของบุคคล ทำให้เกิดกลุ่มเคลื่อนไหวต่าง ๆ ตามผู้มีบารมี
1.5 แนวคิดเชิงระบบ
แนวคำตอบ (เอกสารหมายเลข 84 หน้า 7), (คำบรรยาย)
แนวคิดเชิงระบบ (System Approach)
David Easton ในทางรัฐศาสตร์ได้นำแนวคิดของนักสังคมวิทยามาประยุกต์ใช้ในทางการเมืองแล้วอธิบายความสัมพันธ์ระหว่างองค์ประกอบที่เกี่ยวข้องว่ามีความเกี่ยวข้องกับอย่างไร ซึ่งประกอบด้วยส่วนสำคัญ 4 ส่วน คือ
1 สิ่งที่ป้อนเข้าหรือปัจจัยนำเข้า (Input)
2 กระบวนการ (Process) หรือเรียกอีกอย่างว่า กล่องดำ (Black Box)
3 ผลที่ออกมาหรือผลผลิต (Output)
4 ผลย้อนกลับหรือผลกระทบที่เกิดจากผลผลิต (Feedback)
ข้อ 2. ให้นักศึกษาทำข้อสอบทั้งข้อ 2.1 และข้อ 2.2 (ทำในสมุดคำตอบ ส่ง รศ.ดร.วิทยา เลิศพนัส) (50 คะแนน)
2.1 Merle Fainsod อธิบายความสัมพันธ์ระหว่างระบบราชการกับระบบการเมืองไว้กี่รูปแบบอย่างไรบ้าง จงอธิบายเป็นข้อ ๆ ?
แนวคำตอบ (เอกสารหมายเลข 84 หน้า 23 – 24)
Merle Fainsod แบ่งรูปแบบความสัมพันธ์ระหว่างระบบราชการกับการเมืองเป็น 5 แบบ ดังนี้
1 ระบบราชการที่มีลักษณะเป็นตัวแทนของประชาชน (Representative Bureaucracies) เป็นระบบที่ระบบการเมืองมีอิทธิพลเหนือระบบราชการ โดยระบบราชการจะเป็นเพียงเครื่องมือของระบบการเมือง เพราะนักการเมืองเป็นผู้มีอำนาจทางการเมืองจึงมีอำนาจในการกำหนดนโยบายให้ข้าราชการนำไปปฏิบัติ ซึ่งจะพบได้ในประเทศที่มีระบบการเมืองการปกครองแบบประชาธิปไตย
2 ระบบราชการที่ถูกครอบงำโดยพรรคการเมือง (Party-State Bureaucracies) เป็นระบบที่ถูกควบคุมโดยพรรคการเมืองเพียงพรรคเดียว ซึ่งมีผลต่อการกลางของพรรคเป็นผู้ควบคุมนโยบายและการปฏิบัติงานของข้าราชการทุกระดับ โดยระบบราชการประเภทนี้จะพบได้ในประเทศที่มีระบอบการปกครองแบบเบ็ดเสร็จ เช่น ประเทศที่มีการปกครองโดยพรรคคอมมิวนิสต์หรือพรรคสังคมนิยม ซึ่งได้แก่ จีน เกาหลีเหนือ นอกจากนี้ยังพบได้ในประเทศที่มีระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยที่พรรคการเมืองหรือผู้นำพรรคการเมืองคณะผู้ชำนาญงานสาขาต่าง ๆ เป็นผู้ช่วยพิเศษของรัฐบาล เช่น คณะที่ปรึกษาของประธานาธิบดีและคณะกรรมาธิการวิเทศสัมพันธ์ในสหรัฐอเมริกา เป็นต้น
3 ระบบราชการที่ถูกครอบงำโดยคณะทหาร (Military-Dominated Bureaucracies) เป็นระบบที่คณะทหารควบคุมตำแหน่งสำคัญทางราชการไว้แทนข้าราชการซึ่งระบบราชการประเภทนี้จะพบได้ในประเทศพม่า อินโดนีเซีย เป็นต้น
4 ระบบราชการที่ถูกครอบงำโดยผู้ปกครองคนเดียว (Ruler-Dominated Bureaucracies) เป็นระบบที่พระมหากษัตริย์ควบคุมระบบราชการไว้อย่างเด็ดขาด ซึ่งระบบราชการประเภทนี้จะพบได้ในประเทศที่มีระบอบการปกครองแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ เช่น สมเด็จพระเจ้าชาห์แห่งอิหร่าน เป็นต้น
5 ระบบราชการที่ทำหน้าที่ทางการเมือง (Ruling Bureaucracies) เป็นระบบที่ข้าราชการเข้ามาดำรงตำแหน่งทางการเมืองและทำหน้าที่ทางการเมืองแทนนักการเมือง ซึ่งจะเกิดขึ้นในระบบที่สถาบันการเมืองอ่อนแอและระบบการเมืองขาดความต่อเนื่อง ในขณะที่ระบบราชการมีความแข็งแกร่งและยาวนานกว่าระบบการเมือง โดย Fred W. Riggs เรียกระบบนี้ว่าอำนาจอธิปไตย (Bureaucratic Polity)
2.2 ท่านคิดว่าระบบราชการไทยมีปัญหาอย่างไรจงอธิบาย และรัฐบาลไทยควรมีรูปแบบการปฏิรูประบบราชการในเรื่องใดบ้าง อย่างไรจึงจะสอดคล้องกับการเปิดประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนให้อธิบายเป็นข้อ ๆ ?
แนวคำตอบ (หนังสือเล่มพิมพ์ 53288 หน้า 87 – 90, 108 – 109), (คำบรรยาย)
ปัญหาระบบราชการของไทยที่สำคัญ ได้แก่
1 ปัญหาเรื่องจริยธรรมและภาพลักษณ์ในเชิงลบของข้าราชการ เป็นปัญหาที่เรื้อรังและสั่งสมมานาน ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการขาดจิตสำนึก ขาดความรับผิดชอบและเรื่องการทุจริตคอร์รัปชัน การใช้ช่องทางแสวงหาประโยชน์ให้แก่ตนเองและพวกพ้อง การเลือกปฏิบัติ และการที่ข้าราชการจำนวนมากถูกครอบงำโดยระบบอุปถัมภ์ทำให้ภาพลักษณ์ของระบบราชการไทยดูตกต่ำลงในที่สุด
2 ปัญหาเนื่องจากระบบราชการไทยมีโครงสร้างของกลุ่มคนที่ขนาดใหญ่ซับซ้อน มีอัตรากำลังข้าราชการเป็นจำนวนมาก ทำให้ระบบราชการขาดความคล่องตัว และประสบปัญหางบประมาณด้านบุคคลมีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้น ก่อให้เกิดภาระด้านงบประมาณอย่างไม่มีสิ้นสุด และมีผลกระทบต่อประชาชนในภาพรวมในระยะยาวอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ความจำเป็นของรัฐในการปฏิรูประบบราชการเพื่อแก้ไขปัญหาเหล่านี้จึงเป็นปัญหาเฉพาะหน้าที่ต้องเร่งรัดดำเนินการ
3 ปัญหาเรื่องประสิทธิภาพการบริหารงานในระบบราชการไทยในยุคโลกาภิวัตน์และวิกฤตการณ์ ประสิทธิภาพการบริหารงานในส่วนราชการส่วนใหญ่มักจะมีการปฏิบัติงานเป็นกิจวัตร ไม่มีการคิดริเริ่มสร้างสรรค์ ขาดวิสัยทัศน์ ขาดการวางแผนที่ดีและมีประสิทธิภาพ และประสิทธิผลเพียงใด ขาดตัวชี้วัดในการดำเนินงาน ทำให้ไม่สามารถวัดระดับความสำเร็จและความล้มเหลวของรัฐได้ การดำเนินงานของส่วนราชการได้อย่างชัดเจน โดยส่วนใหญ่แล้วการปรับเปลี่ยนสาขาของรัฐจะกระทำเมื่อมีปัญหาเกิดขึ้นแล้ว ดังนั้นปัญหาสำคัญของระบบราชการไทยในปัจจุบันจึงอยู่ที่ต้องหาทางแก้ไขและหาสาเหตุของปัญหาของการปฏิบัติราชการเพื่อแก้ไขปัญหาประสิทธิภาพของการบริหารให้แก่ประชาชน
4 ปัญหาการบริหารแบบรวมศูนย์อำนาจ กล่าวคือ ราชการบริหารส่วนกลางได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม มีความเข้มแข็ง การตัดสินใจสั่งการขั้นสุดท้ายจะถูกสงวนอำนาจทั้งหมดแม้ว่าจะมีส่วนราชการบริหารส่วนภูมิภาคก็ตาม แต่การบริหารงานส่วนภูมิภาคก็ยังไม่มีความเป็นอิสระอย่างแท้จริง ยังต้องขึ้นตรงต่อส่วนกลาง ภายใต้การบังคับบัญชาตามสายการปกครองยังเป็นกลไกสำคัญในการบริหารงานราชการส่วนภูมิภาค ยังต้องขึ้นต่อส่วนกลาง ยังต้องรอรับนโยบายจากส่วนกลาง ทรัพยากรการบริหารส่วนใหญ่จึงอยู่กับการจัดสรรจากส่วนกลาง
5 ปัญหาโครงสร้างส่วนราชการที่ไม่คล่องตัว โครงสร้างการบริหารงานภาครัฐในปัจจุบันมักจะยึดติดอยู่กับกรอบความคิดเดิม ขาดความยืดหยุ่น การบริหารจัดการองค์กรตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายเป็นหลัก ทำให้การบริหารไม่สอดคล้องกับสภาวะแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงไปของสังคมได้อย่างทันต่อเหตุการณ์ การปรับเปลี่ยนโครงสร้างองค์กรทำได้ช้า และเนื่องจากโครงสร้างองค์กรมีขนาดใหญ่ ทำให้การปรับรื้อต้องใช้ระยะเวลากอปรกับความไม่คล่องตัวในการดำเนินการ
6 กฎ ระเบียบ เทคโนโลยี และวิธีปฏิบัติงานไม่ทันสมัย การบริหารราชการเป็นการบริหารโดยยึดถือกฎหมายและระเบียบต่าง ๆ เป็นจำนวนมาก กฎระเบียบเป็นเครื่องมือที่มุ่งไปสู่การควบคุมการบริหารราชการรัฐและทันสมัย นอกจากนั้นเทคโนโลยีที่นำมาใช้ยังไม่ทันสมัยเพียงพอ ระบบราชการจึงมีความทันสมัยเมื่อเทียบกับการดำเนินงานของภาคเอกชน ตลอดจน ราชการส่วนภูมิภาคเองยังต้องปฏิบัติตามกฎกระทรวง ระเบียบข้อบังคับอย่างเคร่งครัด การบริหารงานราชการจึงขาดความคล่องตัว
7 ปัญหาความกังวลด้านการรับรู้ไม่ดี กำลังคนภาครัฐที่อยู่ในระบบราชการปัจจุบัน ส่วนใหญ่ยังขาดคุณภาพและมีความจำเป็นต้องได้รับการพัฒนาในหลาย ๆ ด้านอย่างเร่งด่วน ส่วนกำลังคนภาครัฐส่วนใหญ่ยังขาดความคิดริเริ่มสร้างสรรค์ และยึดติดกับการทำงานแบบเดิม ทั้งที่อาจจะเป็นผลเนื่องมาจากความเฉื่อยชาในสถานะของกำลังคนภาครัฐส่วนใหญ่ซึ่งได้รับการยอมรับในฐานะเป็นส่วนหนึ่งของสังคม และความมั่นคงค่อนข้างสูง
8 ปัญหาค่าตอบแทนและสวัสดิการที่ไม่เหมาะสม ข้าราชการเป็นกลุ่มบุคคลที่มีรายได้และค่าตอบแทนค่อนข้างต่ำ เมื่อเปรียบเทียบกับภาคเอกชนอื่น ๆ ที่มีคุณวุฒิการศึกษาในตลาดต่าง ๆ ทั้งนี้เนื่องจากการขาดการปรับปรุงค่าตอบแทนให้ทันต่อสภาพเศรษฐกิจที่เปลี่ยนแปลงไป ส่วนมากน้อยเพียงใด ส่วนมากจากการที่รัฐต้องใช้งบประมาณในด้านอื่นเป็นจำนวนมาก รวมทั้งการปรับขึ้นเงินเดือนที่ทำได้ในอัตราที่จำกัดมากเมื่อเทียบกับภาคเอกชน ไม่ก่อให้เกิดกลไกตลาด รายได้ของข้าราชการอยู่ในระดับต่ำและไม่สัมพันธ์กับภาวะค่าครองชีพที่เพิ่มสูงตลอดเวลา
9 ปัญหาวินัยและค่านิยมดั้งเดิม ระบบราชการเป็นระบบที่ให้ความสำคัญกับลำดับขั้นของการบังคับบัญชา ทำให้ข้าราชการไม่กล้าแสดงความคิดเห็นที่แตกต่าง รวมทั้งต้องการหลีกเลี่ยงอุปสรรคใด ๆ ของการทำงาน ทำให้ข้าราชการรุ่นใหม่ไม่สามารถแสดงศักยภาพในการทำงานได้อย่างเต็มที่ ทัศนคติและค่านิยมดั้งเดิมในภาคราชการดังกล่าว จึงไม่เปิดโอกาสให้มีการส่งเสริมคนเก่ง คนดี คนที่มีความรู้และความสามารถได้ใช้โอกาสในการแสดงศักยภาพการทำงานได้อย่างเต็มที่เท่าที่ควร ตลอดจนข้าราชการมักจะเคยชินกับการรับคำสั่งและนำมาปฏิบัติมากกว่าการจะริเริ่มและสร้างสรรค์ รวมทั้งขาดความกล้าหาญที่จะโต้แย้งเมื่อเห็นว่าคำสั่งนั้นไม่ถูกต้องหรือปฏิบัติงานนั้นไม่เหมาะสมที่จะปฏิบัติ
แนวทางการแก้ไขอันนำไปสู่การปฏิรูประบบราชการ มีดังนี้
1 การมอบอำนาจและการกระจายอำนาจ
2 การให้เอกชนเข้ามามีบทบาทของภาครัฐไปดำเนินการโดยรัฐเป็นผู้ควบคุม
3 การลดจำนวนข้าราชการลงในด้านกำลังคน
4 การลดระเบียบให้เหลือน้อยเท่าที่จำเป็น
5 ให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการบริหาร
6 ทำให้ระบบราชการเข้าสู่กระบวนการประชาธิปไตย
7 การปรับเปลี่ยนการบริหารให้เข้ากับสถานการณ์บ้านเมืองอย่างต่อเนื่อง
แนวคิดในการปฏิรูประบบราชการไทยให้สอดคล้องกับการเปิดประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน มีดังนี้
1 ให้ภาคราชการมีสมรรถนะที่จะแข่งขันในเวทีโลก (International Competitive Marketing)
2 ลดการควบคุมภาคราชการต่อภาคเอกชนให้น้อยลง โดยการแก้กฎระเบียบต่าง ๆ ที่ล้าสมัย (Deregulation)
3 ให้มีการแปรสภาพราชการไปให้ภาคเอกชนดำเนินการแทนมากขึ้น (Privatization)
4 ให้ส่วนราชการมีขนาดเล็กกะทัดรัด แต่มีประสิทธิภาพมากขึ้น
5 ปรับเปลี่ยนบทบาทภารกิจและวิธีการบริหารงานของภาครัฐ (บทบาท วิธีการทำงาน และสร้างประสิทธิภาพในการทำงาน)
6 การปรับปรุงโครงสร้างของการบริหารราชการแผ่นดิน
7 การปรับเปลี่ยนงบประมาณให้เป็นระบบงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานและผลลัพธ์
8 ปรับเปลี่ยนบริหารงานบุคคล (พัฒนาหน่วยงานกลาง บริหารงานบุคคลพัฒนาศักยภาพข้าราชการ ปรับปรุงระบบเงินเดือนและค่าตอบแทน ปรับกระบวนทัศน์ข้าราชการ)
9 ปรับเปลี่ยนกฎหมายให้มีประสิทธิภาพ และมีความรวดเร็วในการปฏิบัติงาน
10 ปรับเปลี่ยนวัฒนธรรม และค่านิยมของข้าราชการ (สร้างจิตสำนึก) สร้างระบบการบริหารงานกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี (Good Governance) สร้างค่านิยมโปร่งใสทำงานร่วมกับประชาชนอย่างเป็นมิตร
11 เปิดระบบราชการให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม
ผลที่คาดว่าจะได้รับจากการปฏิรูประบบราชการไทย มีดังนี้
1 นำไปสู่ระบบราชการที่มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล คุ้มค่ากับภาษีของประชาชน ระบบราชการโปร่งใสสุจริต ลดความสิ้นเปลืองสูญเปล่า และใช้งบประมาณน้อยลง
2 เป็นข้าราชการที่มีความรับผิดชอบ ซื่อตรงและโปร่งใส
3 เป็นระบบราชการที่แน่นอนคาดค้นคว้า
4 การบริหารราชการทันต่อการณ์ไกล ทันสมัย ทันโลก ทันต่อเหตุการณ์
5 ได้ระบบและราชการที่มีความมั่นคงเข้มแข็ง ยืนหยัดเคียงข้างประชาชน
6 การบริหารราชการที่ได้รับความไว้วางใจและเชื่อถือจากประชาชนว่าเป็นระบบที่มีคุณภาพประสิทธิภาพ และมีคุณธรรม
7 ได้ข้าราชการที่เข้าใจง่ายและเป็นเพื่อนกับประชาชน โดยที่ประชาชนได้รับบริการที่มีมาตรฐานที่เท่าเทียมกันและเป็นธรรม
