การสอบไล่ภาค 1 ปีการศึกษา 2563
ข้อสอบกระบวนวิชา LAW 3012 กฎหมายปกครอง
คําแนะนํา ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน มี 4 ข้อ
ข้อ 1 รัฐวิสาหกิจคืออะไร แบ่งได้เป็นกี่ประเภท จงอธิบายตามที่ได้ศึกษามา
ธงคําตอบ
“รัฐวิสาหกิจ” คือ นิติบุคคลที่รัฐได้จัดตั้งขึ้นมาเพื่อรับกับการกระจายอํานาจทางบริการและเป็น การบริการสาธารณะทางด้านอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม
และนิติบุคคลที่รับเอาการบริการสาธารณะด้าน อุตสาหกรรมและพาณิชยกรรมไปทําเพียงอย่างใดอย่างหนึ่งเพียงอย่างเดียว ได้แก่ การรถไฟแห่งประเทศไทย การไฟฟ้าฝ่ายผลิต การประปา เป็นต้น
มาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 ได้บัญญัติให้คํานิยามของรัฐวิสาหกิจ ไว้ว่า “รัฐวิสาหกิจ” หมายความว่า
(ก) องค์การของรัฐบาลหรือหน่วยงานธุรกิจที่รัฐบาลเป็นเจ้าของ
(ข) บริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่ส่วนราชการมีทุนรวมอยู่ด้วยเกินกว่าร้อยละห้าสิบ
(ค) บริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่ส่วนราชการ และ/หรือรัฐวิสาหกิจตาม (ก) และ/หรือ (ข) มีทุนรวมอยู่ด้วยเกินกว่าร้อยละห้าสิบ
(ง) บริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่ส่วนราชการ และ/หรือรัฐวิสาหกิจตาม (ค) และ/หรือ (ก) และ/หรือ (ข) มีทุนรวมอยู่ด้วยเกินกว่าร้อยละห้าสิบ
(จ) บริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่ส่วนราชการ และ/หรือรัฐวิสาหกิจตาม (ง) และ/หรือ (ก) และ/หรือ (ข) และ/หรือ (ค) มีทุนรวมอยู่ด้วยเกินกว่าร้อยละห้าสิบ
การแบ่งประเภทตามที่มาทางกฎหมาย
ถ้าแบ่งประเภทของรัฐวิสาหกิจตามที่มาทางกฎหมาย อาจแบ่งได้เป็น 3 ประเภท ดังนี้
1 รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยกฎหมายมหาชน ซึ่งยังแยกออกเป็น 2 ประเภทย่อยคือ
(ก) รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติเฉพาะหรือกฎหมายที่เรียกชื่ออย่างอื่น ที่มีระดับเดียวกับพระราชบัญญัติ (พระราชกําหนด ประกาศของคณะปฏิวัติ) เช่น การรถไฟแห่งประเทศไทย การท่าเรือแห่งประเทศไทย ซึ่งรัฐวิสาหกิจประเภทนี้จะได้รับมอบหมายให้มีอํานาจมหาชนในการดําเนินการใด ๆ ต่อทรัพย์สินหรือสิทธิของบุคคล เช่น เวนคืนอสังหาริมทรัพย์ วางท่อ ปักเสาไฟฟ้าในที่ดินของเอกชน
(ข) รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชกฤษฎีกา ออกตามความในพระราชบัญญัติว่าด้วย การจัดตั้งองค์การของรัฐบาล พ.ศ. 2496 เช่น องค์การคลังสินค้า องค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ เช่น บริษัทการบินไทย จํากัด
2 รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยกฎหมายเอกชน ซึ่งยังแยกออกเป็น 2 ประเภทย่อย คือ
(ก) รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เช่น บริษัท ขนส่ง จํากัด
(ข) รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติบริษัทมหาชนจํากัด พ.ศ. 2535 เช่น บริษัท
3 รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นในส่วนราชการโดยมติคณะรัฐมนตรีและไม่มีสภาพเป็นนิติบุคคล เช่น โรงงานยาสูบ กระทรวงการคลัง โรงงานไพ่ กรมสรรพสามิต
ข้อ 2 ก. ในการสรรหาคณบดีคณะวิทยาการจัดการของมหาวิทยาลัยของรัฐแห่งหนึ่ง ได้มีการดําเนินการ สรรหาเพื่อเสนอสภามหาวิทยาลัยพิจารณาเลือกและแต่งตั้งนายแดงเป็นคณะบดีไปแล้ว ต่อมา ปรากฏว่าสภามหาวิทยาลัยดังกล่าวได้มีมติให้ดําเนินการสรรหาบุคคลผู้มีความเหมาะสมที่จะดํารงตําแหน่งคณะบดีคณะวิทยาการจัดการใหม่อีกครั้งหนึ่ง
ขอให้ท่านวินิจฉัยว่า มติของสภามหาวิทยาลัยดังกล่าวเป็นคําสั่งทางปกครองหรือไม่ เพราะ เหตุใด ขอให้อธิบายพร้อมยกหลักกฎหมายประกอบ
ข. นางสาวตุ๊กตาได้ศึกษาและจบปริญญาตรีพยาบาลศาสตร์บัณฑิตจากมหาวิทยาลัยแห่งหนึ่ง ได้สอบแข่งขันและได้รับการบรรจุเข้าทํางานราชการในโรงพยาบาลของรัฐแห่งหนึ่ง ความปรากฏ ในภายหลังว่าปริญญาตรีพยาบาลศาสตร์บัณฑิตของมหาวิทยาลัยที่นางสาวตุ๊กตาจบมานั้น ก.พ. ไม่รับรอง
ขอให้ท่านวินิจฉัยว่า ผู้บังคับบัญชาซึ่งมีอํานาจสั่งบรรจุตามมาตรา 57 จะดําเนินการตาม กฎหมายกับนางสาวตุ๊กตาได้หรือไม่ อย่างไร ขอให้อธิบายพร้อมยกหลักกฎหมายประกอบ
ธงคําตอบ
(ก) หลักกฎหมาย ตาม พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539
มาตรา 5 “คําสั่งทางปกครอง หมายความว่า การใช้อํานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผล เป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อ สถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ
วินิจฉัย
กรณีที่จะเป็นคําสั่งทางปกครองโดยนัยของมาตรา 5 (1) แห่ง พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 นั้น จะต้องมีองค์ประกอบดังนี้ คือ
1 ต้องเป็นคําสั่งที่ออกโดยเจ้าหน้าที่
2 ต้องมีลักษณะเป็นการใช้อํานาจตามกฎหมาย
3 ต้องมีลักษณะเป็นการแสดงเจตนาของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่าง บุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิ 1 หรือหน้าที่ของบุคคล
4 ต้องก่อให้เกิดผลเฉพาะกรณีหรือเรื่องใดเรื่องหนึ่งโดยเฉพาะเจาะจง
5 ต้องมีผลโดยตรงไปสู่ภายนอกฝ่ายปกครอง
กรณีตามอุทาหรณ์ การที่มหาวิทยาลัยของรัฐแห่งหนึ่ง ได้มีการดําเนินการสรรหาคณบดีคณะ วิทยาการจัดการเพื่อเสนอสภามหาวิทยาลัยพิจารณาเลือกและแต่งตั้งนายแดงเป็นคณบดีไปแล้ว ต่อมาปรากฏว่า สภามหาวิทยาลัยดังกล่าวได้มีมติให้ดําเนินการสรรหาบุคคลผู้มีความเหมาะสมที่จะดํารงตําแหน่งคณบดีคณะวิทยาการจัดการใหม่อีกครั้งหนึ่งนั้น มติของสภามหาวิทยาลัยดังกล่าวเป็นเพียงการเตรียมการและการดําเนินการ เพื่อให้มีการสรรหาบุคคลผู้มีความเหมาะสมที่จะดํารงตําแหน่งคณบดี ๆ เท่านั้น ยังไม่มีผลในทางกฎหมายที่จะไป กระทบกระเทือนต่อสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคลใดบุคคลหนึ่งแต่อย่างใด ดังนั้น มติของสภามหาวิทยาลัยดังกล่าว จึงไม่เป็นคําสั่งทางปกครองตามนัยของมาตรา 5 แห่ง พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539
(ข) หลักกฎหมาย ตาม พ.ร.บ. ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551
มาตรา 62 วรรคสาม “ในกรณีที่ ก.พ. กําหนดให้ปริญญา ประกาศนียบัตรวิชาชีพ หรือคุณวุฒิใด เป็นคุณสมบัติเฉพาะสําหรับตําแหน่ง ให้หมายถึงปริญญา ประกาศนียบัตรวิชาชีพหรือคุณวุฒิที่ ก.พ. รับรอง
มาตรา 67 “ผู้ได้รับบรรจุเข้ารับราชการเป็นข้าราชการพลเรือนสามัญและแต่งตั้งให้ดํารงตําแหน่งใด ตามมาตรา 53 วรรคหนึ่ง มาตรา 55 มาตรา 56 มาตรา 63 มาตรา 64 และมาตรา 65 หากภายหลังปรากฏว่า ขาดคุณสมบัติทั่วไปหรือมีลักษณะต้องห้ามโดยไม่ได้รับการยกเว้นตามมาตรา 36 หรือขาดคุณสมบัติเฉพาะ สําหรับตําแหน่งนั้นโดยไม่ได้รับอนุมัติจาก ก.พ. ตามมาตรา 62 … ให้ผู้บังคับบัญชาซึ่งมีอํานาจสั่งบรรจุตาม มาตรา 57 สั่งให้ผู้นั้นออกจากราชการโดยพลัน แต่ทั้งนี้ไม่กระทบกระเทือนถึงการใดที่ผู้นั้นได้ปฏิบัติไปตาม อํานาจและหน้าที่ และการรับเงินเดือนหรือผลประโยชน์อื่นใดที่ได้รับหรือมีสิทธิจะได้รับจากทางราชการก่อนมี คําสั่งให้ออกนั้น…”
วินิจฉัย
กรณีตามอุทาหรณ์ การที่นางสาวตุ๊กตาได้ศึกษาและจบปริญญาตรีพยาบาลศาสตร์บัณฑิตจาก มหาวิทยาลัยแห่งหนึ่ง ได้สอบแข่งขันและได้รับการบรรจุเข้าทํางานราชการในโรงพยาบาลของรัฐแห่งหนึ่ง ความปรากฏในภายหลังว่าปริญญาตรีพยาบาลศาสตร์บัณฑิตของมหาวิทยาลัยที่นางสาวตุ๊กตาจบมานั้น ก.พ. ไม่รับรอง ย่อมถือว่าเป็นการขาดคุณสมบัติเฉพาะสําหรับตําแหน่งนั้นโดยไม่ได้รับอนุมัติจาก ก.พ. ตามมาตรา 62 และเมื่อมีการตรวจสอบพบในภายหลังจากที่นางสาวตุ๊กตาได้รับการบรรจุเป็นข้าราชการแล้ว กรณีดังกล่าวย่อมเข้าลักษณะตามบทบัญญัติมาตรา 67 กล่าวคือ นางสาวตุ๊กตาเป็นผู้ที่ได้รับบรรจุเข้ารับราชการ เป็นข้าราชการพลเรือนสามัญแล้ว ต่อมาภายหลังปรากฏว่านางสาวตุ๊กตาขาดคุณสมบัติเฉพาะตําแหน่งนั้น ดังนั้น ผู้บังคับบัญชาซึ่งมีอํานาจสั่งบรรจุตามมาตรา 57 จะต้องสั่งให้นางสาวตุ๊กตาออกจากราชการทันที
แต่อย่างไรก็ตาม การสั่งให้นางสาวตุ๊กตาออกจากราชการได้ทันทีนั้น ตามมาตรา 67 ได้บัญญัติไว้ว่า จะไม่กระทบกระเทือนถึงการใดที่นางสาวตุ๊กตาได้ปฏิบัติไปตามอํานาจและหน้าที่และการรับเงินเดือนหรือผลประโยชน์อื่นใดที่ได้รับหรือมีสิทธิจะได้รับจากทางราชการก่อนมีคําสั่งให้ออกนั้น ดังนั้น ผู้บังคับบัญชาจะเรียก เงินเดือนและประโยชน์ตอบแทนที่ได้รับอยู่ก่อนมีคําสั่งให้ออกนั้นไม่ได้
สรุป ผู้บังคับบัญชาซึ่งมีอํานาจสั่งบรรจุตามมาตรา 57 จะต้องสั่งให้นางสาวตุ๊กตาออกจากราชการทันที แต่จะเรียกเงินเดือนและประโยชน์ตอบแทนที่ได้รับอยู่ก่อนมีคําสั่งให้ออกนั้นไม่ได้
ข้อ 3 การจัดองค์กรของรัฐในรูปแบบที่ไม่ใช่ส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจ เช่น องค์การมหาชน มีเหตุผล และความจําเป็นที่ไม่เหมาะกับรูปแบบของส่วนราชการ หรือรัฐวิสาหกิจอย่างไร จงอธิบาย หลักการจัดองค์กรแต่ละรูปแบบพร้อมเหตุผลมาโดยละเอียด
ธงคําตอบ
โดยทั่วไปองค์กรที่จัดทําบริการสาธารณะนั้น จะแบ่งออกเป็น 3 รูปแบบ คือ
1 บริการสาธารณะที่จัดทําโดยรัฐ ซึ่งถ้าเป็นระบบราชการ ได้แก่ ราชการบริหารส่วนกลาง ราชการบริหารส่วนภูมิภาค ราชการบริหารส่วนท้องถิ่น และที่ไม่อยู่ในระบบราชการ ได้แก่ รัฐวิสาหกิจ
ในการจัดทําบริการสาธารณะโดยองค์กรในระบบราชการนั้น จะมีระเบียบ บุคลากร ที่อยู่ ภายใต้การบังคับบัญชา หรือการกํากับดูแล ทําให้การจัดทําบริการสาธารณะไม่เกิดความคล่องตัว จึงทําให้มีการ จัดตั้งองค์กรเพื่อการจัดทําบริการสาธารณะที่มีความคล่องตัวเกิดขึ้นที่เรียกกันว่ารัฐวิสาหกิจ แต่การดําเนินกิจการ ของรัฐวิสาหกิจ ก็มีวัตถุประสงค์เพื่อการแสวงหาผลกําไรเป็นสําคัญ
2 บริการสาธารณะที่จัดทําโดยหน่วยงานของรัฐที่ไม่ใช่ส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจ โดยหน่วยงานดังกล่าว ได้แก่ องค์การมหาชนนั้นเอง ซึ่งในการจัดตั้งหน่วยงานของรัฐที่เรียกว่าองค์การมหาชนนั้น ก็เพื่อให้หน่วยงานดังกล่าวมีสภาพเป็นนิติบุคคล เพื่อดําเนินการจัดทําบริการสาธารณะ โดยไม่แสวงหาผลกําไร ดังเช่นรัฐวิสาหกิจ แต่เน้นความคล่องตัว และมีประสิทธิภาพสูง มีความเป็นอิสระในการตัดสินใจของผู้บริหาร องค์กร อีกทั้งเป็นการเหมาะกับกิจการบางลักษณะที่มีความสําคัญสูง และมีเทคนิควิธีการเฉพาะซึ่งต้องการ ความรวดเร็วของการตัดสินใจและประสิทธิภาพของการปฏิบัติการอย่างทันท่วงที จึงไม่เหมาะกับองค์กรใน รูปแบบของส่วนราชการที่มีระเบียบบุคลากรที่อยู่ภายใต้บังคับบัญชา หรือรัฐวิสาหกิจที่มุ่งเน้นการดําเนินกิจการเพื่อแสวงหาผลกําไรเป็นหลัก
3 บริการสาธารณะที่จัดทําโดยเอกชน คือเอกชนเป็นผู้จัดตั้งองค์กรขึ้นมา แล้วรัฐจะมอบ อํานาจในการจัดทําบริการสาธารณะให้แก่องค์กรดังกล่าว เช่น การมอบอํานาจให้แก่องค์กรวิชาชีพ หรือการให้สัมปทานแก่บริษัทเอกชน เป็นต้น
ข้อ 4 เนื่องจากมีบุคคลซึ่งเป็นชนกลุ่มน้อยได้ลักลอบสวมชื่อบุคคลสัญชาติไทยเป็นจํานวนมาก อําเภอ แม่อายพิจารณาสอบสวนแล้วจึงได้มีคําสั่งให้จําหน่ายชื่อนายทองออกจากฐานข้อมูลทางทะเบียนบ้าน (ท.ร. 14) และบัตรประจําตัวประชาชน ทําให้นายทองซึ่งเดิมที่เคยมีชื่ออยู่ในทะเบียนบ้านเคยมีบัตรประจําตัวประชาชนต้องถูกถอนชื่อออกจากทะเบียนและไม่มีสัญชาติไทย รวมทั้งต้องคืนบัตรประจําตัวประชาชนให้กับทางราชการด้วย และต้องเปลี่ยนสถานะจากสัญชาติไทยไปเป็นชนกลุ่มน้อย ทั้งนี้โดยเจ้าหน้าที่เห็นว่ากรณีนี้เป็นเรื่องเกี่ยวกับความมั่นคงของรัฐจึงไม่ได้เปิดโอกาสให้นายทองมีสิทธิโต้แย้งชี้แจงหรือแสดงพยานหลักฐานแต่อย่างใด
ดังนี้ให้ท่านวินิจฉัยว่า คําสั่งดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ เพราะเหตุใด ให้ยกหลักกฎหมาย ประกอบเหตุผลในคําตอบโดยชัดแจ้ง
ธงคําตอบ
หลักกฎหมาย ตาม พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539
มาตรา 5 “คําสั่งทางปกครอง หมายความว่า การใช้อํานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผล เป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อ สถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ
มาตรา 30 “ในกรณีที่คําสั่งทางปกครองอาจกระทบถึงสิทธิของคู่กรณี เจ้าหน้าที่ต้องให้คู่กรณี มีโอกาสที่จะได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอ และมีโอกาสได้โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานของตน
ความในวรรคหนึ่งมิให้นํามาใช้บังคับในกรณีดังต่อไปนี้ เว้นแต่เจ้าหน้าที่จะเห็นสมควรปฏิบัติเป็นอย่างอื่น
(1) เมื่อมีความจําเป็นรีบด่วนหากปล่อยให้เนิ่นช้าไปจะก่อให้เกิดความเสียหายอย่างร้ายแรงแก่ ผู้หนึ่งผู้ใดหรือจะกระทบต่อประโยชน์สาธารณะ
(2) เมื่อจะมีผลทําให้ระยะเวลาที่กฎหมายหรือกฎกําหนดไว้ในการทําคําสั่งทางปกครองต้องล่าช้าออกไป
(3) เมื่อเป็นข้อเท็จจริงที่คู่กรณีนั้นเองได้ให้ไว้ในคําขอ คําให้การ หรือคําแถลง จากนั้น
(4) เมื่อโดยสภาพเห็นได้ชัดในตัวว่าการให้โอกาสดังกล่าวไม่อาจกระทําได้
(5) เมื่อเป็นมาตรการบังคับทางปกครอง
(6) กรณีอื่นตามที่กําหนดในกฎกระทรวง
ห้ามมิให้เจ้าหน้าที่ให้โอกาสตามวรรคหนึ่ง ถ้าจะก่อให้เกิดผลเสียหายอย่างร้ายแรงต่อประโยชน์สาธารณะ”
วินิจฉัย
กรณีตามอุทาหรณ์ การที่เจ้าหน้าที่อําเภอแม่อายซึ่งมีอํานาจตามกฎหมาย ได้มีคําสั่งให้จําหน่าย ชื่อนายทองออกจากฐานข้อมูลทางทะเบียนบ้าน (ท.ร. 14) และบัตรประจําตัวประชาชน ทําให้นายทองซึ่งเดิม ที่เคยมีชื่ออยู่ในทะเบียนบ้านและเคยมีบัตรประจําตัวประชาชน ต้องถูกถอนชื่อออกจากทะเบียนบ้านและไม่มี สัญชาติไทย รวมทั้งต้องคืนบัตรประจําตัวประชาชนให้กับทางราชการด้วย และต้องเปลี่ยนสถานะจากสัญชาติไทย ไปเป็นชนกลุ่มน้อยนั้น ย่อมมีผลกระทบต่อการเปลี่ยนแปลงสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคลคือนายทองแล้ว
คําสั่งดังกล่าวจึงเป็นคําสั่งทางปกครองตามนัยของมาตรา 5 ดังนั้น การที่เจ้าหน้าที่ออกคําสั่งทางปกครองโดยไม่เปิดโอกาสให้นายทองได้มีสิทธิโต้แย้งชี้แจงหรือแสดงพยานหลักฐานแต่อย่างใด
คําสั่งของเจ้าหน้าที่ดังกล่าว จึงเป็นคําสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา 30 วรรคหนึ่ง และการที่เจ้าหน้าที่เห็นว่าเป็นกรณีที่เป็นเรื่องเกี่ยวกับความมั่นคงของรัฐนั้น กรณีดังกล่าวก็ไม่เข้าข้อยกเว้นตามมาตรา 30 วรรคสอง และวรรคสาม ที่จะทําให้เจ้าหน้าที่ไม่ต้องปฏิบัติตามวรรคหนึ่งแต่อย่างใด
สรุป คําสั่งของเจ้าหน้าที่ดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย
