การสอบไล่ภาค 1 ปีการศึกษา 2561
ข้อสอบกระบวนวิชา POL 3310 การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ
คําสั่ง ข้อสอบมี 5 ข้อ เลือกทํา 3 ข้อ
ข้อ 1 การศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบมีประโยชน์ต่อความรู้ทางการบริหารรัฐกิจหรือไม่ อย่างไร
แนวคําตอบ
การศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบมีประโยชน์ต่อความรู้ทางการบริหารรัฐกิจ ดังนี้
1 ช่วยสร้างองค์ความรู้ทางวิชาการหรือความเป็นศาสตร์ให้กับการบริหารรัฐกิจ คือ การศึกษาถึงความเหมือนและความแตกต่างทางการบริหารรัฐกิจก็เพื่อต้องการทดสอบสมมุติฐานของทฤษฎี บางทฤษฎี หรือเป็นการสร้างองค์ความรู้ขึ้นมาใหม่ เพื่อทําให้ทฤษฎีทางการบริหารรัฐกิจมีความชัดเจน ทันสมัย และไม่หยุดนิ่งอยู่กับที่
2 เสริมสร้างความรู้ที่แจ้งชัดให้แก่ผู้ศึกษา คือ การศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ จะทําการวิเคราะห์และทําความเข้าใจกับส่วนที่เหมือนและแตกต่างของการบริหารรัฐกิจ จึงทําให้ผู้ศึกษามีความรู้ ที่กว้างไกลและเข้าใจลึกซึ้งมากขึ้น และสามารถนําไปเปรียบเทียบกับกรณีอื่น ๆ ที่ลึกซึ้งต่อไปได้
3 สามารถนําไปประยุกต์ใช้ในทางปฏิบัติได้ คือ การศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ จะทําให้ผู้ศึกษาสามารถนําความรู้ที่ได้ไปประยุกต์ใช้กับหน่วยงานของตนให้เกิดประสิทธิภาพได้ โดยการเลือก เฉพาะส่วนที่ดีและใช้ได้กับหน่วยงานมาพิจารณาปรับปรุงแก้ไขให้เหมาะสมกับลักษณะพื้นฐานของหน่วยงาน
4 การศึกษาลักษณะของแต่ละระบบบริหารหรือแต่ละกลุ่มของระบบบริหารไม่ว่าจะเป็น ลักษณะที่คล้ายคลึงกันหรือแตกต่างกัน ทําให้เห็นถึงลักษณะร่วมซึ่งจะส่งผลให้สามารถกําหนดเป็นกฎเกณฑ์หรือ ทฤษฎีทางการบริหารรัฐกิจได้
5 ทําให้ทราบว่าอะไรเป็นสาเหตุหรือปัจจัยที่ทําให้เกิดความแตกต่างในระบบบริหาร
6 ทําให้ทราบว่าปัจจัยสภาพแวดล้อมต่าง ๆ ทางการบริหารรัฐกิจ ได้แก่ การเมือง เศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม มีอิทธิพลต่อการบริหารรัฐกิจประเทศนั้น ๆ อย่างไร และการเปรียบเทียบจะช่วยให้ สามารถปรับปรุงการบริหารรัฐกิจให้สอดคล้องกับสภาพแวดล้อม หรือปรับปรุงสภาพแวดล้อมให้เหมาะสมกับ การบริหารรัฐกิจของประเทศนั้น ๆ
7 ช่วยอธิบายข้อคล้ายคลึงและข้อแตกต่างในพฤติกรรมของข้าราชการในระบบราชการ ที่แตกต่างกัน และในกลุ่มวัฒนธรรมที่แตกต่างกัน เพื่อเป็นข้อมูลในการปฏิบัติงาน
8 ช่วยให้เห็นว่าควรมีการเปลี่ยนแปลงอะไรบ้างและอย่างไร เพื่อให้สอดคล้องกับสภาพ ข้อเท็จจริง และลดข้อบกพร่องโดยพิจารณาเปรียบเทียบข้อดีของประเทศอื่น ๆ มาปรับใช้
ข้อ 2 ตัวแบบทางการศึกษาการบริหารรัฐกิจของประเทศที่พัฒนาแล้วกับประเทศกําลังพัฒนามีลักษณะแตกต่างกันอย่างไร จงอธิบายพร้อมยกตัวอย่างประกอบ
แนวคําตอบ
ตัวแบบทางการศึกษาการบริหารรัฐกิจ คือ ตัวแบบการบริหารที่นําเสนอโดยนักคิดเพื่ออธิบาย และสร้างความเข้าใจในปรากฏการณ์ทางการบริหารที่เกิดขึ้นจริงในระบบการปกครองต่าง ๆ ซึ่งจากการศึกษา ของเฮดดี้ (Heady) ได้อธิบายลักษณะการบริหารรัฐกิจของประเทศที่พัฒนาแล้วและการบริหารรัฐกิจของประเทศ กําลังพัฒนา ซึ่งมีรายละเอียดดังนี้
ลักษณะการบริหารรัฐกิจของประเทศที่พัฒนาแล้ว
1 โครงสร้างระบบราชการมีขนาดใหญ่โตและสลับซับซ้อน มีหน่วยงานย่อยภายในหน่วยงาน มีสายการบังคับบัญชาที่ชัดเจน และมีการแบ่งงานกันทําของหน่วยงานต่าง ๆ โดยระบบราชการแบบนี้จะมีลักษณะ ที่สอดคล้องกับตัวแบบระบบราชการในอุดมคติ (Ideal Type Bureaucracy) ของ Max Weber
2 มีการจัดโครงสร้างของหน่วยงานราชการและแบ่งหน้าที่กิจกรรมของรัฐออกเป็น ส่วนต่าง ๆ ตามประเภทของงานและตามความถนัดของบุคลากร เพื่อเป็นการสะท้อนให้เห็นถึงการแบ่งหน้าที่ ของหน่วยงานที่ให้ความสําคัญกับการตอบสนองตามนโยบายของรัฐบาล ดังนั้นหน่วยงานราชการจึงมีการกําหนด หน้าที่ชัดเจน และมีการสรรหาและคัดเลือกบุคลากรตามหลักคุณธรรมและหลักความสามารถ
3 ระบบราชการพัฒนาอยู่ภายใต้อํานาจของฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหาร ทั้งระบบ ราชการและฝ่ายการเมืองต่างมีการพัฒนาไปพร้อม ๆ กันและมีการแบ่งหน้าที่กันอย่างชัดเจน โดยฝ่ายการเมือง มีหน้าที่ในการกําหนดหลักเกณฑ์และนโยบายของประเทศ และระบบราชการมีหน้าที่ในการบริหารงานตาม นโยบายของฝ่ายการเมือง ดังนั้นระบบราชการจึงไม่ค่อยมีโอกาสในการวางนโยบาย
4 ระบบราชการเน้นความเป็นวิชาชีพและมีความเป็นอาชีพ เช่นเดียวกับอาชีพอื่น ๆ เนื่องจากการทํางานในระบบราชการจะต้องส่งเสริมมาตรฐานคุณค่าในการปฏิบัติงาน เช่น มีการสรรหาบุคคล เข้าทํางานโดยการวัดจากความรู้ความสามารถ การจัดการฝึกอบรมเพื่อให้ผู้ปฏิบัติมีความรู้และความชํานาญ ในการทํางาน เป็นต้น
5 ข้าราชการให้ความสําคัญกับการปฏิบัติตามนโยบายเป็นสําคัญ แม้ว่าข้าราชการจะถูก ปลูกฝังให้เป็นผู้ที่มีความคิดสร้างสรรค์มากขึ้น แต่ก็ไม่ได้มีบทบาทต่อการนําเสนอทางนโยบายแต่อย่างใด
ลักษณะการบริหารรัฐกิจของประเทศกําลังพัฒนา
1 ลักษณะของการบริหารมีการลอกเลียนแบบมาจากระบบการบริหารของประเทศอื่น ๆ โดยเฉพาะประเทศตะวันตก มากกว่าจะเป็นลักษณะการบริหารที่มีรูปแบบเฉพาะของตน
2 หน่วยงานราชการขาดแคลนข้าราชการที่มีทักษะจําเป็นในการบริหารการพัฒนาประเทศ โดยข้าราชการส่วนใหญ่มักมีความรู้ทั่ว ๆ ไป (Generalist) มากกว่าที่จะเป็นผู้ชํานาญการเฉพาะด้าน (Specialist) และข้าราชการมีจํานวนมากแต่มีส่วนน้อยที่มีคุณภาพ จึงทําให้เกิดช่องว่างระหว่างอุปสงค์และอุปทานของกําลังคน ในระบบราชการอันสืบเนื่องมาจากแนวการปฏิบัติยึดติดกับระบบอุปถัมภ์
3 หน่วยงานราชการมุ่งเน้นกฎระเบียบหรือความเป็นพิธีการมากกว่าผลสําเร็จหรือ การบรรลุเป้าหมาย รวมทั้งให้ความสําคัญกับการทํางานตามสายการบังคับบัญชาอย่างเคร่งครัด ทําให้การทํางาน เกิดความล่าช้า (Red Tape)
4 แนวทางการปฏิบัติจริงขัดแย้งกับรูปแบบที่กําหนด หรือมีความแตกต่างระหว่าง ความคาดหวังกับความเป็นจริง ซึ่ง Riggs เรียกว่า “การรูปแบบ” หมายถึง สิ่งที่เป็นทางการแต่เพียงรูปแบบ (Formalism) แต่ในความเป็นจริงแล้วกลับนําเอาค่านิยมมาใช้เป็นแนวทางในการบริหารงาน
5 หน่วยงานราชการมีความเป็นอิสระในทางปฏิบัติ ปราศจากการควบคุมทางการเมือง ทําให้เกิดความใหญ่โตเทอะทะ และก้าวก่ายงานทางการเมือง
ความแตกต่างของการบริหารรัฐกิจในประเทศที่พัฒนาแล้วกับประเทศกําลังพัฒนา
จากลักษณะของการบริหารรัฐกิจในประเทศที่พัฒนาแล้วและประเทศกําลังพัฒนาตาม ข้อเสนอของเฮดดี้นั้น การบริหารรัฐกิจในประเทศที่พัฒนาแล้วและประเทศกําลังพัฒนามีลักษณะที่แตกต่างกัน : หลายประการ ดังนี้
1 ประเทศกําลังพัฒนามีการกําหนดโครงสร้างระบบราชการเช่นเดียวกับประเทศพัฒนาแล้ว แต่ในทางปฏิบัติกลับไม่มีบทบาทหน้าที่ชัดเจน มีการก้าวก่ายการทํางานระหว่างหน่วยงาน ทําให้ระบบราชการ ไม่มีประสิทธิภาพเหมือนประเทศพัฒนาแล้ว
2 การบริหารงานบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการสรรหา การคัดเลือก การเลื่อนขั้นเลื่อนตําแหน่ง ในประเทศพัฒนาแล้วจะเป็นไปตามระบบคุณธรรม แต่ประเทศกําลังพัฒนาจะเป็นไปตามระบบอุปถัมภ์ แม้ประเทศ กําลังพัฒนาบางประเทศ เช่น ประเทศไทย จะมีการกําหนดให้การบริหารงานบุคคลใช้ระบบคุณธรรม แต่ในทาง ปฏิบัติกลับใช้ระบบอุปถัมภ์ในการบริหารงานบุคคล
3 ข้าราชการประเทศพัฒนาแล้วเป็นผู้ชํานาญการเฉพาะด้าน แต่ข้าราชการประเทศ กําลังพัฒนาเป็นผู้มีความรู้ทั่ว ๆ ไป
4 ประเทศพัฒนาแล้วจะมีการแบ่งแยกหน้าที่ระหว่างฝ่ายการเมืองและฝ่ายข้าราชการ อย่างชัดเจน โดยฝ่ายการเมืองมีหน้าที่กําหนดนโยบาย ส่วนฝ่ายข้าราชการมีหน้าที่ปฏิบัติตามนโยบายที่ฝ่ายการเมือง กําหนด แต่ในประเทศกําลังพัฒนาบางประเทศข้าราชการมีอํานาจเหนือฝ่ายการเมืองและมีบทบาทอย่างมาก ในการกําหนดนโยบาย หรือในบางประเทศฝ่ายการเมืองมักเข้ามาก้าวก่ายงานของข้าราชการ ดังนั้นความสัมพันธ์ ระหว่างบทบาทหน้าที่ของฝ่ายการเมืองและฝ่ายข้าราชการในประเทศกําลังพัฒนาจึงไม่มีความชัดเจนเหมือน ประเทศพัฒนาแล้ว
ข้อ 3 จงอธิบายถึงความแตกต่างของลักษณะการบริหารรัฐกิจในส่วนของบทบาทของข้าราชการประเทศ อังกฤษ ญี่ปุ่น และเยอรมันมาโดยละเอียด
แนวคําตอบ
บทบาทของข้าราชการประเทศอังกฤษ
1 เป็น “ผู้รับใช้กษัตริย์” (Crown Servants) มิใช่ผู้รับใช้ประชาชน โดยในสายตาของสังคม มองว่าอาชีพรับราชการเป็นอาชีพที่มีเกียรติ
2 เป็นผู้คุ้มครอง (Protector) โดยต้องปฏิบัติตามกฎเกณฑ์อย่างเคร่งครัด
3 ปฏิบัติตามนโยบายของฝ่ายการเมือง โดยไม่ได้รับการยอมรับให้แสดงความคิดเห็น ต่อฝ่ายการเมืองอย่างเปิดเผย คือ แสดงความคิดเห็นต่อฝ่ายการเมืองได้แต่ไม่เน้นการเปิดเผยตัว (Anonymity) เป็นลักษณะการปิดทองหลังพระ ดังนั้นความรับผิดชอบในนโยบายการเมืองจึงตกอยู่ที่ฝ่ายการเมือง
บทบาทของข้าราชการประเทศญี่ปุ่น
ข้าราชการประเทศญี่ปุ่นมีบทบาทเป็น “ผู้รับใช้องค์จักรพรรดิ” มิใช่ผู้รับใช้ประชาชน โดย ในสายตาของสังคมมองว่าข้าราชการเป็นอาชีพที่มีเกียรติสูงในวงสังคม น่ายกย่อง และจากการออกกฎหมาย ว่าด้วยระบบข้าราชการพลเรือน ค.ศ. 1947 ซึ่งพยายามให้สิทธิเสรีภาพแก่ข้าราชการพลเรือน ยิ่งทําให้ข้าราชการ มีบทบาทมากยากต่อการควบคุมโดยสภาได้
ข้าราชการระดับสูงของหน่วยงานราชการมีบทบาทต่อการริเริ่มและเสนอนโยบาย รวมทั้ง การสนับสนุนให้ดํารงตําแหน่งสําคัญ ๆ ทางการเมือง การเปลี่ยนอาชีพจากข้าราชการไปสู่อาชีพทางการเมือง ได้รับการยอมรับจากประชาชนญี่ปุ่นซึ่งก็คล้ายกับข้าราชการอังกฤษต่างกันตรงที่ข้าราชการอังกฤษมุ่งเน้น การปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นไปตามกฎหมาย เพื่อรักษาไว้ซึ่งความสงบเรียบร้อยของสังคม ในขณะที่ข้าราชการญี่ปุ่น มุ่งอํานาจตัดสินใจในนโยบายของรัฐบาล ดังนั้นเป้าหมายของข้าราชการญี่ปุ่นจึงเพื่อครอบงําทางการเมือง มากกว่าอยู่ภายใต้อํานาจทางการเมืองเหมือนกับข้าราชการอังกฤษ
บทบาทของข้าราชการประเทศเยอรมัน
ข้าราชการประเทศเยอรมันเคร่งครัดในกฎระเบียบของหน่วยงานเป็นอย่างมาก โดยข้าราชการ มีบทบาทเป็น “ผู้ปฏิบัติหน้าที่ในนามของรัฐ” หรือ “เจ้าหน้าที่ของรัฐ” มากกว่าผู้รับใช้ประชาชน ดังนั้นจึงมุ่ง กฎระเบียบมากกว่าการตอบสนองความต้องการของประชาชน
นอกจากนี้ ข้าราชการประเทศเยอรมันถือว่ามีบทบาทอย่างมากต่อการตัดสินใจและวางแผน นโยบายและโครงการต่าง ๆ โดยข้าราชการจะได้รับโอกาสในการเข้าร่วมกระบวนการทางการเมืองในขณะที่ยัง ดํารงตําแหน่งทางการบริหารหรือได้รับการแต่งตั้งให้ดํารงตําแหน่งทางการเมืองโดยไม่ต้องลาออก รวมทั้งข้าราชการ ยังเป็นสื่อกลางในการรวบรวมความคิดเห็นทางการเมืองของประชาชนจากท้องถิ่นมากําหนดเป็นนโยบาย ดังนั้น การบริหารและการเมืองของเยอรมันจึงมีความสัมพันธ์อย่างใกล้ชิดและเกื้อกูลกันอย่างมาก
ความแตกต่างของบทบาทข้าราชการประเทศอังกฤษ ญี่ปุ่น และเยอรมัน
1 ข้าราชการอังกฤษและญี่ปุ่นมีบทบาทเป็น “ผู้รับใช้กษัตริย์” แต่ข้าราชการเยอรมัน มีบทบาทเป็น “ผู้ปฏิบัติหน้าที่ในนามของรัฐ” หรือ “เจ้าหน้าที่ของรัฐ”
2 ข้าราชการอังกฤษมีบทบาทเป็นผู้ปฏิบัติตามนโยบายที่ฝ่ายการเมืองกําหนด ไม่มีส่วนร่วม ในการกําหนดนโยบายหรือมีก็อาจอยู่เพียงเบื้องหลัง ไม่สามารถแสดงความคิดเห็นต่อฝ่ายการเมืองได้อย่าง “เผย ซึ่งต่างจากข้าราชการญี่ปุ่นและเยอรมันที่มีบทบาทอย่างมากในการกําหนดนโยบาย และถ้าเปรียบเทียบทั้ง 3 ประเทศแล้ว ข้าราชการเยอรมันถือว่ามีบทบาทในการกําหนดนโยบายมากที่สุด
ข้อ 4 จงอธิบายถึงลักษณะเด่นของระบบราชการในประเทศอินเดีย ปากีสถาน และไทยมาโดยละเอียด
แนวคําตอบ
ระบบราชการในประเทศอินเดีย
ตามข้อเสนอของเฮด (Heady) ประเทศอินเดียมีรูปแบบการบริหารแบบระบบกึ่งแข่งขัน ของพรรคการเมืองที่มีอํานาจเหนือเด่น (Dominant-Party Semicompetitive Systems) ซึ่งเป็นการบริหาร ที่มีการแข่งขันของพรรคการเมืองสูง ไม่มีพรรคการเมืองใดมีอํานาจเหนือพรรคการเมืองอื่น ๆ อย่างต่อเนื่อง ดังนั้นเมื่อมีพรรคการเมืองใดขึ้นมามีอํานาจเหนือพรรคการเมืองอื่น ๆ ก็จะส่งผลให้นโยบายของพรรคการเมืองนั้น ได้รับการยอมรับมาปฏิบัติ แต่หากมีพรรคการเมืองพรรคอื่น ๆ ขึ้นมามีอํานาจและบทบาทหน้าที่แทนก็จะส่งผลให้ นโยบายที่มุ่งเน้นนั้นเปลี่ยนแปลงไป และรูปแบบการบริหารก็แตกตางกันออกไปด้วย
ลักษณะของการบริหารราชการ
การบริหารราชการในประเทศอินเดียได้รับอิทธิพลรูปแบบการบริหารมาจากประเทศอังกฤษ จึงส่งผลให้ประเทศอินเดียมีลักษณะการบริหารราชการที่แตกต่างจากประเทศอื่น ๆ ดังนี้
1 การบริหารงานบุคคล ใช้ “ระบบคุณธรรม” และมีหลักเกณฑ์ที่ชัดเจน โดยมีการสรรหา และคัดเลือกข้าราชการที่เข้มงวดและจริงจัง ให้ความสนใจรับคนที่จบมหาวิทยาลัย มีคณะกรรมการ Union Public Service Commission ในการรับสมัครและการคัดเลือกเป็นไปตามกฎหมายและกฎระเบียบอย่างเคร่งครัด
2 บทบาทของข้าราชการ ข้าราชการมีบทบาทเป็น “เจ้าหน้าที่ของรัฐ” โดยข้าราชการ ถูกกําหนดให้เป็นผู้ปฏิบัติตามนโยบายที่ฝ่ายการเมืองเป็นผู้กําหนด ส่วนความสัมพันธ์ระหว่างข้าราชการและ ฝ่ายการเมืองถือว่ามีความราบรื่นดี เพราะข้าราชการระดับสูงมีความสนิทสนมใกล้ชิดกับนักการเมือง จึงทําให้ ข้าราชการมีบทบาทต่อการบริหารราชการค่อนข้างมากและมีอิทธิพลจนยากต่อการควบคุม แต่อย่างไรก็ตาม ข้าราชการอินเดียก็ยังต้องอยู่ภายใต้การสั่งการของผู้นําฝ่ายการเมืองของพรรคคองเกรส
3 การควบคุมการบริหารราชการ ประเทศอินเดียมีการควบคุมการบริหารราชการ ทั้งการควบคุมโดยตรงจากภายในองค์การ คือ การควบคุมตามสายการบังคับบัญชา และการควบคุมโดยอ้อม จากฝ่ายการเมือง คือ การควบคุมจากพรรคการเมืองที่มีอํานาจและบทบาทสําคัญในช่วงนั้น โดยข้าราชการ ตั้งแต่ระดับสูงลงมาถึงระดับล่างจะต้องมีการรายงานและนําเสนองานผ่านความเห็นชอบของฝ่ายการเมือง ซึ่ง โดยมากเป็นกลุ่มพรรคคองเกรส เนื่องจากถือว่าเป็นพรรคการเมืองที่มีอํานาจและอิทธิพลครอบงําระบบการเมือง มากกว่าพรรคอื่น ๆ จึงมีอิทธิพลต่อการควบคุมตรวจสอบการบริหารราชการของข้าราชการ
ระบบราชการในประเทศปากีสถาน
ตามข้อเสนอของเฮดดีนั้น ประเทศปากีสถานมีรูปแบบการบริหารแบบระบบประเพณีนิยม แบบอัตตาธิปไตย (Traditional Autocratic System) ซึ่งเป็นการบริหารที่ผู้นําได้รับอํานาจทางการเมืองมาจาก มรดกทางสังคม อันสืบทอดมาจากระบบการปกครองโดยพระมหากษัตริย์หรือชนชั้นขุนนาง ดังนั้นกษัตริย์จึงเป็น แหล่งรวมอํานาจและความถูกต้องทางกฎหมาย และรัฐเปรียบเสมือนสถาบันของพระมหากษัตริย์
ลักษณะของการบริหารราชการ
1 การบริหารงานบุคคล ประเทศปากีสถานยังไม่มีระเบียบกฎเกณฑ์ที่ชัดเจนในการ บริหารงานบุคคล ข้าราชการมีรายได้ต่ําโดยเฉพาะระดับล่าง การพิจารณาขั้นเงินเดือนมิได้เป็นไปตามผลงานที่ทํา แต่เป็นการพิจารณาจากระยะเวลาในการทํางาน และการเลื่อนตําแหน่งขึ้นอยู่กับระบบอาวุโส
2 บทบาทของข้าราชการ ข้าราชการมีบทบาทเป็น “ผู้รับใช้กษัตริย์” โดยในสายตาของ ประชาชนถือว่าอาชีพรับราชการเป็นอาชีพที่มีเกียรติสูง และน่าจะมีส่วนในการจูงใจกลุ่มชนชั้นกลางและชนชั้นสูง ในสังคมที่มีการศึกษาสูง แต่ด้วยเหตุที่อัตราเงินเดือนค่อนข้างต่ําและการเลื่อนตําแหน่งเป็นไปได้ยากจึงส่งผลให้ อาชีพรับราชการไม่ได้รับความสนใจเท่าที่ควร และถูกมองว่าเป็นอาชีพที่ให้ความมั่นคงแก่ผู้มีความรู้ความสามารถต่ำ
3 การควบคุมการบริหารราชการ แม้จะมีความพยายามที่จะควบคุมการบริหารราชการ โดยการกําจัดการคอร์รัปชั่นและจัดทําพิธีทางราชการให้น้อยลง แต่ก็ยังไม่มีประสิทธิภาพมากนัก
4 พฤติกรรมของข้าราชการ มีลักษณะพฤติกรรมทางการบริหารที่ขาดเหตุผล ซึ่งสะท้อน ให้เห็นถึงระบอบการเมืองที่ขาดเหตุผลด้วย แต่ระบบราชการถือว่ามีความจงรักภักดี โดยผู้นําพยายามหลีกเลี่ยง การสูญเสียการสนับสนุนจากข้าราชการโดยเฉพาะข้าราชการในสายความมั่นคง เนื่องจากผู้นําต้องอาศัยการริเริ่ม ในการแนะนํานโยบายของข้าราชการ
ระบบราชการในประเทศไทย
ตามข้อเสนอของเฮดดี้นั้น ประเทศไทยมีรูปแบบการบริหารแบบระบบกลุ่มผู้นําทางราชการ ทั้งฝ่ายพลเรือนและฝ่ายทหาร (Bureaucratic Elite Systems Civil and Military) ซึ่งเป็นการบริหารที่อํานาจ ทางการเมืองและการบริหารราชการมักตกอยู่ในมือของข้าราชการทั้งในส่วนของข้าราชการทหารและข้าราชการ พลเรือน ซึ่งเฟรด ดับบลิว. ริกส์ (Fred W. Riggs) เรียกรูปแบบการบริหารแบบนี้ว่า “รัฐราชการ” (Bureaucratic Polity)
ลักษณะของการบริหารราชการ
1 การบริหารราชการ เป็นผลสืบเนื่องจากการปฏิรูปในสมัยรัชกาลที่ 5 โดยเป็นการ เปลี่ยนแปลงจากระบบบริหารในแบบประเพณีนิยมมาเป็นการแบ่งตามอํานาจหน้าที่เฉพาะด้าน ซึ่งแบ่งออกเป็น กระทรวงต่าง ๆ ตามแบบของยุโรป
2 การบริหารงานบุคคล การสรรหาและคัดเลือกข้าราชการใช้ “ระบบปิดภายใต้ระบบ อุปถัมภ์” คือ มีการสรรหาและคัดเลือกข้าราชการจากตระกูลชั้นสูงโดยการเปิดสอบแข่งขันตามระบบคุณธรรม แต่ในทางปฏิบัติกลับใช้ระบบอุปถัมภ์ ซึ่งประมาณ 15% ของข้าราชการชั้นสูงเป็นผู้สําเร็จการศึกษาจากมหาวิทยาลัย มีเงินเดือนเป็นค่าตอบแทน มีการฝึกอบรมทั้งในและนอกประเทศ และมีหน้าที่ตามตําแหน่งอย่างมีระเบียบแบบแผน โดยโอกาสความก้าวหน้าในการเลื่อนตําแหน่งนั้นขึ้นอยู่กับความเห็นชอบของผู้บริหารในระดับสูง
3 บทบาทของข้าราชการ ข้าราชการมีบทบาทเป็น “เจ้าหน้าที่ของรัฐ” โดยอาชีพ รับราชการเป็นอาชีพที่ได้รับการยอมรับว่ามีเกียรติสูง มีความมั่นคง แต่มีรายได้ต่ำ ในขณะที่สวัสดิการต่าง ๆ อยู่ในเกณฑ์ที่ดีมาก และการลงโทษทางวินัยมีค่อนข้างน้อย
นอกจากนี้ ในความเห็นของชิฟฟินยังมองว่า สถานภาพของข้าราชการเป็นการพิจารณา ตามชั้นยศ ผู้มีตําแหน่งชั้นยศที่ต่ํากว่ามักจะเป็นผู้ที่ต้องคอยปฏิบัติตามคําสั่งของผู้ที่มีตําแหน่งชั้นยศสูงกว่า โดยต้อง รับฟังคําสั่งทั้งในส่วนของเนื้องานและนอกเหนือเนื้องาน
4 การควบคุมการบริหารราชการ ระบบราชการไทยถูกปกครองและครอบงําโดยกลุ่ม ข้าราชการทหารและพลเรือนชั้นสูง จึงทําให้ข้าราชการไทยมีอํานาจและบทบาทในการบริหารราชการแผ่นดิน อย่างมากจนยากต่อการควบคุมโดยสถาบันอื่น ๆ โดยเฉพาะในส่วนของฝ่ายการเมือง ดังที่ริกส์ (Figgs) ได้เสนอว่า ระบบการบริหารของไทยมีลักษณะเป็น “รัฐราชการ” หรือ “อํามาตยาธิปไตย” (Bureaucratic Potty) เนื่องจาก
1) มีการเล่นพรรคเล่นพวก และมีการแสดงอํานาจนิยมของหน่วยราชการ
2) มีลักษณะของการเมืองของรัฐข้าราชการ คือ มีการต่อสู้ทางการเมือง การต่อสู้
ระหว่างกลุ่มข้าราชการต่าง ๆ
3) ข้าราชการเป็นใหญ่มีอํานาจตัดสินใจแทนประชาชน
ข้อ 5 จงอธิบายถึงหลักการบริหารงานตามแนวคิดการบริหารงานตามหลักธรรมาภิบาล พร้อมยกตัวอย่างการปฏิรูประบบราชการมา 1 ประเทศ
แนวคําตอบ
หลักการบริหารงานตามแนวคิดการบริหารงานตามหลักธรรมาภิบาล (Good Governance) มี 6 ประการ คือ
1 หลักการมีส่วนร่วมของสาธารณชน (Public Participation) คือ การให้ประชาชน ทุกคนมีโอกาสเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจและการบริหารอย่างเท่าเทียมกัน รวมถึงการให้เสรีภาพ แก่สื่อมวลชนและสาธารณชนในการแสดงความคิดเห็นอย่างสร้างสรรค์
2 หลักความสุจริตและโปร่งใส (Honesty and Transparency) คือ การกําหนด ระบบกติกาและการดําเนินงานที่เปิดเผย ตรงไปตรงมา ผู้เกี่ยวข้องและประชาชนทุกคนสามารถเข้าถึงและได้รับ ข้อมูลข่าวสารอย่างเสรี เป็นธรรม ถูกต้อง และมีประสิทธิภาพ
3 หลักพันธะความรับผิดชอบต่อสังคม (Accountability) คือ การมีความรับผิดชอบ ในบทบาทภาระหน้าที่ที่มีต่อสาธารณชน โดยมีการจัดองค์กรหรือการกําหนดกฎเกณฑ์ที่เน้นการดําเนินงานเพื่อ ตอบสนองความต้องการของกลุ่มต่าง ๆ ในสังคมอย่างเป็นธรรม
4 หลักกลไกการเมืองที่ชอบธรรม (Political Legitimacy) คือ ผู้ที่เป็นรัฐบาลหรือ ผู้ที่มีบทบาทในการบริหารประเทศต้องชอบธรรมและเป็นที่ยอมรับของคนในสังคมส่วนรวม ทั้งในเรื่องความสุจริต ความเที่ยงธรรม และความสามารถในการบริหารประเทศ
5 หลักกฎเกณฑ์ที่ยุติธรรมและชัดเจน (Fair Legal Framework and Predictability) คือ การกําหนดกรอบในการปฏิบัติหรือกฎหมายที่เป็นธรรมและยุติธรรมสําหรับกลุ่มต่าง ๆ ในสังคม ซึ่งกฎเกณฑ์ จะต้องเป็นที่เข้าใจตรงกัน มีประสิทธิภาพในการบังคับใช้ สามารถคาดหวังผลและรู้ถึงสิ่งที่จะเกิดขึ้นเมื่อไม่ปฏิบัติ ตามกฎเกณฑ์ที่วางไว้
6 หลักประสิทธิภาพและประสิทธิผล (Efficiency and Effectiveness) คือ ประสิทธิภาพ ในการดําเนินงานไม่ว่าจะเป็นด้านการจัดกระบวนการทํางาน การจัดองค์การ การจัดสรรบุคลากร และมีการใช้ ทรัพยากรสาธารณะต่าง ๆ อย่างคุ้มค่าและเหมาะสม มีการดําเนินการและให้บริการสาธารณะที่ให้ผลลัพธ์เป็นที่ น่าพอใจและกระตุ้นการพัฒนาของสังคมทุกด้าน
การปฏิรูประบบราชการประเทศอังกฤษ
ในการดําเนินการปฏิรูประบบราชการของประเทศอังกฤษ สํานักงานราชการและวิทยาศาสตร์ (Office of Public Service and Science : OPPS) จัดเป็นหน่วยงานหลักในการปฏิรูป และการเปลี่ยนแปลง การบริหารราชการของประเทศอังกฤษได้ตั้งอยู่บนพื้นฐานแนวคิดของหลักธรรมาภิบาล ซึ่งสามารถแสดงให้เห็น เป็นรูปธรรมในปี ค.ศ. 1982 – 1990 โดยการนําของนายกรัฐมนตรีมาร์กาเร็ต แทตเชอร์ (Margaret Thatcher) ซึ่งดําเนินการปฏิรูประบบราชการได้สําเร็จภายใน 12 ปี โดยปัจจัยที่สนับสนุนให้การดําเนินการปฏิรูปประสบ ความสําเร็จ มีดังนี้
1 ความมุ่งมั่นอย่างแท้จริงของแทตเชอร์ และความอดทนต่อแรงต้านจากข้าราชการที่มี ค่านิยมและความคิดเห็นไม่ตรงกับแนวคิดในการปฏิรูป
2 การมีอํานาจเด็ดขาดในการตัดสินใจ การสั่งการ และการควบคุม เนื่องจากเป็นการปฏิรูป โดยนายกรัฐมนตรีที่ได้รับมอบอํานาจจากรัฐธรรมนูญ
3 การใช้มาตรการปฏิรูประยะยาวหลาย ๆ มาตรการที่เกื้อกูลกัน โดยมาตรการแต่ละส่วน จะมีหน่วยงานย่อยรับผิดชอบประสานกัน
แนวทางในการดําเนินการปฏิรูประบบราชการในสมัยแทตเชอร์มีส่วนสนับสนุนหลักธรรมาภิบาล ในหลายประการ ดังจะเห็นได้จากผลสําเร็จในการปฏิรูปหน่วยงานราชการ ดังนี้
1 การลดจํานวนข้าราชการให้น้อยลง (Downsizing) ซึ่งแทตเชอร์ได้กําหนดเป้าหมาย ระยะยาวในการลดจํานวนข้าราชการพลเรือนให้สอดคล้องกับหลักการที่สนับสนุนให้หน่วยงานราชการมีบทบาท เฉพาะตัว โดยสามารถลดจํานวนข้าราชการพลเรือนจาก 732,000 คน ในปี ค.ศ. 1979 ให้เหลือเพียง 567,000 คน ในปี ค.ศ. 1980
2 การสร้างหน่วยงานราชการให้มีประสิทธิภาพ (Efficiency Unit) โดยมีแนวทาง การดําเนินงานดังนี้
1) การปรับปรุงดูแลและตรวจสอบประสิทธิภาพ (Efficiency Program) ของ
หน่วยงานราชการ
2) การส่งเสริมให้เกิดการแข่งขันในหน่วยงานราชการ เพื่อทําให้การทํางานมีคุณภาพ (Qual ty of Service) และทํางานคุ้มเงิน (Value of Money)
3) การลดค่าใช้จ่ายด้วยการลดขั้นตอนการบริหารงานให้มีความกะทัดรัดมากยิ่งขึ้น
3 การจัดระบบข้อมูลข่าวสารให้กับรัฐมนตรี (Management Information System for Ministers : MINIS) เพื่อเป็นข้อมูลให้รัฐมนตรีนําไปใช้ในการตัดสินใจกําหนดนโยบายสาธารณะ
4 การจัดตั้งหน่วยงานพิเศษทางการบริหาร (Executive Agencies) ตามโครงการ ก้าวต่อ ๆ ไป (The Next Step) เพื่อเป็นการแก้ไขปัญหาการบริหารงานของภาครัฐให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น โดยมี การแบ่งส่วนกลไกของรัฐให้มีขนาดเล็กและทํางานเฉพาะ มีหัวหน้าคือ Chief Executive ซึ่งมาจากการสอบแข่งขัน ขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรี มีอิสระในการบริหารการจัดการด้านการให้บริการให้สอดคล้องกับความต้องการของ ประชาชน จัดการใช้เงินคุ้มค่า มีข้อตกลงทํางานเป็น “Framework Document” รายงานผลการดําเนินการ ทุก ๆ ปีต่อนายกรัฐมนตรี ทําหน้าที่ในการสรรหาหน่วยงานที่มีความเหมาะสมในการยกฐานะเป็นหน่วยงานพิเศษ สนับสนุนการจัดทําเอกสารข้อตกลงความรับผิดชอบของหน้าที่พิเศษ และส่งเสริมพัฒนาด้านการจัดการฝึกอบรม
5 การจัดตั้งโครงการสัญญาประชาคม (The Citizen’s Charter) เพื่อปรับปรุงงาน ด้านการบริหารและจัดโครงสร้างองค์การให้มีประสิทธิภาพและสามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนได้ มากขึ้น โดยมีหลักการในการดําเนินงาน ดังนี้
1) การกําหนดมาตรฐานของการบริการอย่างชัดเจน
2) สนับสนุนให้มีการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารอย่างสมบูรณ์และถูกต้อง
3) สนับสนุนให้ประชาชนมีทางเลือกและมีโอกาสแสดงความคิดเห็นต่อราชการ
4) สนับสนุนให้เจ้าหน้าที่ของรัฐมีอัธยาศัยที่ดีและคอยช่วยเหลือประชาชนตลอดเวลา
5) การให้ความสนใจที่จะแก้ไขข้อผิดพลาดอย่างจริงจังและทันที
6) สนับสนุนให้มีการทํางานที่คุ้มค่ากับเงิน และการประเมินผลงานบริการ
