การสอบไล่ภาค 2 ปีการศึกษา 2557
ข้อสอบกระบวนวิชา POL 3310 การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ
คําสั่ง ข้อสอบมี 5 ข้อ เลือกทํา 3 ข้อ
ข้อ 1 จงอธิบายถึงพัฒนาการของวิชาการศึกษาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบตั้งแต่อดีตถึงปัจจุบันมาโดยละเอียด
แนวคําตอบ
พัฒนาการของการศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ
การศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบเกิดขึ้นมาตั้งแต่สมัยก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 โดย เกิดจากวูดโรว์ วิลสัน (Woodrow Wilson) ซึ่งต้องการขจัดปัญหาระบบอุปถัมภ์ในระบบราชการของสหรัฐอเมริกา ในขณะนั้นให้หมดไป จึงทําให้เกิดกลุ่มศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบกลุ่มที่ 1 คือ กลุ่มศึกษาเปรียบเทียบ ระบบบริหาร (Comparative Study Administration : CSA) เพื่อศึกษาระบบบริหารราชการของประเทศยุโรป คือ อังกฤษ ฝรั่งเศส และปรัสเซีย (เยอรมันปัจจุบัน) และนําแนวทางการบริหารจากประเทศดังกล่าวมาใช้แก้ปัญหา การบริหารราชการของสหรัฐอเมริกา
การศึกษาของกลุ่ม CSA นําไปสู่พัฒนาการของการศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ ซึ่ง แบ่งออกเป็น 4 ช่วงเวลา ดังนี้
1 ยุคหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 (ค.ศ. 1939 1940)
ภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ประเทศสหรัฐอเมริกาซึ่งสถาปนาตัวเองเป็นผู้นําโลก ได้ ประกาศใช้แผนมาร์แชล (Marshall Plan) โดยมีวัตถุประสงค์ในการให้ความช่วยเหลือทางด้านการเมือง การทหาร เศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรม การศึกษา และเทคโนโลยีแก่ประเทศพันธมิตรของสหรัฐอเมริกา ซึ่งการช่วยเหลือดังกล่าว มีส่วนผลักดันให้ประเทศโลกที่ 3 หรือประเทศกําลังพัฒนาเกิดอุดมการณ์การพัฒนา (Developmentalism) โดย มีความเชื่อว่า บรรดาประเทศยากจนสามารถพัฒนาประเทศของตนให้เหมือนกับประเทศที่เจริญแล้วหรือประเทศ อุตสาหกรรมได้ หากนําแนวทางของสหรัฐอเมริกามาเป็นต้นแบบ
ผลจากนโยบายการให้ความช่วยเหลือและอุดมการณ์การพัฒนาทําให้เกิดกลุ่มศึกษา การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบกลุ่มที่ 2 คือ กลุ่มบริหารเปรียบเทียบ (Comparative Administration Group : CAG) – หรือเรียกอีกชื่อหนึ่งว่า กลุ่มบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ (Comparative Public Administration : CPA) ซึ่งกลุ่มนี้
มองว่าระบบบริหารของประเทศโลกที่ 3 เป็นระบบที่ไม่มีประสิทธิภาพเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศตะวันตก ดังนั้น ถ้าต้องการจะให้ระบบบริหารของประเทศโลกที่ 3 มีประสิทธิภาพ สามารถเป็นเครื่องมือในการพัฒนาประเทศได้ ก็จําเป็นจะต้องพัฒนาและปรับปรุงระบบบริหารของประเทศเหล่านี้ให้ “ทันสมัย” ซึ่งกลุ่ม CAG/CPA ได้เรียกร้อง ให้มีการสร้างสถาบันทางการบริหาร (Institution Building) ใหม่ ๆ ขึ้นในประเทศโลกที่ 3
2 ยุคทองของการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ (ค.ศ. 1969 – 1974)
– เป็นยุคที่แนวความคิดของกลุ่ม CAG/CPA ได้รับความนิยมอย่างแพร่หลาย จะเห็นได้ จากการจัดพิมพ์วารสาร เอกสาร ตําราเกี่ยวกับการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบมากมาย และในมหาวิทยาลัยของ สหรัฐอเมริกาก็มีการเปิดการเรียนการสอนการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบกันมาก ซึ่งจุดเน้นของแนวความคิดของ กลุ่ม CAG/CPA มีดังนี้
1) การสร้างระบบการบริหารแบบอเมริกัน (American Public Administration) ซึ่งเป็นระบบที่มีประสิทธิภาพดีที่สุด (The Best Efficiency) สามารถเป็นต้นแบบให้กับประเทศโลกที่ 3 เพื่อใช้ เป็นเครื่องมือในการพัฒนาประเทศได้
2) การนํารูปแบบการบริหารแบบอเมริกันไปใช้จะต้องครอบคลุมในทุก ๆ ด้าน เนื่องจากรูปแบบการบริหารงานแบบอเมริกันมีลักษณะ “ครบวงจร” หรือเป็นแบบ “Package” คือ ประกอบด้วย ความรู้ทางด้านการบริหารทุกด้าน ไม่ว่าจะเป็นการบริหารงานบุคคล การบริหารงบประมาณ การจัดการเทคโนโลยี รวมทั้งทัศนคติและค่านิยมแบบอเมริกัน
3) มีวัตถุประสงค์หลักเพื่อต้องการที่จะปรับปรุงระบบราชการของประเทศโลกที่ 3 ให้มีความทันสมัยแบบสหรัฐอเมริกา โดยการกําหนดมาตรการต่าง ๆ ในการเพิ่มขีดความสามารถให้แก่ระบบราชการ ในประเทศโลกที่ 3 และเสนอให้มีการสร้างสถาบันทางการบริหารใหม่ ๆ เพิ่มขึ้น
4) การเพิ่มขีดความสามารถของระบบบริหารของหน่วยงานราชการ จะต้องกระทํา ก่อนสิ่งอื่นใดทั้งหมด โดยไม่คํานึงถึงระดับของการพัฒนาทางการเมือง
3 ยุคเสื่อมของการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ (ค.ศ. 1975 1976)
– สาเหตุที่ทําให้การศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบของกลุ่ม CAG/CPA เสื่อม มี 2 ประการ คือ
1) ความบกพร่องของแนวความคิดของกลุ่ม CAG/CPA ได้แก่ .
– การศึกษาของกลุ่ม CAG/CPA มุ่งเน้นการบริหารงานตามแบบตะวันตก ละเลยการพิจารณาถึงปัจจัยสภาพแวดล้อมภายในของประเทศโลกที่ 3 จึงทําให้การบริหารงานของประเทศโลกที่ 3 ไม่ประสบผลสําเร็จเท่าที่ควร เพราะการพัฒนาจําเป็นต้องใช้เวลาในการสร้างสมประสบการณ์ของประเทศนั้น ๆ เอง เพื่อค้นหารูปแบบการบรหารงานที่เหมาะสมกับประเทศของตน
– การถูกวิพากษ์วิจารณ์จนเกิดความไม่แน่ใจในศาสตร์การบริหารรัฐกิจ เปรียบเทียบ กล่าวคือ การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบตามแนวคิดของกลุ่ม CAG/CPA ถูกมองว่าเป็นเครื่องมือของ ประเทศที่พัฒนาแล้ว โดยเฉพาะสหรัฐอเมริกาในการขยายอิทธิพลและอํานาจครอบงําประเทศโลกที่ 3 โดยผ่าน วิธีการชักจูงให้ประเทศโลกที่ 3 หันมาเลียนแบบสไตล์การบริหารแบบสหรัฐอเมริกา
2) สถานการณ์ภายในและภายนอกของสหรัฐอเมริกา ทําให้สหรัฐอเมริกาต้องกลับมา สนใจดูแลความสงบเรียบร้อยภายในประเทศจนละเลยการให้ความช่วยเหลือประเทศโลกที่ 3 ประกอบกับนักวิชาการ เริ่มทําตัวเหมือน “มือปืนรับจ้าง” เห็นแก่เงินรางวัลอามิสสินจ้างมากกว่าความก้าวหน้าทางวิชาการ ส่งผลให้ การศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบซบเซาลง
4 ยุคฟื้นฟูการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ (ค.ศ. 1976 – ปัจจุบัน)
1 ในช่วงปลายปี ค.ศ. 1975 นักวิชาการเริ่มกลับมามองถึงปัญหาร่วมกัน โดยการรวมตัวกัน จัดประชุมทางวิชาการเพื่อประเมินสถานการณ์และสถานภาพของการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบในอดีตและมอง แนวโน้มในอนาคต โดยได้จัดพิมพ์แนวทางการศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบที่ได้จากการประชุมครั้งนี้ไว้ใน หนังสือ “Public Administration Review” ฉบับที่ 6 (พ.ย. – ธ.ค. 1976) ซึ่งถือว่าเป็นการเริ่มต้นแนวการศึกษา การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบขึ้นมาอีกครั้งหนึ่ง
ในยุคนี้จึงทําให้เกิดกลุ่มศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบกลุ่มที่ 3 คือ กลุ่มบริหารรัฐกิจ เปรียบเทียบแนวใหม่ (New Comparative Public Administration : New CPA) ซึ่งเกิดขึ้นเนื่องจากต้องการแก้ไข ข้อบกพร่องของกลุ่ม CAG/CPA โดยแนวความคิดของกลุ่ม New CPA นี้ มุ่งเน้นการศึกษาระบบบริหารที่เกิดขึ้นจริง ในประเทศโลกที่ 3 มากกว่าการสร้างทฤษฎี รวมทั้งเป็นการมุ่งตอบคําถามว่าทําไมการพัฒนาของประเทศหนึ่ง จึงประสบความสําเร็จในขณะที่อีกประเทศหนึ่งล้มเหลว มีปัจจัยอะไรที่ส่งผลให้เกิดความสําเร็จหรือความล้มเหลว ในการพัฒนา ซึ่งเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับการนํานโยบายไปปฏิบัติ
ข้อ 2 จงอธิบายถึงลักษณะของการศึกษาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบภายใต้แนวทางการศึกษาแบบเชิงนิเวศวิทยามาโดยละเอียด
แนวคําตอบ
การศึกษาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบในเชิงนิเวศวิทยาเป็นผลสืบเนื่องมาจากทัศนะของริกส์ (Riggs) ที่มองว่า การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบยังคงจํากัดตนเองอยู่ในวงแคบ ซึ่งจะเป็นการสูญเปล่าหากไม่ได้มี การพิจารณาถึงสภาพแวดล้อมโดยทั่วไป ตลอดจนผลกระทบของสภาพแวดล้อมที่มีต่อการบริหาร ดังนั้นจึงมี ความพยายามในการสร้างระบบแบบแผนที่จะทําให้การบริหารรัฐกิจมีความสัมพันธ์กับสิ่งแวดล้อม ซึ่งสอดคล้อง กับการศึกษาในเชิงนิเวศวิทยาที่เป็นวิชาที่เกี่ยวกับความสัมพันธ์ที่มีต่อกันระหว่างสิ่งที่มีชีวิตทุกชนิดกับสิ่งแวดล้อม
เฮด (Heady) เป็นนักวิชาการคนสําคัญที่ศึกษาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบในเชิงนิเวศวิทยา เขามองว่า ปัจจัยสิ่งแวดล้อมที่มีผลต่อระบบราชการและส่งผลให้การบริหารราชการของแต่ละประเทศมีความ แตกต่างกัน ได้แก่ ระบบการเมือง ระบบเศรษฐกิจ และระบบสังคม
ระบบราชการ ไม่ว่าจะเป็นระบบการเมือง ระบบเศรษฐกิจ และ ระบบสังคม ต่างก็ส่งผลต่อการบริหารราชการที่แตกต่างกัน แต่จะส่งผลมากหรือน้อยก็ขึ้นอยู่กับว่าเป็นวงกลม ที่อยู่ใกล้กับระบบราชการมากน้อยเพียงไร กล่าวคือ ปัจจัยสิ่งแวดล้อมใดยิ่งอยู่ใกล้ระบบราชการมากเท่าใดก็จะยิ่ง ส่งผลต่อการบริหารราชการของแต่ละประเทศมากเท่านั้น จากรูปจึงสรุปได้ว่า ระบบการเมือง เป็นปัจจัยสิ่งแวดล้อม ที่อยู่ใกล้ระบบราชการมากที่สุด จึงส่งผลต่อการบริหารราชการที่แตกต่างกันมากที่สุด รองลงมาคือ ระบบเศรษฐกิจ และน้อยที่สุดคือ ระบบสังคม – ระบบการเมือง ได้แก่ เสถียรภาพของรัฐบาล การดําเนินนโยบายของรัฐบาล รูปแบบการปกครอง ที่เอื้อต่อการบริหารงานภาครัฐ วัฒนธรรมและพฤติกรรมการเมือง ฯลฯ ตัวอย่างเช่น ประเทศอังกฤษและ สหรัฐอเมริกา ทั้งสองประเทศมีรูปแบบการปกครองระบอบประชาธิปไตยเหมือนกัน แต่ประเทศอังกฤษมีการ ปกครองระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภา นายกรัฐมนตรีจะกระจายอํานาจการบริหารงานให้แก่รัฐมนตรีประจํา กระทรวงต่าง ๆ โดยจะมอบหมายภาระหน้าที่ ความรับผิดชอบ และอํานาจการตัดสินใจให้แก่รัฐมนตรีแต่ละคน ในขณะที่ประเทศสหรัฐอเมริกามีการปกครองระบอบประชาธิปไตยแบบประธานาธิบดี การบริหารงานจะรวมอํานาจ ไว้ที่ประธานาธิบดี แม้จะมีการมอบหมายภาระหน้าที่และความรับผิดชอบให้แก่รัฐมนตรีต่าง ๆ แต่อํานาจการตัดสินใจ เด็ดขาดจะอยู่ที่ประธานาธิบดีเพียงผู้เดียว จึงทําให้การบริหารราชการทั้งสองประเทศมีความแตกต่างกัน
ระบบเศรษฐกิจ ได้แก่ การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ ระบบตลาดและกลไกราคาของสินค้าและบริการ ภาวะการมีงานทํา/ว่างงานของประชาชน ฯลฯ ตัวอย่างเช่น ประเทศกําลังพัฒนากับประเทศพัฒนาแล้ว ทั้งสองประเทศมีการบริหารราชการที่แตกต่างกันก็เนื่องมาจากปัจจัยทางด้านเศรษฐกิจ ประเทศพัฒนาแล้ว มีสภาพเศรษฐกิจมั่นคง มีงบประมาณที่เพียงพอในการบริหารราชการ จึงทําให้การบริหารราชการมีประสิทธิภาพ แต่ประเทศกําลังพัฒนามักมีปัญหาด้านงบประมาณ จึงทําให้ไม่มีงบประมาณเพียงพอที่จะบริหารราชการ การบริหารราชการจึงไม่มีประสิทธิภาพ
ระบบสังคม ได้แก่ การแบ่งชนชั้นทางสังคม เชื้อชาติ ศาสนา ขนบธรรมเนียมประเพณี ค่านิยม ปทัสถานของสังคม ฯลฯ ตัวอย่างเช่น ประเทศอินเดีย ระบบสังคมของประเทศอินเดียแบ่งชนชั้นทางสังคม ออกเป็นวรรณะต่าง ๆ 4 วรรณะ คือ พราหมณ์ กษัตริย์ แพศย์ และศูทร นอกจากนี้ยังมีพวกจัณฑาลซึ่งเป็น พวกนอกวรรณะ การแบ่งวรรณะของอินเดียทําให้เกิดการกีดกันต่าง ๆ จึงทําให้การบริหารราชการไม่สามารถ สร้างความเท่าเทียมกันได้ ซึ่งต่างจากประเทศไทยที่สามารถสร้างความเท่าเทียมในการบริหารราชการได้มากกว่า เพราะประเทศไทยไม่มีระบบวรรณะ แม้ในอดีตประเทศไทยจะเคยเป็นระบบอุปถัมภ์ แต่ก็ไม่ได้กีดกันประชาชน ในการรับบริการหรือได้รับสิทธิต่าง ๆ จากทางราชการ จึงทําให้ประเทศไทยมีความเท่าเทียมกันในการบริหารราชการ มากกว่าประเทศอินเดีย
นอกจากแนวคิดของเฮดดี้แล้ว ยังมีนักวิชาการอีกหลายท่านได้นําเสนอถึงปัจจัยอื่น ๆ ที่ควร นํามาพิจารณาในการศึกษาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบในเชิงนิเวศวิทยา เช่น
ริกส์ มองว่า ในการศึกษานิเวศวิทยาผู้ศึกษาควรให้ความสนใจกับปัจจัยด้านเศรษฐกิจ สังคม รวมถึงการติดต่อสื่อสาร อํานาจ และสัญลักษณ์ด้วย
แมคคินซี เสนอให้มีการพิจารณาถึงภูมิศาสตร์ เศรษฐกิจ เทคนิค กฎเกณฑ์ทางด้านการเมือง การบริหาร และวัฒนธรรม
ประโยชน์ที่ได้จากการศึกษาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบเชิงนิเวศวิทยา มีดังนี้
1 ทําให้การบริหารงานราบรื่น และสามารถปรับใช้กับสภาวะแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงไป
2 คาดคะเนถึงการบริหารงานที่ต้องปฏิบัติตามสภาวะแวดล้อม
3 แก้ปัญหาได้ถูกต้อง เนื่องจากทราบปัจจัยที่เป็นต้นเหตุอย่างแท้จริง
ปัญหาของการศึกษาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบเชิงนิเวศวิทยา มีดังนี้
1 ความคุ้นเคยและความแพร่หลายของแนวทางการศึกษายังมีไม่มากพอ
2 ความแตกต่างในทัศนะของนักวิชาการต่อแนวทางการศึกษา
ข้อ 3 จงอธิบายถึงข้อแตกต่างระหว่างการบริหารรัฐกิจในประเทศฝรั่งเศสและเยอรมันมาโดยละเอียด
แนวคําตอบ
การบริหารรัฐกิจในประเทศฝรั่งเศสและเยอรมันมีรูปแบบการบริหารแบบดั้งเดิม (Classic Model) ซึ่งเป็นรูปแบบการบริหารที่สะท้อนการบริหารรัฐกิจตามแนวคิดของแมกซ์ เวเบอร์ (Max Weber) จึงส่งผลให้ การบริหารรัฐกิจของทั้งสองประเทศมีลักษณะสําคัญดังนี้
1 มีการจัดลําดับชั้นการบังคับบัญชา
2 มีการแบ่งหน้าที่ตามความชํานาญเฉพาะด้าน
3 การบริหารงานเน้นความสมเหตุสมผล
4 เน้นความชํานาญเฉพาะด้านสูง มีการฝึกอบรมข้าราชการก่อน
5 พฤติกรรมการบริหารรัฐกิจเคร่งครัดในกฎระเบียบมาก
6 การรับราชการมุ่งเน้นความเป็นวิชาชีพ
7 ข้าราชการมีบทบาทในการกําหนดนโยบาย
ความแตกต่างระหว่างการบริหารรัฐกิจในประเทศฝรั่งเศสและเยอรมัน มีดังนี้
1 ฝรั่งเศสเน้นการกระจายอํานาจ (Decentralization) เนื่องจากมีการปกครองแบบ สาธารณรัฐ แต่เยอรมันเน้นการรวมอํานาจ (Centralization) ไว้ที่ส่วนกลาง ได้แก่ กระทรวง กรม กอง
2 การรับราชการของฝรั่งเศสและเยอรมันต้องมีความรู้ความสามารถและประสบการณ์ ตามมาตรฐานที่กําหนดไว้โดยผ่านการฝึกอบรมในสถาบันการบริหารแห่งชาติ (Nation School of Administration) ซึ่งฝรั่งเศสจะใช้เวลาในการฝึกอบรม 2 ปี แต่เยอรมันใช้เวลา 3 ปีครึ่ง
3 การเลื่อนขั้นเงินเดือนของข้าราชการจะพิจารณาจากความอาวุโส หลักความสามารถ มนุษยสัมพันธ์ ความชํานาญเฉพาะด้าน และการสนับสนุนจากผู้นําขององค์การ โดยฝรั่งเศสจะเน้นความสามารถ เป็นหลัก แต่เยอรมันจะเน้นความอาวุโสเป็นหลัก
ข้อ 4 จงอธิบายถึงข้อแตกต่างระหว่างการบริหารราชการในประเทศไทยและอินเดียมาโดยละเอียด
แนวคําตอบ
การบริหารราชการในประเทศไทย มีรูปแบบการบริหารแบบระบบกลุ่มผู้นําทางราชการ ทั้งฝ่ายพลเรือนและทหาร (Bureaucratic Elite Systems Civil and Military) ซึ่งเป็นการบริหารที่อํานาจทาง การเมืองและการบริหารราชการมักตกอยู่ในมือของข้าราชการทั้งข้าราชการทหารและข้าราชการพลเรือน
ส่วนการบริหารราชการในประเทศอินเดีย มีรูปแบบการบริหารแบบระบบกึ่งแข่งขันของ พรรคการเมืองที่มีอํานาจเหนือเด่น (Dominant-Party Semicompetitive Systems) ซึ่งเป็นการบริหารที่มี พรรคการเมืองหนึ่งพรรคมีอํานาจเหนือพรรคการเมืองอื่น ๆ จึงทําให้อํานาจทางการเมืองและการบริหารราชการตกอยู่ ภายใต้อํานาจของพรรคการเมืองที่มีอํานาจอยู่ในขณะนั้น การบริหารราชการของประเทศอินเดียได้รับอิทธิพลรูปแบบ การบริหารราชการมาจากประเทศอังกฤษ จึงทําให้การบริหารราชการของประเทศอินเดียมีความทันสมัยอย่างมาก และมีลักษณะการบริหารราชการที่มุ่งเน้นระบบคุณธรรม (Merit System) ตามแนวทางของประเทศตะวันตก
ความแตกต่างระหว่างการบริหารราชการในประเทศไทยและอินเดีย มีดังนี้
1 การบริหารงานบุคคล ประเทศไทยสรรหาและคัดเลือกข้าราชการโดยใช้ “ระบบปิด ภายใต้ระบบอุปถัมภ์” คือ มีการสรรหาและคัดเลือกข้าราชการจากตระกูลชั้นสูงโดยการเปิดสอบแข่งขันตาม ระบบคุณธรรม แต่ในทางปฏิบัติกลับใช้ระบบอุปถัมภ์ ซึ่งแตกต่างจากประเทศอินเดียที่มีการสรรหาและคัดเลือก ข้าราชการโดยใช้ระบบคุณธรรม ซึ่งเป็นผลมาจากการได้รับอิทธิพลรูปแบบการบริหารราชการมาจากประเทศอังกฤษ จึงทําให้ประเทศอินเดียมีการสรรหาและคัดเลือกข้าราชการที่เข้มงวดและจริงจัง ให้ความสนใจรับคนที่จบ มหาวิทยาลัย มีคณะกรรมการ Union Public Service Commission ในการรับสมัครและการคัดเลือกเป็นไป ตามกฎหมายและกฎระเบียบอย่างเคร่งครัด
2 บทบาทและสถานภาพของข้าราชการ ข้าราชการไทยและข้าราชการอินเดียมีบทบาท และสถานภาพเป็น “เจ้าหน้าที่ของรัฐ” เหมือนกัน แต่ต่างกันตรงที่ข้าราชการไทยมีอํานาจและอิทธิพลทั้งด้าน การเมืองและการบริหารราชการ แต่ข้าราชการอินเดียจะต้องอยู่ภายใต้อํานาจและอิทธิพลของฝ่ายการเมือง (พรรคการเมือง) โดยข้าราชการอินเดียถูกกําหนดให้เป็นผู้ปฏิบัติตามนโยบายที่ฝ่ายการเมืองเป็นผู้กําหนดเท่านั้น
3 การควบคุมการบริหารราชการ ระบบราชการไทยถูกปกครองและครอบงําโดยกลุ่ม ข้าราชการทหารและพลเรือนชั้นสูง จึงทําให้ข้าราชการไทยมีอํานาจและบทบาทในการบริหารราชการแผ่นดิน อย่างมากจนยากต่อการควบคุมโดยสถาบันอื่น ๆ โดยเฉพาะในส่วนของฝ่ายการเมือง ดังที่ริกส์ (Riggs) ได้เสนอว่า ระบบการบริหารของไทยมีลักษณะเป็น “รัฐราชการ” หรือ “อํามาตยาธิปไตย” (Bureaucratic Polity) เนื่องจาก
1) มีการเล่นพรรคเล่นพวก และมีการแสดงอํานาจนิยมของหน่วยราชการ
2) มีลักษณะของการเมืองของรัฐข้าราชการ คือ มีการต่อสู้ทางการเมือง การต่อสู้ระหว่างกลุ่มข้าราชการต่าง ๆ
3) ข้าราชการเป็นใหญ่มีอํานาจตัดสินใจแทนประชาชน ซึ่งแตกต่างจากประเทศอินเดียที่มีการควบคุมการบริหารราชการทั้งการควบคุมโดยตรง จากภายในองค์การ คือ การควบคุมตามสายการบังคับบัญชา และการควบคุมโดยอ้อมจากฝ่ายการเมือง คือ การควบคุม จากพรรคการเมืองที่มีอํานาจและบทบาทสําคัญในช่วงนั้น ซึ่งข้าราชการตั้งแต่ระดับสูงลงมาถึงระดับล่างจะต้อง มีการรายงานและนําเสนองานผ่านความเห็นชอบของฝ่ายการเมือง ซึ่งโดยมากเป็นกลุ่มพรรคครองเกรส เนื่องจาก ถือว่าเป็นพรรคการเมืองที่มีอํานาจและอิทธิพลครอบงําระบบการเมืองมากกว่าพรรคอื่น ๆ จึงมีอิทธิพลต่อการ ควบคุมตรวจสอบการบริหารราชการของข้าราชการ
ข้อ 5 จงอธิบายถึงแนวทางการปฏิรูประบบราชการของประเทศอังกฤษมาโดยละเอียด
แนวคําตอบ
ประเทศอังกฤษมีประวัติการดําเนินการด้านการปฏิรูประบบราชการที่ยาวนาน โดยเริ่มมี การปฏิรูปเมื่อปี ค.ศ. 1854 ซึ่งเรียกว่า การปฏิรูป “Northcote-Trevelyan Reforms” การปฏิรูปในครั้งนั้น เป็นการนําเอาระบบคุณธรรมมาใช้กับบุคคลที่รับราชการ กล่าวคือ มีการนําเอาระบบการสอบแข่งขันอย่างเปิดเผย มาใช้ในการคัดเลือกบุคคลเข้ารับราชการและมีการเลื่อนขั้นตําแหน่งของข้าราชการตามหลักเกณฑ์ระบบคุณธรรม และต่อมาในปี ค.ศ. 1855 ได้มีการจัดตั้งสํานักงานข้าราชการพลเรือน (The Civil Service Commission) ขึ้น เพื่อทําหน้าที่ในการคัดเลือกคนเข้าทํางาน
หลังจากนั้นในปี ค.ศ. 1968 ประเทศอังกฤษได้มีการปฏิรูประบบราชการตามข้อเสนอแนะ ของคณะกรรมการปฏิรูประบบราชการที่เรียกว่า “Futton Commission” ได้แก่
1 การจัดตั้งหน่วยงานข้าราชการพลเรือนเพื่อทําหน้าที่แทนกระทรวงการคลังในเรื่องที่ เกี่ยวกับการบริหารงานบุคคล ซึ่งประสบความล้มเหลวเพราะหน่วยงานไม่มีอํานาจอย่างแท้จริงในการบังคับให้ หน่วยงานอื่น ๆ ปฏิบัติตามนโยบายการบริหารงานบุคคลของตนได้
2 การจัดตั้งโรงเรียนข้าราชการพลเรือนเพื่อเป็นกลไกในการส่งเสริมการปฏิบัติใน หน่วยงานราชการ ซึ่งผู้บริหารระดับสูงไม่ค่อยสนับสนุนเพราะไม่เห็นความสําคัญของการอบรมแบบรวม
การปฏิรูประบบราชการของประเทศอังกฤษในอดีตที่ผ่านมามักจะประสบความล้มเหลว การปฏิรูป ระบบราชการของประเทศอังกฤษที่ประสบความสําเร็จมากที่สุดก็คือ การปฏิรูประหว่างปี ค.ศ. 1982 – 1990 ในสมัย นางมาร์กาเร็ต แทตเชอร์ (Margaret Thatcher) เป็นนายกรัฐมนตรี
การปฏิรูประบบราชการของประเทศอังกฤษในสมัยนายกรัฐมนตรีแทตเชอร์ได้นําแนวคิด Good Governance หรือธรรมาภิบาล มาใช้ในการเปลี่ยนแปลงรูปแบบการบริหารราชการ ซึ่งแทตเชอร์ได้ใช้เวลา ต่อเนื่องยาวนานถึง 12 ปี ในการปฏิรูประบบราชการของอังกฤษให้ประสบความสําเร็จ โดยปัจจัยที่สนับสนุนให้ การดําเนินการปฏิรูปประสบความสําเร็จ มีดังนี้
1 ความมุ่งมั่นอย่างแท้จริงของแทตเชอร์ และความอดทนต่อแรงต้านจากข้าราชการที่มี ค่านิยมและความคิดเห็นไม่ตรงกับแนวคิดในการปฏิรูป
2 การมีอํานาจเด็ดขาดในการตัดสินใจ การสังการ และการควบคุม เนื่องจากเป็นการปฏิรูป โดยนายกรัฐมนตรีที่ได้รับมอบอํานาจจากรัฐธรรมนูญ
3 การใช้มาตรการปฏิรูประยะยาวหลาย ๆ มาตรการที่เกื้อกูลกัน โดยมาตรการแต่ละส่วน จะมีหน่วยงานย่อยรับผิดชอบประสานกัน
หลักการสําคัญในการดําเนินการปฏิรูประบบราชการของอังกฤษภายใต้แนวคิด Good Governance มีดังนี้
1 การลดจํานวนข้าราชการให้น้อยลง (Downsizing) ซึ่งแทตเชอร์ได้กําหนดเป้าหมาย ระยะยาวในการลดจํานวนข้าราชการพลเรือนให้สอดคล้องกับหลักการที่สนับสนุนให้หน่วยงานราชการมีบทบาท เฉพาะตัว โดยแทตเชอร์สามารถลดจํานวนข้าราชการพลเรือนจาก 732,000 คน ในปี ค.ศ. 1979 ให้เหลือเพียง 567,000 คน ในปี ค.ศ. 1980
2 การสร้างหน่วยงานราชการให้มีประสิทธิภาพ (Efficiency Unit) โดยมีแนวทาง การดําเนินงานดังนี้
1) การปรับปรุงดูแลและตรวจสอบประสิทธิภาพ (Efficiency Program) ของหน่วยงานราชการ
2) การส่งเสริมให้เกิดการแข่งขันในหน่วยงานราชการ เพื่อทําให้การทํางานมีคุณภาพ(Quality of Service) และทํางานคุ้มเงิน (Value of Money)
3) การลดค่าใช้จ่ายด้วยการลดขั้นตอนการบริหารงานให้มีความกะทัดรัดมากยิ่งขึ้น
3 การจัดระบบข้อมูลข่าวสารให้กับรัฐมนตรี (Management Information System for Ministers : MINIS) เพื่อเป็นข้อมูลให้รัฐมนตรีนําไปใช้ในการตัดสินใจกําหนดนโยบายสาธารณะ
4 การจัดตั้งหน่วยงานพิเศษทางการบริหาร (Executive Agencies) ตามโครงการ : ก้าวต่อ ๆ ไป (The Next Step) เพื่อเป็นการแก้ไขปัญหาการบริหารงานของภาครัฐให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น โดยมี การแบ่งส่วนกลไกของรัฐให้มีขนาดเล็กและทํางานเฉพาะ มีหัวหน้าคือ Chief Executive ซึ่งมาจากการสอบแข่งขัน ขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรี มีอิสระในการบริหารการจัดการด้านการให้บริการให้สอดคล้องกับความต้องการของ ประชาชน จัดการใช้เงินคุ้มค่า มีข้อตกลงทํางานเป็น “Framework Document” รายงานผลการดําเนินการทุก ๆ ปี ต่อนายกรัฐมนตรี ทําหน้าที่ในการสรรหาหน่วยงานที่มีความเหมาะสมในการยกฐานะเป็นหน่วยงานพิเศษ สนับสนุนการจัดทําเอกสารข้อตกลงความรับผิดชอบของหน้าที่พิเศษ และส่งเสริมพัฒนาด้านการจัดการฝึกอบรม
5 การจัดตั้งโครงการสัญญาประชาคม (The Citizen’s Charter) เพื่อปรับปรุงงานด้าน การบริหารและจัดโครงสร้างองค์การให้มีประสิทธิภาพและสามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนได้มากขึ้น โดยมีการจัดตั้งหน่วยงานพิเศษเพื่อรองรับหลักการสัญญาประชาคม (Citizen’s Charter Unit) และกําหนดให้ Charter Mark แก่หน่วยงานบริหารดีเด่น ซึ่งหลักการในการดําเนินงานตามโครงการสัญญาประชาคมมีดังนี้
1) การกําหนดมาตรฐานของการบริการอย่างชัดเจน
2) สนับสนุนให้มีการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารอย่างสมบูรณ์และถูกต้อง
3) สนับสนุนให้ประชาชนมีทางเลือกและมีโอกาสแสดงความคิดเห็นต่อหน่วยงานราชการ
4) สนับสนุนให้เจ้าหน้าที่ของรัฐมีอัธยาศัยที่ดีและคอยช่วยเหลือประชาชนอยู่ตลอดเวลา
5) การให้ความสนใจที่จะแก้ไขข้อผิดพลาดอย่างจริงจังและทันที
6) สนับสนุนให้มีการทํางานที่คุ้มค่ากับเงิน และการประเมินผลงานบริการ
