การสอบไล่ภาคฤดูร้อน ปีการศึกษา 2553
คำแนะนำ ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน มี 4 ข้อ (คะแนนเต็มข้อละ 25 คะแนน)
ข้อ 1. จงอธิบายว่า “กฎ” หมายความว่าอะไร และการออกกฎไม่ชอบคืออะไร พร้อมยกตัวอย่างประกอบให้ชัดเจน
ธงคำตอบ
ตาม พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ค. 2542 มาตรา 3 ได้บัญญัติ ความหมายของคำว่า “กฎ” ไว้ว่า
“กฎ” หมายความว่า พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลได เป็นการเฉพาะ
จากบทบัญญัติดังกล่าว “กฎ” หมายความว่า
– พระราชกฤษฎีกา
– กฎกระทรวง
– ประกาศกระทรวง
– ข้อบัญญัติท้องถิ่น ได้แก่ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร ข้อบัญญัติเมืองพัทยา ข้อบัญญัติ- องค์การบริหารส่วนจังหวัด ข้อบัญญัติองค์การบริหารส่วนตำบล และเทศบัญญัติ
– ระเบียบ เซ่น ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ระเบียบมหาวิทยาลัยรามคำแหง เป็นต้น
– ข้อบังคับ เช่น ข้อบังคับมหาวิทยาลัยรามคำแหง เป็นต้น
– บทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือ บุคคลใดเป็นการเฉพาะ
และการออกกฎโดยไม่ชอบนั้น หมายถึง การออกกฎโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายแม่บท หรือ การออกกฎที่มีลักษณะเป็นการขัดหรือแย้งต่อกฎหมายแม่บทอันได้แก่ พระราชบัญญัติหรือพระราชกำหนดนั้นเอง
การออกกฎโดยไม่ชอบนั้น อาจจะเป็นกรณีที่เจ้าหน้าที่ คือหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ ของรัฐนั้นได้ออกกฎโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรืออาจจะเป็นการ ออกกฎโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบ ขั้นตอนตามที่กฎหมายได้บัญญัติไว้ก็ได้
ตัวอย่าง ตามพระราชบัญญัติเทศบาลฯ ได้บัญญัติให้อำนาจแก่เทศบาลในการออกเทศบัญญัติได้ แต่จะต้องไม่ขัดหรือแย้งต่อตัวบทกฎหมาย ดังนี้ ถ้าเทศบาลได้ออกเทศบัญญัติที่ขัดหรือแย้งต่อตัวบทกฎหมาย ย่อมถือว่าเป็นการออกกฎโดยไม่ชอบ
หรือในกรณีที่เทศบาลได้ออกเทศบัญญัติและได้ประกาศใช้เทศบัญญัตินั้นแล้ว แต่เมื่อปรากฏว่า ในการออกเทศบัญญัตินั้นไม่ได้ปฏิบัติตามรูปแบบขั้นตอนที่กฎหมายกำหนด เช่น การเสนอร่างเทศบัญญัตินั้นไม่ถูกต้อง หรือการพิจารณาร่างเทศบัญญัตินั้นไม่ได้ด่าเนินการให้ถูกต้องตามที่กฎหมายกำหนด หรือร่างเทศบัญญัตินั้น ไม่ได้รับความเห็นชอบจากผู้ว่าราชการจังหวัดแต่ได้ประกาศใช้บังคับเป็นเทศบัญญัติ กรณีดังกล่าวเหล่านี้ถือว่าเป็นการออกเทศบัญญัติหรือกฎโดยไม่ชอบ
ข้อ 2. จงอธิบายอย่างละเอียดว่า “กฎหมายปกครอง” มีความเกี่ยวข้องกับประชาชนตั้งแต่เกิดจนตาย จริงหรือไม่ พร้อมยกตัวอย่างให้ครบถ้วนถูกต้องชัดเจน
ธงคำตอบ
“กฎหมายปกครอง” คือ กฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงาน ทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งอำนาจและหน้าที่ในทางปกครองนั้น
ได้แก่ อำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะซึ่งเป็นกิจกรรมของฝ่ายปกครอง รวมทั้งการใช้อำนาจทางปกครองของเจ้าหน้าที่ในการออกกฎ ออกคำสั่งทางปกครอง การกระทำทางปกครองในรูปแบบอื่น ๆ และการทำสัญญาทางปกครอง
1) การใช้อำนาจทางปกครองในการออกกฎ เซ่น การออกพระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป เป็นต้น
2) การใช้อำนาจทางปกครองในการออกคำสั่งทางปกครอง เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การรับรอง การรับจดทะเบียน เป็นต้น
3) การกระทำทางปกครองในรูปแบบอื่น เช่น การดับเพลิง การรื้อถอนอาคาร การรังวัดที่ดิน หรือการที่เจ้าพนักงานจราจรใช้รถยก ยกรถยนต์ที่จอดข้างถนนบริเวณที่มีเครื่องหมายห้ามจอดออกไปจากบริเวณ ดังกล่าว เป็นต้น
4) การทำสัญญาทางปกครอง เช่น การที่หน่วยงานทางปกครองได้ทำสัญญากับเอกชนโดยให้เอกชนจัดทำสิ่งสาธารณูปโภค อาทิเช่น การทำสัญญาจ้างเอกซนก่อสร้างโรงพยาบาล โรงเรียน หรือถนน เป็นต้น
ดังนั้น เมื่อพิจารณาจากความหมายของกฎหมายปกครอง และการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายปกครองของหน่วยงานทางปกครอง และเจ้าหน้าที่ของรัฐแล้ว จะเห็นได้ว่า กฎหมายปกดรองนั้นจะมีความเกี่ยวข้องกับประชาชนตั้งแต่เกิดจนตาย ดังจะเห็นได้จากตัวอย่างตังต่อไปนี้ เช่น
– เมื่อบุคคลหรือประชาชนทุกคนได้เกิดมาแล้ว กฎหมายบังคับว่าจะต้องมีการแจ้งเกิด และเมื่อบุคคลนั้นได้ตายไปแล้ว ก็ต้องมีการแจ้งการตายต่อเจ้าหน้าที่ด้วย ซึ่งกรณีที่มีการแจ้งเกิด และเจ้าหน้าที่รับแจ้งโดยการออกใบสูติบัตรให้ หรือเมื่อมีการแจ้งการตาย และเจ้าหน้าที่ออกใบมรณะบัตรให้ การออกใบสูติบัตร หรือมรณะบัตรของเจ้าหน้าที่นั้น คือการออกคำสั่งทางปกครองนั่นเอง
– หรือในขณะที่บุคคลนั้นยังมีชีวิตอยู่ เมื่อมีอายุถึงเกณฑ์ก็ต้องเข้าโรงเรียน ต้องทำบัตรประชาชน รวมทั้งการสมัครเข้าศึกษาต่อในระดับมหาวิทยาลัย (ของรัฐ) ซึ่งการที่เจ้าหน้าที่ได้ทำการรับสมัคร เข้าเรียนในโรงเรียน หรือในมหาวิทยาลัย รวมทั้งการที่เจ้าหน้าที่ได้ออกใบประกาศนียบัตรหรือปริญญาบัตรให้ เมื่อเรียนจบ หรือการที่เจ้าหน้าที่ออกบัตรประชาชนให้ ถือว่าเป็นการออกคำสั่งทางปกครองของเจ้าหน้าที่ทั้งสิ้น
– หรือในกรณีที่บุคคลยื่นคำขอจดทะเบียนสมรส หรือยื่นขอใบอนุญาตขับขี่รถยนต์ การที่เจ้าหน้าที่รับจดทะเบียน หรือออกใบอนุญาตขับขี่รถยนต์ให้ก็ถือว่าเป็นการออกคำสั่งทางปกครอง
– หรือในกรณีที่บุคคลในขณะเรียนหรือศึกษาอยู่ หรือในขณะขับขี่รถยนต์ก็ต้องปฏิบัติ ตามกฎระเบียบ หรือข้อบังคับของสถานศึกษาหรือตามกฎจราจร
– หรือในกรณีที่บุคคลได้กระทำการฝ่าฝืนกฎ เช่น ปลูกโรงเรือนหรือต่อเติมอาคารโดยไม่ได้รับอนุญาต หรือจอดรถในที่ห้ามจอด ก็อาจถูกเจ้าหน้าที่ดำเนินการบางอย่างตามที่กฎหมายปกครองได้ให้ อำนาจไว้ เช่น สั่งการให้รื้อถอน หรือเจ้าหน้าที่อาจจะทำการรื้อถอนเอง หรือสั่งการให้นำรถไปจอดที่อื่นหรืออาจทำการล็อกล้อรถ เป็นต้น
ดังนั้น ตามตัวอย่างต่าง ๆ ที่ยกมาดังกล่าวข้างต้น จึงเห็นไต้ว่าเป็นความจริงที่ว่า กฎหมาย- ปกครองนั้นมีความเกี่ยวข้องกับประชาชนตั้งแต่เกิดจนกระทั่งถึงแก่ความตาย
ข้อ 3. พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ฉบับปัจจุบัน กำหนดให้การปฏิบัติหน้าที่ของส่วนราชการต้องใช้วิธีการบริหารกิจการบ้าน เมืองที่ดี(Good Governance) ดังนี้ นักศึกษา เข้าใจว่าการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีได้แก่การทำให้การบริหารราชการบรรลุเป้าหมายอย่างไรบ้าง
ธงคำตอบ
ตามพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 มาตรา 6 การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี ได้แก่ การบริหารราชการเพื่อบรรลุเป้าหมาย ดังต่อไปนี้
1. เกิดประโยชน์สุขของประชาชน
ซึ่งได้แก่ การปฏิบัติราชการที่มีเป้าหมายเพื่อให้เกิดความผาสุกและความเป็นอยู่ที่ดีของประชาชน ความสงบและความปลอดภัยของสังคมส่วนรวม ตลอดจนประโยชน์ สูงสุดของประเทศ โดยส่วนราชการจะต้องดำเนินการโดยถือว่าประชาชนเป็นศูนย์กลางที่จะได้รับการบริการจากรัฐ
2. เกิดผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจของรัฐ
ซึ่ง ได้แก่ การบริหารงานมุ่งเน้นผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นจากการปฏิบัติงานที่สอดคล้องเป็นไป ในแนวทางเดียวกันกับภารกิจและวัตถุประสงค์ที่กำหนดขึ้นไว้สำหรับงานนั้นๆ โดยผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นจะต้องมีความคุ้มค่ากับการใช้ทรัพยากรอย่างมี ประสิทธิภาพและสามารกกำหนดตัวชี้วัดผล การทำงานได้อย่างชัดเจน
3. มีประสิทธิภาพและเกิดความคุ้มค่าในเชิงภารกิจของรัฐ
ซึ่ง เป็นการกำหนดวิธีการทำงาน ของส่วนราชการ ทั้งในกรณีที่ให้เกิดประสิทธิภาพในการทำงานและสามารถวัดความคุ้มค่าในการ ปฏิบัติแต่ละภารกิจ โดยกำหนดให้ส่วนราชการต้องปฏิบัติตามหลักการ ดังนี้
(1) หลักความโปร่งใส
ส่วนราชการต้องประกาศกำหนดเป้าหมาย และแผนการ ทำงาน ระยะเวลาแล้วเสร็จ และงบประมาณที่ต้องใช้เพื่อให้ข้าราชการและประชาชนทราบ ซึ่งจะทำให้การทำงานมีความโปร่งใสสามารถตรวจสอบแผนการทำงานได้
(2) หลักความคุ้มค่า
กล่าวคือในการใช้ทรัพยากร (รายจ่ายหรืองบประมาณ) นั้น ให้คำนึงถึงความคุ้มค่าในการใช้ทรัพยากรด้วย โดยให้คำนึงถึงประโยชน์ที่รัฐและประชาชนจะพึงได้รับจากภารกิจนั้น รวมทั้งการจัดซื้อจัดจ้างจะต้องกระทำโดยเปิดเผยและเที่ยงธรรม
(3) หลักความชัดเจนในการปฏิบัติราชการ
(หลักความรับผิดชอบ) เช่น การสั่งราชการ ต้องเป็นลายลักษณ์อักษร ถ้ามีการสั่งการด้วยวาจาต้องบันทึกคำสั่งนั้นไว้ ทั้งนี้เพื่อให้เกิดความชัดเจนในการสั่ง เพื่อปฏิบัติราชการที่ต้องมีหลักฐานยืนยันคำสั่งที่แน่นอน มีความรับผิดชอบทั้งผู้สั่งและผู้ปฏิบัติงาน
4. ไม่มีขั้นตอนการปฏิบัติงานเกินความจำเป็น
ซึ่งได้แก่ การกำหนดระยะเวลาในการ ปฏิบัติงานและการลดขั้นตอนการปฏิบัติงาน โดยกำหนดหน้าที่ให้ส่วนราชการปฏิบัติเพื่อเป็นการลดระยะเวลาในการพิจารณา การสั่งการอนุญาต การอนุมัติ หรือการปฏิบัติราชการที่มีผลโดยตรงต่อประชาชนให้เกิดความสะดวก และรวดเร็วขึ้น ดังนี้
(1) การกระจายอำนาจการตัดสินใจ
ส่วนราชการต้องจัดให้มีการกระจายอำนาจการ ตัดสินใจลงไปสู่ผู้ดำรงตำแหน่งที่มีหน้าที่รับผิดชอบในการดำเนินการในเรื่องนั้นโดยตรง โดยมุ่งผลให้เกิดความสะดวกและรวดเร็วในการบริการประชาชน แต่ต้องไม่เพิ่มขั้นตอนเกินความจำเป็น
(2) การจัดดั้งศูนย์การบริการร่วม
โดยให้เป็นหน้าที่ของแต่ละกระทรวงต้องจัด ส่วนราชการภายในที่รับผิดชอบในการปฏิบัติงานกับประชาชนให้รวมเป็นศูนย์บริการร่วมแห่งเดียวที่ประชาชนจะ สามารถติดต่อสอบถาม ขอข้อมูล ขออนุญาตหรือขออนุมัติได้พร้อมกันทุกเรื่องที่อยู่ในความรันผิดชอบของกระทรวงนั้น (เป็นการปฏิบัติงานในรูป One-Stop Service)
5. มีการปรับปรุงภารกิจของส่วนราชการให้ทันต่อสถานการณ์
ซึ่งได้แก่ การทบทวนและปรับปรุงกระบวนการและขั้นตอนการทำงานใหม่อยู่เสมอ ทบทวนลำดับความสำคัญและความจำเป็นทางแผนงาน และโครงการทุกระยะ การยุบเลิกส่วนราชการที่ไม่จำเป็น และปรับปรุงกฎหมาย กฎ ระเบียบต่าง ๆ ให้เหมาะสม กับสถานการณ์อยู่เสมอ
6. ประชาชนได้รับการอำนวยความสะดวก และได้รับการตอบสนองความต้องการ
ซึ่งได้แก่การปฏิบัติราชการที่มุ่งเน้นกับความต้องการและความพึงพอใจของประชาชนผู้รับบริการเป็นหลัก โดยมีการกำหนด ระยะเวลาการปฏิบัติงาน การจัดระบบสารสนเทศ การรับฟังข้อร้องเรียน การเปิดเผยข้อมูล รวมทั้งให้มีการสำรวจ ความต้องการของประชาชน และความพึงพอใจของผู้รับบริการอย่างสม่ำเสมอ เพื่อนำมาปรับปรุงการปฏิบัติราชการ
7. มีการประเมินผลการปฏิบัติราชการอย่างสม่ำเสมอ
เพราะการประเมินผลถือว่าเป็นสิ่งสำคัญ ซึ่งจะทำให้ทราบได้ว่า การปฏิบัติราชการต่างๆ ที่ได้ทำไปแล้วนั้นได้ผลหรือไม่ หรือแผนที่กำหนดไว้นั้น เมื่อนำไปปฏิบัติแล้วบรรลุผลหรือไม่
ข้อ 4. จงอธิบายองค์ประกอบที่เป็นสาระสำคัญของ ‘‘กฎ” และ “คำสั่งทางปกครอง” และความแตกต่าง ของ “กฎ” และ “คำสั่งทางปกครอง” มาพอเข้าใจ
ธงคำตอบ
ตามมาตรา 5 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 นั้น “คำสั่งทางปกครอง”หมายความว่า
(1) การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคล ในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่า จะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และ การรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ
(2) การอื่นที่กำหนดในกฎกระทรวง
“กฎ” หมายความว่า พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใด เป็นการเฉพาะ
องค์ประกอบที่เป็นสาระสำคัญของ “กฎ” และ “คำสั่งทางปกครอง”
“กฎ” จะมีองค์ประกอบที่เป็นสาระสำคัญ 2 ประการ ได้แก่
1. เป็นกฎเกณฑ์ที่มีลักษณะเป็นนามธรรม กล่าวคือ เป็นข้อกำหนดหรือกฎเกณฑ์ที่กำหนด ไว้ล่วงหน้าเพื่อให้บุคคลกระทำการ หรืองดเว้นกระทำการ หรือได้รับอนุญาตให้กระทำการ
2. บุคคลที่อยู่ภายใต้กฎจะถูกนิยามไว้เป็นประเภทแต่ไม่สามารถที่จะทราบจำนวนที่แน่นอนได้ กล่าวคือ ไม่สามารถที่จะระบุตัวบุคคลหรือกลุ่มบุคคลได้โดยเฉพาะเจาะจง
“คำสั่งทางปกครอง” จะมีองค์ประกอบที่เป็นสาระสำคัญ 5 ประการ ได้แก่
1. คำสั่งทางปกครองต้องกระทำโดยเจ้าหน้าที่ ซึ่งเจ้าหน้าที่นั้นอาจจะเป็นบุคคล คณะบุคคล หรือนิติบุคคลก็ได้ ซึ่งได้ใช้อำนาจหรือได้รับมอบให้ใช้อำนาจทางปกครองของรัฐในการดำเนินการอย่างใดอย่างหนึ่ง ตามกฎหมาย
2. คำสั่งทางปกครองต้องมีลักษณะเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมาย และเป็นการใช้อำนาจ ทางปกครองตามที่กฎหมายปกครองได้บัญญัติให้อำนาจไว้
3. คำสั่งทางปกครองต้องมีลักษณะเป็นการแสดงเจตนาของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้าง นิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคล
4. คำสั่งทางปกครองต้องเป็นกรณีเฉพาะเรื่อง และมีผลใช้บังคับแก่บุคคลโดยเฉพาะเจาะจง
5. คำสั่งทางปกครองต้องมีผลโดยตรงไปสู่ภายนอกองค์กรฝ่ายปกครอง คือมีผลไปกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคลที่อยู่ภายนอกองค์กรฝ่ายปกครองแล้ว
ความแตกต่างของ “คำสั่งทางปกครอง” และ “กฎ”
1. คำสั่งทางปกครองจะมีผลใช้บังคับเฉพาะกรณี หรือข้อเท็จจริงเฉพาะเรื่องและสามารถที่จะระบุตัวบุคคลหรือกลุ่มบุคคลได้โดยเฉพาะเจาะจง แต่กฎจะมีผลใช้บังคับเป็นการทั่วไป และไม่สามารถระบุตัวบุคคลหรือกลุ่มบุคคลได้เฉพาะเจาะจง
2. คำสั่งทางปกครองนั้น เจ้าหน้าที่อาจจะออกคำสั่งด้วยวาจาหรือเป็นหนังสือก็ได้ แต่กฎนั้น เป็นกฎหมายลำดับรอง ที่มีกระบวนการในการบัญญัติคล้ายกับการออกกฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติ ดังนั้นโดย สภาพแล้วไม่อาจออกกฎด้วยวาจาได้เลย
