2       ราชการบริหารส่วนภูมิภาค  หมายความถึง  ราชการของกระทรวง  ทบวง  กรม  อันเป็นองค์กรของราชการบริหารส่วนกลางที่ได้แบ่งแยกออกไปจัดทำตามเขตการปกครองต่างๆของประเทศ  เพื่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชนในเขตการปกครองนั้นๆ  โดยมีเจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลางซึ่งสังกัดกระทรวง  ทบวง  กรม  ต่างๆออกไปประจำตามเขตการปกครองนั้นๆ  เพื่อบริหารราชการภายใต้การบังคับบัญชาของราชการบริหารส่วนกลาง  ซึ่งราชการบริหารส่วนภูมิภาคของประเทศไทย  ได้แก่  จังหวัด  อำเภอ  รวมตลอดถึงตำบลและหมู่บ้าน  โดยมีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นหัวหน้าในส่วนภูมิภาค

3       ราชการบริหารส่วนท้องถิ่น  หมายความถึง  ราชการบางอย่างที่รัฐมอบหมายให้องค์การบริหารส่วนท้องถิ่นจัดทำเอง  เพ่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชนเฉพาะในเขตท้องถิ่นนั้น  โดยมีเจ้าหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่นนั้นเอง  ซึ่งตามหลักไม่ใช่เจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลาง  องค์การบริหารส่วนท้องถิ่นของประเทศไทย  ได้แก่  องค์การบริหารส่วนจังหวัด  เทศบาล  องค์การบริหารส่วนตำบล  เมืองพัทยา  และกรุงเทพมหานคร

หลักกฎหมายปกครองมีความเกี่ยวข้องกับการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน  ดังนี้คือ

1       ในการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินทั้ง  3  ส่วน  จะต้องยึดหลักการของกฎหมายปกครอง  คือ  หลักการรวมอำนาจ  หลักการแบ่งอำนาจ  และหลักการกระจายอำนาจ  ได้แก่

(1) ราชการบริหารส่วนกลางยึดหลักการรวมอำนาจ

หลักการรวมอำนาจ  คือ  หลักการปกครองที่อำนาจในการตัดสินใจทั้งหลายจะอยู่ที่ส่วนกลางทั้งสิ้น  จะไม่มีการมอบอำนาจการตัดสินใจบางระดับบางเรื่องไปให้แก่เจ้าหน้าที่ของส่วนกลางที่ถูกส่งออกไปประจำอยู่ในภูมิภาค  และไม่มีเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีอำนาจตัดสินใจในระดับท้องถิ่นเลย  มีการรวมกำลังในการบังคับต่างๆ  เช่น  กำลังทหารและกำลังตำรวจให้ขึ้นตรงต่อส่วนกลางทั้งสิ้น  รวมทั้งมีลำดับขั้นการบังคับบัญชาของเจ้าหน้าที่  ซึ่งมีข้อดีคือ  ทำให้รัฐบาลมั่นคง  แต่มีข้อเสียคือ  เกิดความล่าช้าและขาดประสิทธิภาพในการตัดสินใจในท้องถิ่นห่างไกล  และการตัดสินใจย่อมทำได้ไม่ตรงกับความต้องการของท้องถิ่น  เนื่องจากผู้ตัดสินใจมิใช่คนของท้องถิ่นจึงไม่อาจรู้ถึงความต้องการของคนในท้องถิ่นเท่าที่ควร

(2) ราชการบริหารส่วนภูมิภาคยึดหลักการแบ่งอำนาจ

หลักการแบ่งอำนาจ  คือ  หลักการที่รัฐมอบอำนาจในการตัดสินใจบางประการของรัฐในส่วนกลางให้แก่เจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งเป็นตัวแทนองรัฐ  แต่ไปปฏิบัติหน้าที่ประจำอยู่ในแต่ละท้องที่การปกครอง  โดยเจ้าหน้าที่ของรัฐดังกล่าวก็ยังคงอยู่ในระบบบังคับบัญชาของการปกครองส่วนกลางอยู่ตลอดเวลา  เช่น  ผู้ว่าราชการจังหวัด  นายอำเภอ  เป็นตัวแทนของกระทรวงมหาดไทย  ศึกษาธิการจังหวัด  ป่าไม้จังหวัด  สรรพากรจังหวัด  ฯลฯ  เป็นตัวแทนของกระทรวง  ทบวง  กรมต่างๆในส่วนกลาง  เป็นต้น  โดยเจ้าหน้าที่เหล่านี้ต้องรับคำสั่งจากส่วนกลางเพื่อไปปฏิบัติตามแผนและนโยบายที่ส่วนกลางได้ให้ไว้  เพียงแต่เจ้าหน้าที่เหล่านี้อาจมีอำนาจตัดสินใจในบางเรื่องบางระดับโดยไม่ต้องส่งเรื่องเข้ามาขออนุญาต  อนุมัติจากส่วนกลางเพื่อความสะดวกเท่านั้นเอง

(3) ราชการบริหารส่วนท้องถิ่นยึดหลักการกระจายอำนาจ

หลักการกระจายอำนาจ  เป็นวิธีการที่รัฐมอบอำนาจปกครองบางส่วนให้แก่องค์กรอื่นนอกจากองค์กรของส่วนกลาง  ซึ่งองค์กรเหล่านี้มีฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติที่มาจากการเลือกตั้ง  และสามารถดำเนินการบริการสาธารณะได้โดยอิสระ  มีงบประมาณและเจ้าหน้าที่ของตนเอง  มีความเป็นอิสระในการจัดทำบริการสาธารณะที่ได้รับมอบหมาย  โดยไม่ต้องขอรับคำสั่งจากส่วนกลาง  ส่วนกลางเพียงแต่คอยกำกับดูแลให้ปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายโดยถูกต้องเท่านั้น  มิได้เข้าไปบังคับบัญชาหรืออำนวยการเอง

2       การควบคุมการใช้อำนาจของราชการบริหารแผ่นดินส่วนต่างๆ  ต้องเป็นไปตามหลักของกฎหมายปกครอง  กล่าวคือ

ราชการบริหารส่วนกลางกับราชการบริหารส่วนภูมิภาคมีการควบคุมแบบบังคับบัญชา

การควบคุมบังคับบัญชา  คือ  อำนาจที่หัวหน้าหน่วยงานใช้ปกครองผู้อยู่ใต้บังคับบัญชา  เช่น  การที่รัฐมนตีใช้อำนาจบังคับบัญชาเหนือเจ้าหน้าที่ทั้งหลายในกระทรวง  อำนาจบังคับบัญชาเป็นอำนาจที่ผู้บังคับบัญชาสามารถสั่งการใดๆก็ได้ตามที่ตนเห็นว่าเหมาะสม  สามารถกลับ  แก้  ยกเลิก  เพิกถอนคำสั่ง  หรือ  การกระทำของผู้อยู่ใต้บังคับบัญชาได้เสมอ  เว้นแต่จะมีกฎหมายบัญญัติไว้โดยเฉพาะเป็นประการอื่น  อย่างไรก็ตาม  การใช้อำนาจบังคับบัญชานี้ก็ต้องชอบด้วยกฎหมาย  ไม่ใช่ว่าจะใช้ไปในทางที่เหมาะสมแต่ขัดต่อกฎหมายได้

ราชการบริหารส่วนกลางและราชการบริหารส่วนภูมิภาคกับราชการบริหารส่วนท้องถิ่นมีการควบคุมแบบกำกับดูแล

การควบคุมกำกับดูแล  คือ  การควบคุมที่ไม่ใช่เรื่องของความสัมพันธ์ระหว่างผู้บังคับบัญชากับผู้อยู่ใต้บังคับบัญชา  แต่เป็นความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรควบคุมกำกับ  จึงเป็นอำนาจที่มีเงื่อนไข  คือ  จะใช้ได้ต่อเมื่อกฎหมายให้อำนาจไว้และต้องเป็นไปตามรูปแบบที่กฎหมายกำหนด  ในการควบคุมกำกับนั้น  องค์กรควบคุมกำกับไม่มีอำนาจสั่งการให้องค์กรภายใต้การควบคุมกำกับปฏิบัติตามที่ตนเห็นสมควร องค์กรภายใต้การควบคุมกำกับย่อมมีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย  ดังนั้นองค์กรควบคุมจึงเป็นแต่ควบคุมกำกับให้องค์กรภายใต้การควบคุมกำกับปฏิบัติหน้าที่ให้ถูกต้องตามกฎหมายเท่านั้น   

ข้อ  2 

(ก)  จงอธิบายรูปแบบ  ประเภท  ชนิด  ของการควบคุมการใช้อำนาจรัฐ  มาโดยละเอียด

(ข)  จงยกตัวอย่างกฎหมายมหาชนมา  10  ฉบับ  พร้อมอธิบายว่าเพราะเหตุใดจึงเป็นกฎหมายมหาชน

ธงคำตอบ

(ก)  วิธีการควบคุมการใช้อำนาจรัฐ  แบ่งออกเป็น  2  รูปแบบ  ได้แก่

1       การควบคุมแบบป้องกัน  หมายถึง  ก่อนที่ฝ่ายบริหารจะได้วินิจฉัยสั่งการหรือก่อนจะมีการกระทำในทางปกครอง  ที่จะไปกระทบต่อสถานภาพทางกฎหมายของบุคคลใดบุคคลหนึ่ง  หรือกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งจะมีระบบป้องกันเสียก่อน  กล่าวคือ  มีกฎหมายกำหนดกระบวนการ  หรือขั้นตอนต่างๆก่อนที่จะมีคำสั่งออกไปกระบวนการควบคุมดังกล่าวในกฎหมายของต่างประเทศมีตัวอย่างเช่น

–  การโต้แย้งคัดค้าน  คือ  ผู้ที่อาจเสียหายจากการกระทำของฝ่ายปกครองจะต้องสามารถแสดงข้อโต้แย้งของตนได้ก่อนมีการกระทำนั้น เพื่อหลีกเลี่ยง  “การปกครองที่ดื้อดึง”

–  การปรึกษาหารือ  เพื่อให้ผู้มีส่วนได้เสียมีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจ

– การให้เหตุผล  เพื่อเป็นหลักประกันในการควบคุมการใช้ดุลพินิจของฝ่ายปกครอง

– หลักการไม่มีส่วนได้เสีย  กล่าวคือ  ผู้มีอำนาจสั่งการทางปกครองต้องไม่มีส่วนได้เสียในเรื่องที่สั่งการนั้น

– การไต่สวนทั่วไปเป็นวิธีการที่กำหนดให้ฝ่ายปกครองต้องสอบสวนหาข้อเท็จจริง  โดยทำการรวบรวมความคิดเห็นของบุคคลที่มีส่วนได้เสีย  แล้วทำเป็นรายงานก่อนที่ฝ่ายปกครองจะตัดสินใจกระทำการที่จะมีผลกระทบผู้มีส่วนได้เสียการควบคุมแบบป้องกัน  จึงเป็นวิธีการที่ช่วยเสริมการควบคุมโดยทางศาล  เพราะฝ่ายปกครองจะต้องระมัดระวังในขั้นตอนการพิจารณาออกคำสั่ง  ทำให้การกระทำของฝ่ายปกครองมีความโปร่งใสและเป็นธรรมมากยิ่งขึ้น  อีกทั้งยังลดคดีที่จะมีไปสู่ศาลอีกทางหนึ่งด้วย

2       การควบคุมแบบแก้ไข  หรือการควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจทางปกครอง  หลังการใช้อำนาจทางปกครองไปแล้ว  สามารถกระทำได้หลายวิธี  ดังนี้
1)    การควบคุมโดยองค์กรภายในของฝ่ายบริหารเอง  เช่น

– การร้องทุกข์

– การอุทธรณ์คำสั่งหรือคำวินิจฉัยทางปกครอง

2)    การควบคุมโดยองค์กรภายนอกของฝ่ายบริหาร  เช่น

– การควบคุมโดยทางการเมือง  ได้แก่  การตั้งกระทู้ถาม  การเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจ

-การควบคุมโดยองค์กรพิเศษ  ได้แก่  ผู้ตรวจการแผ่นดิน

– การควบคุมโดยศาลปกครอง

การควบคุมแบบแก้ไขนี้  เป็นการใช้อำนาจทางปกครองไปแล้ว  และเกิดปัญหาจากการใช้อำนาจทางปกครองนั้นขึ้น  จึงต้องแก้ไขปัญหาด้วยวิธีใดวิธีหนึ่งหรือหลายวิธีตามขั้นตอนที่กฎหมายบัญญัติไว้

(ข)  กฎหมายมหาชน  เป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจหน้าที่ในทางปกครองแก่รัฐ  แก่หน่วยงานของรัฐ  และแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐ  และเมื่อเกิดกรณีพิพาททางกฎหมายมหาชนจะต้องใช้นิติวิธีทางกฎหมายมหาชนได้แก่  กฎหมายรัฐธรรมนูญ  และกฎหมายปกครองกฎหมายมหาชน  เช่น

1       รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายรัฐธรรมนูญ

2       กฎหมายปกครอง  (ซึ่งได้แก่  พ.ร.บ. ต่างๆ  ประมาณ  700  ฉบับ)  เช่น

1)    พ.ร.บ.  ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน  พ.ศ.2534

2)    พ.ร.บ.  องค์การบริหารส่วนจังหวัด

3)    พ.ร.บ.  เทศบาล

4)    พ.ร.บ.  สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล

5)    พ.ร.บ.  ระเบียบราชการกรุงเทพมหานคร

6)    พ.ร.บ.  ระเบียบราชการเมืองพัทยา

7)    พ.ร.บ.  มหาวิทยาลัยต่างๆ  (เช่น  พ.ร.บ.  มหาวิทยาลัยรามคำแหง)

8)    พ.ร.บ.  รัฐวิสาหกิจต่างๆ

9)    พ.ร.บ.  ระเบียบข้าราชการพลเรือน
ฯลฯกฎหมายทั้งสิบฉบับเป็นกฎหมายมหาชน  เพราะเป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจในทางปกครองแก่หน่วยงานของรัฐ  แก่เจ้าหน้าที่ของรัฐ และเมื่อมีกรณีพิพาทเกิดขึ้นจากการใช้อำนาจดังกล่าว  จะต้องนำคดีไปพิจารณาในศาลรัฐธรรมนูญหรือศาลปกครองแล้วแต่กรณี  จะไม่นำคดีไปฟ้องยังศาลยุติธรรม

ข้อ  3  จงอธิบายว่ากฎหมายมหาชนมีความสำคัญต่อองค์การบริหารส่วนตำบลอย่างไร  พร้อมยกตัวอย่างประกอบให้ชัดเจน

ธงคำตอบ

กฎหมายมหาชน  คือ  กฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่แก่รัฐ  แก่หน่วยงานทางปกครองหรือหน่วยงานของรัฐและแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐในทางปกครองและการบริการสาธารณะ  เพื่อประโยชน์ของประชาชนส่วนใหญ่  ในฐานะที่ฝ่ายปกครองมีอำนาจเหนือผู้ใต้ปกครอง

กฎหมายมหาชน  ปัจจุบันได้แก่  กฎหมายรัฐธรรมนูญ  และกฎหมายปกครอง

กฎหมายปกครอง  เป็นกฎหมายที่วางหลักเกี่ยวกับการจัดระเบียบการปกครองของรัฐในทางปกครองหรือที่เรียกว่า  “การจัดระเบียบราชการบริหาร”  รวมทั้งการวางระเบียบเกี่ยวกับกิจกรรมของฝ่ายปกครองที่เรียกว่า  “บริการสาธารณะ”  ซึ่งฝ่ายปกครองจัดทำเพื่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชน

ราชการแผ่นดินของไทยแบ่งออกเป็น  3  ส่วน  ได้แก่  ราชการบริหารส่วนกลาง  ราชการบริหารส่วนภูมิภาค  และราชการบริหารส่วนท้องถิ่น  ซึ่งราชการบริหารส่วนท้องถิ่นนั้น  ได้แก่  องค์การบริหารส่วนตำบล  องค์การบริหารส่วนจังหวัด  เทศบาล  กรุงเทพมหานคร  และเมืองพัทยา

กฎหมายมหาชนจะมีความสำคัญต่อองค์การบริหารส่วนตำบล  ดังนี้  คือ

องค์การบริหารส่วนตำบล  ซึ่งเป็นหน่วยราชการบริหารส่วนท้องถิ่นนั้นจะจัดตั้งขึ้นมาได้โดยอาศัยอำนาจของกฎหมายมหาชน  คือ พ.ร.บ.  ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน  และ  พ.ร.บ.  สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล  และเมื่อมีการจัดตั้งขึ้นมาแล้ว  องค์การบริหารส่วนตำบลประกอบด้วยโครงสร้างอย่างไร  มีอำนาจและหน้าที่อย่างไรบ้าง  เช่น  อำนาจและหน้าที่ในการออกกฎ  (ข้อบัญญัติ)  ออกคำสั่ง  หรือดำเนินกิจการบริการสาธารณะ  เป็นต้น  ก็จะต้องเป็นไปตามที่กฎหมายมหาชน  คือ  พ.ร.บ.  สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบลได้กำหนดไว้เท่านั้น

ดังนั้นจึงเห็นได้ว่า  ถ้าไม่มีกฎหมายมหาชนดังกล่าวแล้ว  องค์การบริหารส่วนตำบลก็ไม่อาจที่จะจัดตั้งขึ้นมาได้เลย  หรือในกรณีที่มีการจัดตั้งองค์การบริหารส่วนตำบลขึ้นมาแล้ว  หากไม่มีกฎหมายมหาชน  (พ.ร.บ.  สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล)  บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ไว้  องค์การบริหารส่วนตำบลนั้นก็จะไม่สามารถดำเนินการใดๆได้เลย  เพราะตามหลักของกฎหมายมหาชนแล้ว  หน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐจะกระทำการใดๆในทางปกครองได้ก็ต่อเมื่อมีกฎหมายบัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ไว้เท่านั้น

ข้อ  1  ขอให้นักศึกษาอธิบายสาระสำคัญของหลักกฎหมายมหาชนต่อไปนี้

ก.      หลักนิติรัฐ
ข.      หลักประโยชน์สาธารณะ

ธงคำตอบ

ก.      หลักนิติรัฐ  ลักษณะสำคัญของ  “นิติรัฐ”  อธิบายโดยสรุปได้ว่า  “นิติรัฐเป็นรัฐที่ต้องยอมตนอยู่ใต้ระบบกฎหมายในความสัมพันธ์กับปัจเจกชน  และเพื่อคุ้มครองสถานะของปัจเจกชน  โดยรัฐยอมตนอยู่ใต้กฎเกณฑ์ที่กำหนด”  ดังนั้นใน  “นิติรัฐ”  การกระทำของรัฐต่อปัจเจกชนจึงมีอยู่สองนัย  คือ

1       รัฐต้องกำหนดสิทธิและเสรีภาพของประชาชน
2       รัฐต้องกำหนดวิธีการและมาตรการซึ่งรัฐหรือหน่วยงานของรัฐสามารถใช้เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ที่กำหนด

ซึ่งกฎเกณฑ์ทั้งสองประการดังกล่าวนี้ทำให้เกิดผล  คือ  “การจำกัดอำนาจรัฐ”  หมายความว่า  การใช้อำนาจรัฐต้องอยู่ภายใต้ระบบกฎหมายที่รัฐกำหนด

ด้วยเหตุนี้  เมื่อฝ่ายปกครองเข้าไปมีนิติสัมพันธ์กับประชาชน  ฝ่ายปกครองก็ไม่สามารถจะฝ่าฝืนหรือหลีกเลี่ยงกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่ในขณะนั้นได้  ยิ่งไปกว่านั้นถ้าเป็นนิติรัฐที่มีการพัฒนาก้าวหน้าอย่างสมบูรณ์แล้ว  กรณีก็จะเข้มงวดถึงกับว่าถ้าไม่มีกฎหมายที่รัฐสภาตราขึ้นให้อำนาจฝ่ายปกครองไว้  ฝ่ายปกครองก็ไม่อาจจะกระทำการใดๆ  อันเป็นการบังคับประชาชนได้เลยถ้าประชาชนไม่สมัครใจ  ซึ่งหมายความว่า  ถ้าไม่มีกฎหมายที่รัฐสภาตราขึ้นให้อำนาจฝ่ายปกครองไว้โดยตรงหรือโดยปริยายแล้ว  ฝ่ายปกครองก็จะไม่สามารถใช้มาตรการอย่างใดๆต่อประชาชนผู้อยู่ใต้ปกครองได้เลย

ใน  “นิติรัฐ”  แม้จะมีกฎหมายให้อำนาจฝ่ายปกครองไว้  ฝ่ายปกครองก็ยังต้องดำเนินการตามที่กฎหมายให้อำนาจไว้  ด้วยวิธีการและตามขั้นตอนที่กฎหมายกำหนด  หรืออาจจะกล่าวได้อีกอย่างหนึ่งว่า  ฝ่ายปกครองซึ่งเป็นองค์กรใช้อำนาจรัฐจะกระทำการใดๆต่อประชาชนได้ก็ต่อเมื่อมีกฎหมายให้อำนาจไว้  และด้วยวิธีการที่ระบบกฎหมายในขณะนั้นได้กำหนดไว้เท่านั้น

ถ้าหากว่าฝ่ายปกครองได้ละเมิดหลักการแห่ง  “นิติรัฐ”  ดังกล่าว  ประชาชนก็สามารถดำเนินคดีกับการกระทำที่มิชอบทุกประเภทของฝ่ายปกครอง  โดยการร้องขอต่อผู้มีอำนาจวินิจฉัยขอให้  “ยกเลิก”  หรือ  “เพิกถอน”  หรืออาจจะขอให้  “เปลี่ยนแปลงแก้ไข”  การกระทำหรือคำสั่งอันมิชอบด้วยกฎหมายของฝ่ายปกครองได้

สรุป  “นิติรัฐ”  ก็คือ  ระบบที่สร้างขึ้นมาโดยมีวัตถุประสงค์ให้เป็นหลักในการป้องกันและ แก้ไขเยียวยาการใช้อำนาจรัฐตามอำเภอใจของฝ่ายปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ  ทั้งนี้ก็เพื่อคุ้มครอง  “สิทธิและเสรีภาพของประชาชน”  นั่นเอง  และกฎหมายที่ใช้ในการปกครองต้องเป็นกฎหมายที่ดี  (Good  Law)  เป็นกฎหมายที่ชอบธรรมด้วย

ข. หลักประโยชน์สาธารณะ  คือ  การตอบสนองความต้องการของคนส่วนใหญ่ในสังคม  ไม่ใช่การตอบสนองความต้องการของใครคนใดคนหนึ่งโดยเฉพาะ  และไม่ใช่การตอบสนองความต้องการของผู้ที่ดำเนินการนั้นเอง  ดังนั้น  ประโยชน์สาธารณะก็คือ  ความต้องการของคนแต่ละคนที่ตรงกัน  และมีจำนวนมากจนเป็นคนหมู่มาก  หรือเป็นประโยชน์ของคนส่วนใหญ่ในสังคมนั่นเอง  ซึ่งความต้องการของคนส่วนใหญ่นั้นถือเป็นประโยชน์สาธารณะ  และมีความแตกต่างกับประโยชน์ส่วนบุคคลของเอกชนแต่ละคน

องค์กรที่แสดงถึงประโยชน์สาธารณะ  ได้แก่  องค์กรของรัฐฝ่ายบริหาร  องค์กรของรัฐฝ่ายนิติบัญญัติ  และองค์กรของรัฐฝ่ายตุลาการ

1)    องค์กรของรัฐฝ่ายบริหาร  ในส่วนของรัฐบาลนั้นต้องมีการกำหนดนโยบายของรัฐบาลในการบริหารประเทศ  ซึ่งนโยบายของรัฐบาลจัดทำเพื่อประโยชน์สาธารณะ  นอกจากนั้นประโยชน์สาธารณะเป็นสิ่งที่ฝ่ายปกครองมีหน้าที่ต้องดำเนินการ  ถ้าเป็นกิจกรรมที่รัฐสภาได้ตราเป็นกฎหมายออกมาแล้ว  หากฝ่ายปกครองไม่ดำเนินการย่อมเป็นการไม่ชอบ  เพราะว่าเหตุที่ให้ฝ่ายปกครองมีอำนาจ  ก็เพราะฝ่ายปกครองมีภาระหน้าที่ที่จะต้องดำเนินการเพื่อตอบสนองความต้องการของคนส่วนใหญ่ในสังคม  ฝ่ายปกครองจึงต้องใช้อำนาจนั้นเพื่อให้ภาระหน้าที่นั้นบรรลุผลสำเร็จตามวัตถุประสงค์ของกฎหมาย

2)    องค์กรของรัฐฝ่ายนิติบัญญัติ  ได้แก่  รัฐสภา  ทำหน้าที่ออกกฎหมายมาบังคับใช้กับประชาชน  และควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาล  ซึ่งก็เพื่อประโยชน์สาธารณะ

3)    องค์กรของรัฐฝ่ายตุลาการ  คือ  ศาล  ไม่ว่าจะเป็นศาลยุติธรรม  ศาลปกครอง  ศาลทหาร  ศาลรัฐธรรมนูญ  ซึ่งจะทำหน้าที่ในอำนาจหน้าที่ของแต่ละศาลที่แตกต่างกัน  แต่ทั้งนี้ก็เพื่อคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนและเพื่อประโยชน์สาธารณะด้วย

ข้อ  2  จงอธิบายว่า  กฎหมายมหาชนมีความสำคัญต่อการเมืองการปกครอง  และการบริหารราชการแผ่นดินของไทยอย่างไร

ธงคำตอบ

กฎหมายมหาชน  คือ  กฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่แก่รัฐ  แก่หน่วยงานทางปกครองหรือหน่วยงานของรัฐและแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐในทางปกครองและการบริการสาธารณะ  เพื่อประโยชน์ของประชาชนส่วนใหญ่  ในฐานะที่ฝ่ายปกครองมีอำนาจเหนือผู้ใต้ปกครอง

กฎหมายมหาชน  ปัจจุบันได้แก่  กฎหมายรัฐธรรมนูญ  และกฎหมายปกครอง  ซึ่งกฎหมายปกครองนั้นอาจจะอยู่ในชื่อของ  พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ  พระราชบัญญัติ  พระราชกำหนด  ประมวลกฎหมาย  หรืออาจจะอยู่ในชื่อของประกาศคณะปฏิวัติก็ได้

กฎหมายรัฐธรรมนูญ  เป็นกฎหมายที่มีวัตถุประสงค์ในการวางระเบียบการปกครองของรัฐในทางการเมืองโดยกำหนดโครงสร้างของรัฐ  ระบอบการปกครอง  การใช้อำนาจอธิปไตยและการดำเนินงานของสถาบันสูงสุดของรัฐที่ใช้อำนาจอธิปไตย  กล่าวคือ  เป็นกฎหมายที่บัญญัติถึงอำนาจในการปกครองประเทศซึ่งแบ่งออกเป็น  3  อำนาจ  คือ

1       อำนาจนิติบัญญัติ  เป็นอำนาจในการออกกฎหมายมาใช้บังคับกับประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย  ซึ่งมีรัฐสภาเป็นผู้ใช้อำนาจนี้

2       อำนาจบริหาร  เป็นอำนาจที่จะจัดให้มีการปฏิบัติตามกฎหมาย  มีรัฐบาลหรือคณะรัฐมนตรีเป็นผู้ใช้อำนาจนี้

3       อำนาจตุลาการ  เป็นอำนาจในการตัดสินและพิพากษาอรรถคดี  ซึ่งองค์กรสำคัญที่ใช้อำนาจนี้  คือ  ศาลกฎหมายปกครอง  เป็นกฎหมายที่วางหลักเกี่ยวกับการจัดระเบียบการปกครองของรัฐในทางปกครองที่เรียกว่า  “การจัดระเบียบราชการบริหาร”  รวมทั้งการวางระเบียบเกี่ยวกับกิจกรรมของฝ่ายปกครองที่เรียกว่า  “บริการสาธารณะ”  ซึ่งฝ่ายปกครองจัดทำเพื่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชน

ราชการแผ่นดินของไทยแบ่งออกเป็น  3  ส่วน  ได้แก่  ราชการบริหารส่วนกลาง  ราชการบริหารส่วนภูมิภาค  และราชการบริหารส่วนท้องถิ่น  ซึ่งเป็นผลมาจากกฎหมายปกครองดังที่กล่าวไปแล้วข้างต้น

นอกจากนี้ยังกล่าวอีกนัยหนึ่งได้ว่า  กฎหมายปกครอง  เป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงานปกครอง  และเจ้าหน้าที่ของรัฐในการออกคำสั่งปกครอง  ให้อำนาจในการออกกฎ  ให้อำนาจในการกระทำทางปกครองและสัญญาทางปกครอง

หน่วยงานปกครอง  ได้แก่  หน่วยงานในราชการบริหารส่วนกลาง  ส่วนภูมิภาค  ส่วนท้องถิ่น  รัฐวิสาหกิจ  และหน่วยงานอื่นๆที่กฎหมายบัญญัติให้เป็นหน่วยงานทางปกครอง  รวมถึงหน่วยงานเอกชนที่ใช้อำนาจหรือได้รับสอบให้ใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย  เช่น สำนักงานรังวัดเอกชน  สถานที่ตรวจสภาพรถยนต์  สภาทนายความ ฯลฯ

เจ้าหน้าที่ของรัฐ  ได้แก่  บุคคลหรือคณะบุคคลที่ได้ใช้อำนาจหรือได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจในทางปกครองของรัฐ  ได้แก่  ข้าราชการ  พนักงานเจ้าหน้าที่  ลูกจ้าง  คณะบุคคล  หรือผู้ที่ปฏิบัติงานในหน่วยงานทางปกครอง  ฯลฯ

จากหลักการต่างๆที่ได้อธิบายมาแล้วทั้งหมด  จึงเห็นได้ว่า  กฎหมายมหาชนไม่ว่าจะเป็นกฎหมายรัฐธรรมนูญ  หรือกฎหมายปกครองซึ่งอาจจะอยู่ในชื่อของกฎหมายใดๆก็ตาม  มีความสำคัญต่อการเมืองการปกครองและการบริหารราชการแผ่นดินของไทยเป็นอย่างมาก เพราะเป็นกฎหมายที่มีวัตถุประสงค์ในการวางหลักเกี่ยวกับการจัดระเบียบการปกครองของรัฐ  รวมทั้งการบัญญัติถึงอำนาจหน้าที่ขององค์กรของรัฐทั้งองค์กรฝ่ายนิติบัญญัติ  องค์กรฝ่ายบริหาร  และองค์กรฝ่ายตุลาการ  และยังได้บัญญัติถึงอำนาจหน้าที่ในทางปกครองของฝ่ายปกครอง  ได้แก่  อำนาจหน้าที่ในการดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะ  อำนาจในการออกกฎหรือคำสั่ง  อำนาจในการกระทำทางปกครองและอำนาจในการทำสัญญาทางปกครอง  ซึ่งกรณีดังกล่าวหากไม่มีกฎหมายมหาชนบัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ไว้  องค์กรของรัฐและฝ่ายปกครองก็จะไม่สามารถที่จะดำเนินการใดๆได้  ทั้งนี้เพราะตามหลักของกฎหมายมหาชน  องค์กรของรัฐฝ่ายปกครองจะกระทำการใดๆได้ก็ต่อเมื่อมีกฎหมายบัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ไว้เท่านั้น

ข้อ  3  การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินในส่วนของราชการส่วนภูมิภาค  ถือหลักกฎหมายปกครองใด  และในปัจจุบันที่มาของกำนัน  ผู้ใหญ่บ้าน  มีที่มาอย่างไร  จัดอยู่ในราชการใด  และขอให้นักศึกษากล่าวถึงทิศทางของการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินของไทยในอนาคต  พร้อมเหตุผลประกอบ  จงอธิบาย

ธงคำตอบ

“หลักกฎหมายปกครอง”  ที่เกี่ยวข้องกับการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน  แบ่งออกเป็น  3  หลัก  คือ  หลักการรวมอำนาจ  หลักการแบ่งอำนาจ  และหลักการกระจายอำนาจ

1.  หลักการรวมอำนาจ  คือ  หลักการปกครองที่อำนาจในการตัดสินใจทั้งหลายจะอยู่ที่ส่วนกลางทั้งสิ้น  จะไม่มีการมอบอำนาจการตัดสินใจบางระดับบางเรื่องไปให้แก่เจ้าหน้าที่ของส่วนกลางที่ถูกส่งออกไปประจำอยู่ในภูมิภาค  และไม่มีเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีอำนาจตัดสินใจในระดับท้องถิ่นเลย  มีการรวมกำลังในการบังคับต่างๆ  เช่น  กำลังทหารและกำลังตำรวจให้ขึ้นตรงต่อส่วนกลางทั้งสิ้น  รวมทั้งมีลำดับขั้นการบังคับบัญชาของเจ้าหน้าที่ 

2.  หลักการแบ่งอำนาจ  คือ  หลักการที่รัฐมอบอำนาจในการตัดสินใจบางประการของรัฐในส่วนกลางให้แก่เจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งเป็นตัวแทนของรัฐ  แต่ไปปฏิบัติหน้าที่ประจำอยู่ในแต่ละท้องที่การปกครอง  โดยเจ้าหน้าที่ของรัฐดังกล่าวก็ยังคงอยู่ในระบบบังคับบัญชาของการปกครองส่วนกลางอยู่ตลอดเวลา  เช่น  ผู้ว่าราชการจังหวัด  นายอำเภอ  เป็นตัวแทนของกระทรวงมหาดไทย  ศึกษาธิการจังหวัด  ป่าไม้จังหวัด  สรรพากรจังหวัด  ฯลฯ  เป็นตัวแทนของกระทรวง  ทบวง  กรมต่างๆในส่วนกลาง  เป็นต้น  โดยเจ้าหน้าที่เหล่านี้ต้องรับคำสั่งจากส่วนกลางเพื่อไปปฏิบัติตามแผนและนโยบายที่ส่วนกลางได้ให้ไว้  เพียงแต่เจ้าหน้าที่เหล่านี้อาจมีอำนาจตัดสินใจในบางเรื่องบางระดับโดยไม่ต้องส่งเรื่องเข้ามาขออนุญาต  อนุมัติจากส่วนกลางเพื่อความสะดวกเท่านั้นเอง

3.  หลักการกระจายอำนาจ  เป็นวิธีการที่รัฐมอบอำนาจปกครองบางส่วนให้แก่องค์กรอื่นนอกจากองค์กรของส่วนกลาง  ซึ่งองค์กรเหล่านี้มีฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติที่มาจากการเลือกตั้ง  และสามารถดำเนินการบริการสาธารณะได้โดยอิสระ  มีงบประมาณและเจ้าหน้าที่ของตนเอง  มีความเป็นอิสระในการจัดทำบริการสาธารณะที่ได้รับมอบหมาย  โดยไม่ต้องขอรับคำสั่งจากส่วนกลาง  ส่วนกลางเพียงแต่คอยกำกับดูแลให้ปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายโดยถูกต้องเท่านั้น  มิได้เข้าไปบังคับบัญชาหรืออำนวยการเอง

ที่มาของกำนัน  ผู้ใหญ่บ้าน

สำหรับที่มาของกำนัน  และผู้ใหญ่บ้านนั้น  เป็นไปตาม  พ.ร.บ. ลักษณะปกครองท้องที่ฯกล่าวคือ  “กำนัน”  จะมาจากการคัดเลือกผู้ใหญ่บ้านคนหนึ่งในตำบลนั้นโดยที่ประชุมผู้ใหญ่บ้านในตำบลนั้นเห็นชอบ  ซึ่งเมื่อผู้ใหญ่บ้านที่มาประชุมเห็นชอบคัดเลือกผู้ใดแล้ว  ให้นายอำเภอคัดเลือกผู้นั้นเป็นกำนัน  ส่วน  “ผู้ใหญ่บ้าน”  จะมาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรงในหมู่บ้าน  และทั้งกำนัน  ผู้ใหญ่บ้าน  จัดอยู่ในราชการส่วนภูมิภาค

สำหรับทิศทางของการจัดระเบียบราชการแผ่นดินของไทยในอนาคตนั้น  เมื่อพิจารณาจากกระแสของการปฏิรูปการเมือง  และการกระจายอำนาจสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญแล้ว  จะเห็นได้ว่าจะให้ความสำคัญไปที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น  เพื่อให้ประชาชนได้ปกครองตนเองในรูปแบบขององค์การบริหารส่วนตำบล  องค์การบริหารส่วนจังหวัด  เทศบาล  กรุงเทพมหานคร  และเมืองพัทยา  ทำให้บทบาทของราชการส่วนภูมิภาคในปัจจุบันต้องลดบทบาทและความสำคัญลง  โดยเปลี่ยนจากผู้ควบคุมบังคับบัญชา  มาเป็นผู้กำกับดูแล  คอยส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเข้มแข็ง  มีอิสระทางการคลัง  และสามารถดำเนินการบริหารจัดการท้องถิ่นได้อย่างเต็มที่  ภายใต้การกำกับดูแลของนายอำเภอ  ผู้ว่าราชการจังหวัด  และราชการส่วนกลางโดยไม่ใช้อำนาจที่จะเข้าไปควบคุมบังคับบัญชา  ทำให้ทิศทางในอนาคตในการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินของไทยอาจจะเหลือเพียง  2  ส่วนราชการก็ได้  นั่นคือ  ราชการส่วนกลางและราชการส่วนท้องถิ่น  โดยการยุบราชการส่วนภูมิภาคดังเช่นของต่างประเทศ  ไม่ว่าจะเป็นสหรัฐอเมริกา  อังกฤษ  หรือญี่ปุ่น  เป็นต้น

(5)  เมื่อการพิจารณาวาระที่สองเสร็จสิ้นแล้ว ให้รอไว้สิบห้าวัน เมื่อพ้นกำหนดนี้แล้วให้รัฐสภาพิจารณาในวาระที่สามต่อไป

(6)  การออกเสียงลงคะแนนในวาระที่สามขั้นสุดท้าย ให้ใช้วิธีเรียกชื่อและลงคะแนนโดยเปิดเผย และต้องมีคะแนนเสียงเห็นชอบด้วยในการที่จะให้ออกใช้เป็นรัฐธรรมนูญมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา

(7)  เมื่อการลงมติได้เป็นไปตามที่กล่าวแล้ว ให้นำร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวาย และให้นำบทบัญญัติมาตรา 150 และมาตรา 151 มาใช้บังคับโดยอนุโลม

ข้อ  2 

ก)จงอธิบายการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นประกอบไปด้วยหน่วยงานใดบ้าง

ข)จงอธิบายว่ากฎหมายมหาชนเกี่ยวข้องกับการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นอย่างไร  พร้อมยกตัวอย่างให้ชัดเจน

ธงคำตอบ

ก)     การบริหารราชการส่วนท้องถิ่น  เป็นการจัดระเบียบราชการตามหลักการกระจายอำนาจปกครอง  โดยมีการจัดตั้งหน่วยงานหรือองค์กรขึ้นมาแยกออกจากราชการบริหารส่วนกลาง  มีงบประมาณและเจ้าหน้าที่เป็นของตนเอง  และมีความเป็นอิสระในการจัดทำบริการสาธารณะที่ได้รับมอบหมายหรือตามที่กฎหมายได้กำหนดไว้  ซึ่งปัจจุบันการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นประกอบไปด้วยหน่วยงานหรือองค์กรต่างๆ  5  ประเภทได้แก่1  เทศบาล

2  องค์การบริหารส่วนตำบล

3  องค์การบริหารส่วนจังหวัด

4  กรุงเทพมหานคร

5  เมืองพัทยา

ข)     กฎหมายมหาชนมีความเกี่ยวข้องกับการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น  ดังนี้คือกฎหมายมหาชน  คือ  กฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่แก่รัฐ  แก่หน่วยงานทางปกครองหรือหน่วยงานของรัฐและแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐในทางปกครองและการบริการสาธารณะ  เพื่อประโยชน์ของประชาชนส่วนใหญ่  ในฐานะที่ฝ่ายปกครองมีอำนาจเหนือผู้ใต้ปกครอง

กฎหมายมหาชน  ปัจจุบันได้แก่  กฎหมายรัฐธรรมนูญ  และกฎหมายปกครอง

กฎหมายรัฐธรรมนูญ  เป็นกฎหมายที่มีวัตถุประสงค์ในการวางระเบียบการปกครองของรัฐในทางการเมืองโดยกำหนดโครงสร้างของรัฐ  ระบอบการปกครอง  การใช้อำนาจอธิปไตยและการดำเนินงานของสถาบันสูงสุดของรัฐที่ใช้อำนาจอธิปไตย

กฎหมายปกครอง  เป็นกฎหมายที่วางหลักเกี่ยวกับการจัดระเบียบการปกครองของรัฐในทางปกครองที่เรียกว่า  “การจัดระเบียบราชการบริหาร”  รวมทั้งการวางระเบียบเกี่ยวกับกิจกรรมของฝ่ายปกครองที่เรียกว่า  “บริการสาธารณะ”  ซึ่งฝ่ายปกครองจัดทำเพื่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชน

ราชการแผ่นดินของไทยแบ่งออกเป็น  3  ส่วน  ได้แก่  ราชการบริหารส่วนกลาง  ราชการบริหารส่วนภูมิภาค  และราชการบริหารส่วนท้องถิ่น  ซึ่งเป็นผลมาจากกฎหมายปกครองดังที่กล่าวไปแล้วข้างต้น

นอกจากนี้ยังกล่าวอีกนัยหนึ่งได้ว่า  กฎหมายปกครอง  เป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงานปกครอง  และเจ้าหน้าที่ของรัฐในการออกคำสั่งปกครอง  ให้อำนาจในการออกกฎ  ให้อำนาจในการกระทำทางปกครองและสัญญาทางปกครอง

กล่าวโดยสรุป  กฎหมายมหาชน  ซึ่งปัจจุบันได้แก่  กฎหมายรัฐธรรมนูญและกฎหมายปกครอง  มีความสัมพันธ์กับการปกครองของไทยในทุกระดับในแง่ที่ว่า  เป็นกฎหมายที่มีวัตถุประสงค์และวางหลักในการจัดระเบียบการปกครองของรัฐ  รวมทั้งบัญญัติสถานะอำนาจหน้าที่แก่ฝ่ายปกครองในทางปกครองและการจัดทำบริการสาธารณะ  เพื่อสนองความต้องการของประชาชนภายในรัฐ  หากไม่มีกฎหมายมหาชนบัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ไว้  ฝ่ายปกครองก็จะไม่สามารถดำเนินการใดๆได้  เพราะตามหลักการของกฎหมายมหาชนแล้ว  ฝ่ายปกครองจะกระทำการใดๆได้  ก็ต่อเมื่อกฎหมายบัญญัติให้อำนาจหน้าที่ไว้เท่านั้น

ตัวอย่างที่ถือว่ากฎหมายมหาชนมีความเกี่ยวข้องกับการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น  เช่น  ในการจัดตั้งเทศบาลหรือองค์การบริหารส่วนตำบล  ซึ่งเป็นหน่วยงานบริหารราชการส่วนท้องถิ่น  ก็จะต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมายมหาชนได้กำหนดไว้  หรือเมื่อมีการจัดตั้งขึ้นมาแล้ว  เทศบาลหรือองค์การบริหารส่วนตำบลนั้นจะมีอำนาจและหน้าที่ประการใดบ้าง  ก็จะต้องมีกฎหมายมหาชน  (ซึ่งในที่นี้ก็คือกฎหมายปกครองนั่นเอง)  บัญญัติถึงอำนาจและหน้าที่ไว้ด้วย  ทั้งนี้เพราะตามหลักของกฎหมายมหาชนนั้น  หน่วยราชการบริหารส่วนท้องถิ่น  (รวมทั้งหน่วยราชการบริหารส่วนกลางและส่วนภูมิภาค)  จะสามารถดำเนินการใดๆได้  ก็จะต้องมีกฎหมายบัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ไว้เท่านั้น

ข้อ  3  จงอธิบายการควบคุมการใช้อำนาจรัฐแบบป้องกัน  และแบบแก้ไขมาโดยละเอียด  พร้อมยกตัวอย่างประกอบ

ธงคำตอบ

การควบคุมการใช้อำนาจรัฐ  หมายถึง  การควบคุมการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ของรัฐ  องค์กรของรัฐ  หน่วยงานของรัฐ

เหตุที่ต้องมีการควบคุมการใช้อำนาจรัฐดังกล่าวก็เพราะกฎหมายมหาชนเป็นกฎหมายที่ไม่เสมอภาค  รัฐ  หน่วยงานของรัฐ  เจ้าหน้าที่ของรัฐ  มีอำนาจเหนือประชาชนหากไม่มีการควบคุม  เจ้าหน้าที่ของรัฐหรือหน่วยงานของรัฐอาจใช้ดุลพินิจที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายได้  การใช้ดุลพินิจที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย  คือ  การที่เจ้าหน้าที่ของรัฐ  องค์กรของรัฐ  หน่วยงานของรัฐ  กระทำการหรืองดเว้นกระทำการใช้อำนาจที่มีอยู่ตามกฎหมาย  หรือใช้อำนาจนอกวัตถุประสงค์ของกฎหมาย  อันก่อให้เกิดผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพและผลประโยชน์ของประชาชน

ส่วนวิธีการควบคุมการใช้อำนาจรัฐของฝ่ายปกครอง  แบ่งออกเป็น  2  รูปแบบ  คือ

 1       การควบคุมแบบป้องกัน  หมายถึง  ก่อนที่ฝ่ายบริหารจะได้วินิจฉัยสั่งการหรือก่อนจะมีการกระทำในทางปกครอง  ที่จะไปกระทบต่อสถานภาพทางกฎหมายของบุคคลใดบุคคลหนึ่ง  หรือกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งจะมีระบบป้องกันเสียก่อน  กล่าวคือ  มีกฎหมายกำหนดกระบวนการ  หรือขั้นตอนต่างๆก่อนที่จะมีคำสั่งออกไปกระบวนการควบคุมดังกล่าวในกฎหมายของต่างประเทศมีตัวอย่างเช่น

– การโต้แย้งคัดค้าน  คือ  ผู้ที่อาจเสียหายจากการกระทำของฝ่ายปกครองจะต้องสามารถแสดงข้อโต้แย้งของตนได้ก่อนมีการกระทำนั้น  เพื่อหลีกเลี่ยง  “การปกครองที่ดื้อดึง”

–  การปรึกษาหารือ  เพื่อให้ผู้มีส่วนได้เสียมีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจ

– การให้เหตุผล  เพื่อเป็นหลักประกันในการควบคุมการใช้ดุลพินิจของฝ่ายปกครอง

– หลักการไม่มีส่วนได้เสีย  กล่าวคือ  ผู้มีอำนาจสั่งการทางปกครองต้องไม่มีส่วนได้เสียในเรื่องที่สั่งการนั้น

– การไต่สวนทั่วไปเป็นวิธีการที่กำหนดให้ฝ่ายปกครองต้องสอบสวนหาข้อเท็จจริง  โดยทำการรวบรวมความคิดเห็นของบุคคลที่มีส่วนได้เสีย  แล้วทำเป็นรายงานก่อนที่ฝ่ายปกครองจะตัดสินใจกระทำการที่จะมีผลกระทบผู้มีส่วนได้เสียการควบคุมแบบป้องกัน  จึงเป็นวิธีการที่ช่วยเสริมการควบคุมโดยทางศาล  เพราะฝ่ายปกครองจะต้องระมัดระวังในขั้นตอนการพิจารณาออกคำสั่ง  ทำให้การกระทำของฝ่ายปกครองมีความโปร่งใสและเป็นธรรมมากยิ่งขึ้น  อีกทั้งยังลดคดีที่จะมีไปสู่ศาลอีกทางหนึ่งด้วย

2       การควบคุมแบบแก้ไข  หรือการควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจทางปกครอง  หลังการใช้อำนาจทางปกครองไปแล้ว  และเกิดปัญหาจากการใช้อำนาจทางการปกครองนั้นขึ้น  จึงต้องแก้ไขปัญหาด้วยวิธีการใดวิธีหนึ่งหรือหลายวิธีตามขั้นตอนที่กฎหมายบัญญัติไว้  ได้แก่

2.1 การควบคุมโดยองค์กรภายในของฝ่ายบริหารเอง  เช่น –  การร้องทุกข์

–   การอุทธรณ์คำสั่งหรือคำวินิจฉัยทางปกครอง

2.2 การควบคุมโดยองค์กรภายนอกของฝ่ายบริหาร  เช่น

–  การควบคุมโดยทางการเมือง  ได้แก่  การตั้งกระทู้ถาม  การเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจ

– การควบคุมโดยองค์กรพิเศษ  ได้แก่  ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา

–  การควบคุมโดยศาลปกครอง

คำแนะนำ  ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วนมี  3  ข้อข้อ  1  จงอธิบายความสัมพันธ์ของการควบคุมบังคับบัญชากับการกำกับดูแลว่ามีความเกี่ยวข้องอย่างไรต่อการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินของไทย

ธงคำตอบ

ความสัมพันธ์ของการควบคุมบังคับบัญชา  กับการกำกับดูแลมีความเกี่ยวข้องต่อการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินของไทย  ดังนี้คือ

การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินของไทย  ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน  พ.ศ.2534  แบ่งออกเป็น  3  ส่วน  คือ  ราชการส่วนกลาง  ส่วนภูมิภาค  และส่วนท้องถิ่น

ราชการส่วนกลาง  ประกอบด้วย  กระทรวง  ทบวง  กรม  เป็นการจัดระเบียบบริหารราชการในรูปแบบการรวมอำนาจ  โดยการปกครองแบบนี้อำนาจในการตัดสินใจทั้งหลายจะอยู่ที่ส่วนกลางทั้งสิ้น  มีการรวมกำลังในการบังคับต่างๆ  ขึ้นตรงต่อส่วนกลาง  และมีลำดับขั้นการบังคับบัญชาของเจ้าหน้าที่อย่างชัดเจน

ราชการส่วนภูมิภาค  ประกอบด้วย  จังหวัด  อำเภอ  กิ่งอำเภอ  ตำบล  หมู่บ้าน  เป็นการจัดระเบียบบริหารราชการในรูปแบบการแบ่งอำนาจ  ซึ่งเป็นรูปแบบการปกครองที่ส่วนกลางมอบอำนาจตัดสินใจบางประการให้แก่เจ้าหน้าที่ของรัฐที่ไปปฏิบัติหน้าที่ในส่วนภูมิภาค  โดยเจ้าหน้าที่ของรัฐดังกล่าวก็ยังคงอยู่ในบังคับบัญชาของส่วนกลางตลอดเวลา

ราชการส่วนท้องถิ่น  ประกอบด้วย  อบจ.  อบต.  เทศบาล  พัทยา  และกรุงเทพมหานคร  เป็นการจัดระเบียบบริหารราชการในรูปแบบการกระจายอำนาจ  โดยรัฐจะมอบอำนาจปกครองบางส่วนให้แก่องค์กรอื่นที่ไม่ใช่องค์กรส่วนกลาง  หรือส่วนภูมิภาค  เพื่อจัดทำบริการสาธารณะบางอย่าง  โดยจะมีอิสระตามสมควรไม่ต้องขึ้นอยู่ในการบังคับบัญชาของส่วนกลาง  เพียงแต่ขึ้นอยู่ในการกำกับดูแลเท่านั้น

การควบคุมบังคับบัญชา  คือ  อำนาจที่หัวหน้าหน่วยงานใช้ปกครองผู้อยู่ใต้บังคับบัญชา  เช่น  การที่รัฐมนตีใช้อำนาจบังคับบัญชาเหนือเจ้าหน้าที่ทั้งหลายในกระทรวง  อำนาจบังคับบัญชาเป็นอำนาจที่ผู้บังคับบัญชาสามารถสั่งการใดๆก็ได้ตามที่ตนเห็นว่าเหมาะสม  สามารถกลับ  แก้  ยกเลิก  เพิกถอนคำสั่ง  หรือ  การกระทำของผู้อยู่ใต้บังคับบัญชาได้เสมอ  เว้นแต่จะมีกฎหมายบัญญัติไว้โดยเฉพาะเป็นประการอื่น  อย่างไรก็ตาม  การใช้อำนาจบังคับบัญชานี้ก็ต้องชอบด้วยกฎหมาย  ไม่ใช่ว่าจะใช้ไปในทางที่เหมาะสมแต่ขัดต่อกฎหมายได้  ซึ่งการควบคุมบังคับบัญชานี้  เป็นลักษณะความสัมพันธ์ระหว่างส่วนกลางกับส่วนภูมิภาคของคนไทยนั่นเอง

การควบคุมกำกับดูแล  คือ  การควบคุมที่ไม่ใช่เรื่องของความสัมพันธ์ระหว่างผู้บังคับบัญชากับผู้อยู่ใต้บังคับบัญชา  แต่เป็นความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรควบคุมกำกับ  จึงเป็นอำนาจที่มีเงื่อนไข  คือ  จะใช้ได้ต่อเมื่อกฎหมายให้อำนาจไว้และต้องเป็นไปตามรูปแบบที่กฎหมายกำหนด  ในการควบคุมกำกับนั้น  องค์กรควบคุมกำกับไม่มีอำนาจสั่งการให้องค์กรภายใต้การควบคุมกำกับปฏิบัติตามที่ตนเห็นสมควร  องค์กรภายใต้การควบคุมกำกับย่อมมีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย  ดังนั้นองค์กรควบคุมจึงเป็นแต่ควบคุมกำกับให้องค์กรภายใต้การควบคุมกำกับปฏิบัติหน้าที่ให้ถูกต้องตามกฎหมายเท่านั้น  ซึ่งการควบคุมกำหับดูแลนี้เป็นความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับส่วนท้องถิ่นของไทยนั่นเอง

ข้อ  2  การควบคุมการใช้อำนาจรัฐ  คือ  การควบคุมสิ่งใด  และที่ว่าดุลพินิจที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย  หมายถึงอะไร  จงอธิบายพร้อมยกตัวอย่างประกอบ

ธงคำตอบ

การควบคุมการใช้อำนาจรัฐ  หมายถึง  การควบคุมการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ของรัฐ  องค์กรของรัฐ  หน่วยงานของรัฐนั่นเอง  ซึ่งการใช้อำนาจของเจ้า

หน้าที่ของรัฐ  มีได้  2  รูปแบบ  คือ

1.      อำนาจผูกพัน   คือ  อำนาจหน้าที่ที่องค์กรฝ่ายปกครองของรัฐต้องปฏิบัติเมื่อมีข้อเท็จ จริงอย่างใด ๆ เกิดขึ้นตามที่กฎหมายซึ่งเกี่ยวข้องกับเรื่องนั้นๆ ได้บัญญัติกำหนดไว้ล่วงหน้าแล้ว ดังนี้ องค์กรฝ่ายปกครองของรัฐจะต้องออกคำสั่ง และคำสั่งนั้นต้องมีเนื้อความเป็นไปตามที่กฎหมายกำหนดไว้ เช่น เรื่องการร้องขอจดทะเบียนสมรสเมื่อชายและหญิงผู้ร้องขอมีคุณสมบัติครบถ้วน และปฏิบัติตามเงื่อนไขแห่งการสมรสที่บัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายแพ่งและ พาณิชย์แล้ว นายทะเบียนครอบครัวจะต้องทำการจดทะเบียนสมรสให้แก่ผู้ยื่นคำขอจดทะเบียนสมรส เสมอ เป็นต้น 

2.     อำนาจดุลพินิจ  อำนาจดุลพินิจแตกต่างกับอำนาจผูกพันข้างต้น  กล่าวคือ  อำนาจดุลพินิจเป็นอำนาจที่เจ้าหน้าที่ผู้ปฎิบัติ หรือองค์กรฝ่ายปกครองของรัฐสามารถเลือกตัดสินใจออกคำสั่งหรือสั่งการใดๆ ได้ตามที่กฎหมายให้อำนาจไว้ เพื่อให้บรรลุผลตามความมุ่งหมาย หรือเจตนารมณ์ของกฎหมาย  กล่าวอีกอย่างหนึ่ง อำนาจดุลพินิจ ก็คือ อำนาจที่กฎหมายเปิดช่องให้องค์กรฝ่ายปกครองของรัฐมีอิสระในการตัดสินใจเมื่อมีเหตุการณ์หรีอมีข้อเท็จจริงใด ๆ กำหนดไว้เกิดขึ้น

เหตุที่ต้องมีการควบคุมการใช้อำนาจรัฐดังกล่าวก็เพราะกฎหมายมหาชนเป็นกฎหมายที่ไม่เสมอภาค  รัฐ  หน่วยงานของรัฐ  เจ้าหน้าที่ของรัฐ  มีอำนาจเหนือประชาชนหากไม่มีการควบคุม  เจ้าหน้าที่ของรัฐหรือหน่วยงานของรัฐอาจใช้ดุลพินิจที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายได้

การใช้ดุลพินิจที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย  คือ  การที่เจ้าหน้าที่รัฐ  องค์กรของรัฐ  หน่วยงานของรัฐ  กระทำการหรืองดเว้นกระทำการใช้อำนาจที่มีอยู่ตามกฎหมาย  หรือใช้อำนาจนอกวัตถุประสงค์ของกฎหมาย  อันก่อให้เกิดผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพและผลประโยชน์ของประชาชน  ตัวอย่างเช่น

(1)   กระทำการข้ามขั้นตอน  เช่น  ในกรณีกฎหมายบัญญัติให้ก่อนที่รัฐบาลจะดำเนินการเรื่องสำคัญๆ  จะต้องถามความเห็นประชาชนก่อน  แต่รัฐบาลซึ่งเป็นฝ่ายบริหาร  ดำเนินการต่างๆโดยไม่ถามความเห็นของประชาชนก่อน  ซึ่งไม่เปิดโอกาสให้ประชาชนได้โต้แย้ง  ถือว่าเป็นการข้ามขั้นตอน  เพราะการนั้นอาจจะส่งผลกระทบต่อประชาชน ทำให้ประชาชนเดือดร้อน

(2)  กระทำการโดยปราศจากอำนาจ  เช่น  กฎหมายไม่ได้กำหนดหรือมอบอำนาจและหน้าที่ในการอนุมัติ  อนุญาตให้กับเจ้าหน้าที่ของรัฐในตำแหน่งเจ้าพนักงานธุรการ  แต่เจ้าพนักงานธุรการผู้นั้นไปดำเนินการอนุมัติ  หรืออนุญาตแทนปลัดอำเภอโดยไม่มีอำนาจ

(3)  กระทำการผิดแบบ  เช่น  การออกคำสั่งของเจ้าหน้าที่ของรัฐบางกรณีกฎหมายบัญญัติให้ออกเป็นหนังสือ  แต่เจ้าหน้าที่ของรัฐกลับไปออกคำสั่งด้วยวาจา  ย่อมเป็นการทำผิดแบบที่กฎหมายกำหนด (4)  กระทำการนอกวัตถุประสงค์ของกฎหมาย  เช่น  การที่ผู้บังคับบัญชานำเรื่องการย้ายการโอนมาเป็นการลงโทษผู้ใต้บังคับบัญชา  เป็นการผิดวัตถุประสงค์ของกฎหมาย  เพราะเรื่องการย้ายการโอนข้าราชการสร้างขึ้นมาเพื่อประโยชน์ต่อตัวข้าราชการเอง  มิใช่สร้างขึ้นมาเพื่อลงโทษแก่ตัวราชการผู้นั้น

(5)  กระทำการโดยการสร้างภาระให้ประชาชน  เช่น  เจ้าหน้าที่ของรัฐไปสร้างภาระด้านค่าใช้จ่ายหรือไปกำหนดให้ประชาชนกระทำการใดๆ  เพื่อเติมโดยไม่มีความจำเป็น

(6)  กระทำการโดยมีอคติหรือไม่สุจริต  เช่น  กฎหมายให้อำนาจเจ้าหน้าที่ในการสั่งปิดโรงงานที่ปล่อยน้ำเสียลงแม่น้ำลำคลองได้เพียง  1  เดือน  แต่เจ้าหน้าที่ของรัฐกลับสั่งปิดโรงงานดังกล่าวถึง  2  เดือน  เพราะเคยมีปัญหาส่วนตัวกันมาก่อน  ย่อมเป็นการใช้อำนาจโดยมีอคติ

และการควบคุมการใช้อำนาจรัฐนั้น  แบ่งออกเป็น  2  รูปแบบ  ได้แก่

1       การควบคุมแบบป้องกัน  หมายถึง  ก่อนที่ฝ่ายบริหารจะได้วินิจฉัยสั่งการหรือก่อนจะมีการกระทำในทางปกครอง  ที่จะไปกระทบต่อสถานภาพทางกฎหมายของบุคคลใดบุคคลหนึ่ง  หรือกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งจะมีระบบป้องกันเสียก่อน  กล่าวคือ  มีกฎหมายกำหนดกระบวนการ  หรือขั้นตอนต่างๆก่อนที่จะมีคำสั่งออกไป

การควบคุมแบบป้องกัน  จึงเป็นวิธีการที่ช่วยเสริมการควบคุมโดยทางศาล  เพราะฝ่ายปกครองจะต้องระมัดระวังในขั้นตอนการพิจารณาออกคำสั่ง  ทำให้การกระทำของฝ่ายปกครองมีความโปร่งใสและเป็นธรรมมากยิ่งขึ้น  อีกทั้งยังลดคดีที่จะมีไปสู่ศาลอีกทางหนึ่งด้วย

2       การควบคุมแบบแก้ไข  หรือการควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจทางปกครอง  หลังการใช้อำนาจทางปกครองไปแล้ว  และเกิดปัญหาจากการใช้อำนาจทางการปกครองนั้นขึ้น  จึงต้องแก้ไขปัญหาด้วยวิธีใดวิธีหนึ่งหรือหลายวิธีตามขั้นตอนที่กฎหมายบัญญัติไว้

วิธีการควบคุมการใช้อำนาจรัฐที่ดีที่สุด  คือ  การควบคุมแบบแก้ไข  (ภายหลัง)  ที่เรียกว่าใช้ระบบตุลาการ  (ศาลคู่)  นั่นคือ  ศาลปกครอง  เหตุที่เป็นเช่นนั้นเพราะมีระบบการพิจารณาที่ใช้ศาล  และมีกฎหมายรองรับทำให้การพิจารณาพิพากษาเกิดผลในทางปฏิบัติอย่างยิ่ง  อาทิเช่น  กฎหมายจัดตั้งและวิธีพิจารณาคดีปกครอง  พ.ศ.2542  กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง  พ.ศ.2539  กฎหมายว่าด้วยความรับผิดในทางละเมิดของเจ้าหน้าที่รัฐ  พ.ศ.2539

ข้อ  3  กฎหมายมหาชนคืออะไร  มีความสัมพันธ์กับศาสตร์อื่น  เช่น  รัฐศาสตร์อย่างไร  จงอธิบาย

ธงคำตอบ

ความหมายของกฎหมายมหาชนนั้น  มีผู้ให้คำนิยามไว้หลากหลาย  ทั้งนักกฎหมายที่มีชื่อเสียงของต่างประเทศ  รวมทั้งนักกฎหมายของไทย  แต่โดยนัยแห่งความหมายแล้วมีความคล้ายคลึงกัน  ซึ่งพอจะสรุปได้ว่า

กฎหมายมหาชน  คือ  กฎหมายที่กล่าวกำหนดถึงกฎเกณฑ์ทางกฎหมายทั้งหลายเกี่ยวข้องกับ  สถานะและอำนาจ  ของรัฐและ ผู้ปกครอง  รวมทั้งเป็นกฎเกณฑ์ทางกฎหมายที่กำหนดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐและ  ผู้ปกครองกับพลเมือง  ผู้อยู่ใต้ปกครองในฐานะที่รัฐและผู้ปกครองมีเอกสิทธิ์ทางปกครองเหนือพลเมืองซึ่งอยู่ในฐานะเป็นเอกชน

จากความหมายของกฎหมายมหาชนที่ได้กล่าวมาข้างต้น  จะเห็นได้ว่า  กฎหมายมหาชนเป็นกฎหมายที่มีความสำคัญอย่างมาก  เพราะว่าในเรื่องของการปฏิรูปการเมืองการปกครอง  การปฏิรูปทุกๆด้านในประเทศไทยของเราในปัจจุบันนี้  ส่วนใหญ่เป็นเรื่องที่ใช้อำนาจของรัฐเข้าไปจัดการแก้ไข  ปรับปรุงเปลี่ยนแปลงเรื่องต่างๆเหล่านี้ให้ดีขึ้น  ประชาชนในฐานะที่เป็นพลเมืองของรัฐ  จะต้องอยู่ภายใต้อำนาจการปกครองของรัฐ  ซึ่งรัฐที่ปกครองด้วยระบบเสรีนิยมประชาธิปไตยนั้น  จะต้องมีหลักการปกครองที่ยึดหลักการปกครองโดยกฎหมายหรือว่าหลักนิติรัฐ  ดังนั้น  กฎหมายมหาชนจึงเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับประชาชน  เพราะว่าเรื่องของกฎหมายมหาชนเป็นกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับรัฐ  ซึ่งเป็นไปในลักษณะที่รัฐมีอำนาจเหนือราษฎร  เพราะฉะนั้นประชาชนจึงเกี่ยวข้องกับกฎหมายมหาชนด้วย  เพราะประชาชนจะอยู่ภายใต้การปกครองของรัฐนั่นเอง

กล่าวโดยสรุป

1.  กฎหมายมหาชนนั้น  จะต้องเป็นกฎหมายที่กำหนดถึงสถานะและอำนาจของรัฐ
2. กฎหมายมหาชนนั้น  จะต้องเป็นกฎเกณฑ์ทางกฎหมายที่กำหนดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับพลเมือง
3. ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐและผู้ปกครองกับพลเมืองนั้น  จะมีลักษณะที่รัฐมีเอกสิทธิ์ทางปกครองเหนือพลเมือง  ซึ่งเป็นเอกชนและอยู่ภายใต้การปกครองของรัฐ

ส่วนรัฐศาสตร์นั้น  คือ  ศาสตร์ที่ว่าด้วยเรื่องของรัฐ  อำนาจ  และการปกครอง  รัฐศาสตร์เป็นวิชาที่ศึกษาเกี่ยวกับรัฐ  กำเนิด  และวิวัฒนาการของรัฐ  รัฐในสภาพที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน  และยังศึกษาถึงองค์การทางการเมือง  สถาบันทางการปกครอง  ตลอดจนอำนาจในการปกครองรัฐ  วิธีการดำเนินการต่างๆของรัฐ  รวมทั้งแนวความคิดทางการปกครองและทางการเมืองในรัฐด้วย

จากที่กล่าวมาข้างต้นว่า  รัฐศาสตร์เป็นศาสตร์ที่ว่าด้วยหลักเกณฑ์ต่างๆที่เกี่ยวกับรัฐโดยทั่วไป  แต่โดยที่รัฐบัญญัติกฎหมาย  และกฎหมายเป็นเครื่องมือของรัฐที่จะนำไปใช้รักษาความสงบเรียบร้อยภายในรัฐ  ทำนุบำรุงให้ราษฎรมีความสุข  ดังนั้น

กฎหมายมหาชนและรัฐศาสตร์จึงเป็นศาสตร์สองศาสตร์ที่มีความสัมพันธ์กันอย่างมาก  เพราะกฎหมายมหาชนจะศึกษาเรื่องรัฐ  อำนาจรัฐ  รัฐธรรมนูญ  และศึกษาสถาบันการเมืองของรัฐ  มีเนื้อหาเน้นการศึกษาทางทฤษฎี  แนวความคิดในเรื่องรัฐอยู่มาก  ซึ่งแสดงให้เห็นถึงความสัมพันธ์ของกฎหมายกับรัฐศาสตร์เป็นอย่างดี  เห็นได้จากการศึกษากฎหมายรัฐธรรมนูญ  และการศึกษาเกี่ยวกับสถาบันการเมืองของรัฐก็ต้องเกี่ยวข้องกับรัฐศาสตร์  แต่อย่างไรก็ตามกฎหมายมหาชนยังต้องศึกษาในด้านนิติศาสตร์อยู่อีกมาก  ศึกษาบทบัญญัติของกฎหมายมิใช่เป็นการศึกษาทางรัฐศาสตร์ล้วนๆ

คำแนะนำ  ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วนมี  3  ข้อข้อ  1  กฎหมายมหาชนเป็นกฎหมายกำหนดกฎเกณฑ์เกี่ยวกับรัฐ  การใช้อำนาจรัฐในการปกครองประเทศ  โดยองค์กรที่ใช้อำนาจรัฐซึ่งเป็นนิติบุคคลทางกฎหมายมหาชน  ซึ่งเป็นองค์กรสำคัญในการขับเคลื่อนประเทศ  หรือพัฒนาประเทศเพื่อประโยชน์สาธารณะ  ประโยชน์ของประชาชนโดยส่วนรวม

จึงขอให้นักศึกษาอธิบายคำว่า  “นิติบุคคลทางกฎหมายมหาชน”  ของรัฐไทย  มีอย่างไรบ้าง

ธงคำตอบ

กฎหมายมหาชน  เป็นกฎหมายที่ใช้กับนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชน  และบุคคลธรรมดา  ซึ่งคำว่า  “นิติบุคคลตามกฎหมายมหาชน”  หมายความถึงหน่วยงานหรือองค์กรของรัฐนั่นเอง  ส่วนคำว่า  “บุคคลธรรมดา”  หมายถึง  บุคคลซึ่งเป็นปุถุชนทั่วไป

“นิติบุคคล”  คือ  บุคคลตามกฎหมายที่ถูกสมมุติขึ้นมาโดยกฎหมาย  และกฎหมายได้รับรองให้มีสิทธิและหน้าที่เช่นเดียวกับบุคคลธรรมดา  เช่น  นิติบุคคลสามารถเป็นเจ้าของทรัพย์สินและถือกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินได้  สามารถจำหน่ายจ่ายโอนทรัพย์สินได้  เป็นลูกหนี้หรือเจ้าหนี้ได้  เป็นโจทก์เป็นจำเลยได้  ฯลฯ  เว้นแต่สิทธิและหน้าที่บางอย่างที่มีได้เฉพาะบุคคลธรรมดาเท่านั้น  เช่น  สิทธิในครอบครัว  หรือสิทธิในทางการเมือง  เป็นต้น  กล่าวโดยสรุป  นิติบุคคลคือ  บุคคลตามกฎหมายหรือบุคคลที่กฎหมายสมมุติขึ้นซึ่งไม่ใช่บุคคลธรรมดานั่นเอง

นิติบุคคลสามารถจำแนกออกได้เป็น  2  ประเภท  คือ

1.  นิติบุคคลตามกฎหมายเอกชน  ซึ่งได้แก่  นิติบุคคลตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์  เช่น  ห้างหุ้นส่วนที่ได้จดทะเบียนแล้ว  บริษัทจำกัด  สมาคม  มูลนิธิที่ได้จดทะเบียนแล้ว  เป็นต้น

2.  นิติบุคคลตามกฎหมายมหาชน  ได้แก่  นิติบุคคลตามกฎหมายมหาชน  ตามกฎหมายไทย  เช่น  กระทรวง  ทบวง  กรม  รัฐวิสาหกิจ  และวัดวาอาราม  เป็นต้น

“นิติบุคคลทางกฎหมายมหาชน”  ตามระบบกฎหมายมหาชนของไทย  จะมีดังต่อไปนี้  คือ

1.  กระทรวง  ทบวง  กรม
2. จังหวัด
3. องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น  ซึ่งเป็นองค์กรที่จัดตั้งตามหลักการกระจายอำนาจและเป็นการจัดระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่น  ได้แก่ 

(1)    องค์การบริหารส่วนจังหวัด

(2)   เทศบาล

(3)   องค์การบริหารส่วนตำบล

(4)   กรุงเทพมหานคร

(5)   เมืองพัทยา

4.  รัฐวิสาหกิจ
5. วัดวาอาราม  (เฉพาะวัดในพุทธศาสนาเท่านั้น  ส่วนวัดในศาสนาอื่นอาจเป็นนิติบุคคลได้ในทางกฎหมายเอกชน)
6. องค์การมหาชน 

ข้อ  2  จงอธิบายว่ากฎหมายมหาชนมีความสำคัญต่อการเมือง  และการบริหารราชการแผ่นดินของไทยอย่างไร

ธงคำตอบ

กฎหมายมหาชน  มีความสำคัญต่อการเมืองและการปกครอง (การบริหารราชการแผ่นดิน) ของไทย  ดังนี้คือ

กฎหมายมหาชน  คือ  กฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่แก่รัฐ  แก่หน่วยงานทางปกครองหรือหน่วยงานของรัฐและแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐในทางปกครองและการบริการสาธารณะ  เพื่อประโยชน์ของประชาชนส่วนใหญ่  ในฐานะที่ฝ่ายปกครองมีอำนาจเหนือผู้ใต้ปกครอง

กฎหมายมหาชน  ปัจจุบันได้แก่  กฎหมายรัฐธรรมนูญ  และกฎหมายปกครอง

กฎหมายรัฐธรรมนูญ  เป็นกฎหมายที่มีวัตถุประสงค์ในการวางระเบียบการปกครองของรัฐในทางการเมืองโดยกำหนดโครงสร้างของรัฐ  ระบอบการปกครอง  การใช้อำนาจอธิปไตยและการดำเนินงานของสถาบันสูงสุดของรัฐที่ใช้อำนาจอธิปไตย  กล่าวคือ  เป็นกฎหมายที่บัญญัติถึงอำนาจในการปกครองประเทศซึ่งแบ่งออกเป็น  3  อำนาจ  คือ

1       อำนาจนิติบัญญัติ  เป็นอำนาจในการออกกฎหมายมาใช้บังคับกับประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย  ซึ่งมีรัฐสภาเป็นผู้ใช้อำนาจนี้

2       อำนาจบริหาร  เป็นอำนาจที่จะจัดให้มีการปฏิบัติตามกฎหมาย  มีรัฐบาลหรือคณะรัฐมนตรีเป็นผู้ใช้อำนาจนี้

3       อำนาจตุลาการ  เป็นอำนาจในการตัดสินและพิพากษาอรรถคดี  ซึ่งองค์กรสำคัญที่ใช้อำนาจนี้  คือ  ศาล

กฎหมายปกครอง  เป็นกฎหมายที่วางหลักเกี่ยวกับการจัดระเบียบการปกครองของรัฐในทางปกครองที่เรียกว่า  “การจัดระเบียบราชการบริหาร”  รวมทั้งการวางระเบียบเกี่ยวกับกิจกรรมของฝ่ายปกครองที่เรียกว่า  “บริการสาธารณะ”  ซึ่งฝ่ายปกครองจัดทำเพื่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชน

ราชการแผ่นดินของไทยแบ่งออกเป็น  3  ส่วน  ได้แก่  ราชการบริหารส่วนกลาง  ราชการบริหารส่วนภูมิภาค  และราชการบริหารส่วนท้องถิ่น  ซึ่งเป็นผลมาจากกฎหมายปกครองดังที่กล่าวไปแล้วข้างต้น

นอกจากนี้ยังกล่าวอีกนัยหนึ่งได้ว่า  กฎหมายปกครอง  เป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงานปกครอง  และเจ้าหน้าที่ของรัฐในการออกคำสั่งปกครอง  ให้อำนาจในการออกกฎ  ให้อำนาจในการกระทำทางปกครองและสัญญาทางปกครอง

หน่วยงานปกครอง  ได้แก่  หน่วยงานในราชการบริหารส่วนกลาง  ส่วนภูมิภาค  ส่วนท้องถิ่น  รัฐวิสาหกิจ  และหน่วยงานอื่นๆที่กฎหมายบัญญัติให้เป็นหน่วยงานทางปกครอง  รวมถึงหน่วยงานเอกชนที่ใช้อำนาจหรือได้รับมอบให้ใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย  เช่น  สำนักงานรังวัดเอกชน  สถานที่ตรวจสภาพรถยนต์  สภาทนายความ ฯลฯ

เจ้าหน้าที่ของรัฐ  ได้แก่  บุคคลหรือคณะบุคคลที่ได้ใช้อำนาจหรือได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจในทางปกครองของรัฐ  ได้แก่  ข้าราชการ  พนักงานเจ้าหน้าที่  ลูกจ้าง  คณะบุคคล  หรือผู้ที่ปฏิบัติงานในหน่วยงานทางปกครอง  ฯลฯ

กล่าวโดยสรุป  กฎหมายมหาชน  ปัจจุบันได้แก่  กฎหมายรัฐธรรมนูญ  และกฎหมายปกครองมีความสัมพันธ์กับการปกครองของไทยในทุกระดับในแง่ที่ว่า  เป็นกฎหมายที่มีวัตถุประสงค์และวางหลักในการจัดระเบียบการปกครองของรัฐ  รวมทั้งบัญญัติสถานะอำนาจหน้าที่แก่ฝ่ายปกครองในทางปกครองและการจัดทำบริการสาธารณะ  เพื่อสนองความต้องการของประชาชนภายในรัฐ  หากไม่มีกฎหมายมหาชนบัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ไว้  ฝ่ายปกครองก็จะไม่สามารถดำเนินการใดๆได้  เพราะตามหลักการของกฎหมายมหาชนแล้ว  ฝ่ายปกครองจะกระทำการใดๆได้ก็ต่อเมื่อมีกฎหมายบัญญัติให้อำนาจหน้าที่ไว้เท่านั้น  

ข้อ  3  การกระทำที่เป็นการใช้ดุลพินิจที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายคืออะไร  ให้นักศึกษาอธิบายพร้อมยกตัวอย่างประกอบ

ธงคำตอบ

ตามหลักของกฎหมายมหาชน  การกระทำที่ถือว่าเป็นการใช้ดุลพินิจที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายคือ  การที่เจ้าหน้าที่ของรัฐ  องค์กรหรือหน่วยงานของรัฐ  ได้กระทำการหรืองดเว้นกระทำการใช้อำนาจที่มีอยู่ตามกฎหมาย  หรือใช้อำนาจนอกวัตถุประสงค์ของกฎหมาย  อันก่อให้เกิดผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพและผลประโยชน์ของประชาชน

การกระทำที่ถือว่าเป็นการใช้ดุลพินิจที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย  ตัวอย่างเช่น

(1)   กระทำการข้ามขั้นตอน  เช่น  ในกรณีกฎหมายบัญญัติให้ก่อนที่รัฐบาลจะดำเนินการเรื่องสำคัญๆ  จะต้องถามความเห็นประชาชนก่อน  แต่รัฐบาลซึ่งเป็นฝ่ายบริหาร  ดำเนินการต่างๆโดยไม่ถามความเห็นของประชาชนก่อน  ซึ่งไม่เปิดโอกาสให้ประชาชนได้โต้แย้ง  ถือว่าเป็นการข้ามขั้นตอน  เพราะการนั้นอาจจะส่งผลกระทบต่อประชาชน ทำให้ประชาชนเดือดร้อน

(2)  กระทำการโดยปราศจากอำนาจ  เช่น  กฎหมายไม่ได้กำหนดหรือมอบอำนาจและหน้าที่ในการอนุมัติ  อนุญาตให้กับเจ้าหน้าที่ของรัฐในตำแหน่งเจ้าพนักงานธุรการ  แต่เจ้าพนักงานธุรการผู้นั้นไปดำเนินการอนุมัติ  หรืออนุญาตแทนปลัดอำเภอโดยไม่มีอำนาจ 

(3)  กระทำการผิดแบบ  เช่น  การออกคำสั่งของเจ้าหน้าที่ของรัฐบางกรณีกฎหมายบัญญัติให้ออกเป็นหนังสือ  แต่เจ้าหน้าที่ของรัฐกลับไปออกคำสั่งด้วยวาจา  ย่อมเป็นการทำผิดแบบที่กฎหมายกำหนด

(4)  กระทำการนอกวัตถุประสงค์ของกฎหมาย  เช่น  การที่ผู้บังคับบัญชานำเรื่องการย้ายการโอนมาเป็นการลงโทษผู้ใต้บังคับบัญชา  เป็นการผิดวัตถุประสงค์ของกฎหมาย  เพราะเรื่องการย้ายการโอนข้าราชการสร้างขึ้นมาเพื่อประโยชน์ต่อตัวข้าราชการเอง  มิใช่สร้างขึ้นมาเพื่อลงโทษแก่ตัวราชการผู้นั้น

(5)  กระทำการโดยการสร้างภาระให้ประชาชน  เช่น  เจ้าหน้าที่ของรัฐไปสร้างภาระด้านค่าใช้จ่ายหรือไปกำหนดให้ประชาชนกระทำการใดๆ  เพื่อเติมโดยไม่มีความจำเป็น

(6)  กระทำการโดยมีอคติหรือไม่สุจริต  เช่น  กฎหมายให้อำนาจเจ้าหน้าที่ในการสั่งปิดโรงงานที่ปล่อยน้ำเสียลงแม่น้ำลำคลองได้เพียง  1  เดือน  แต่เจ้าหน้าที่ของรัฐกลับสั่งปิดโรงงานดังกล่าวถึง  2  เดือน  เพราะเคยมีปัญหาส่วนตัวกันมาก่อน  ย่อมเป็นการใช้อำนาจโดยมีอคติ

และนอกจากนั้น  การที่เจ้าหน้าที่ของรัฐ  หน่วยงานของรัฐหรือหน่วยงานทางปกครอง  ได้กระทำการออกกฎ  คำสั่ง  หรือการกระทำอื่นใดโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย  หรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอนหรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น  หรือโดยไม่สุจริต  หรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม  หรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็น  หรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควร  หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ  การกระทำดังกล่าวย่อมถือว่าเป็นการใช้ดุลพินิจที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย  เช่นเดียวกัน  (พ.ร.บ.  จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง  พ.ศ.2542  มาตรา  9  วรรคแรก  (1))