การสอบไล่ภาค 2 ปีการศึกษา 2553
คำแนะนำ ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน มี 4 ข้อ (คะแนนเต็มข้อละ 25 คะแนน)
ข้อ 1. จงอธิบายว่า “กฎหมายปกครอง” มีความสำคัญต่อการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นอย่างไร พร้อมยกตัวอย่างประกอบให้ชัดเจน
ธงคำตอบ
“กฎหมายปกครอง” ซึ่งอาจจะอยู่ในชื่อของ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ หรือพระราชบัญญัติ หรือพระราชกำหนด หรือประมวลกฎหมาย เป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจหน้าที่ในทางปกครอง แก่หน่วยงานทางปกครอง หรือแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐ
ซึ่งอำนาจหน้าที่ในทางปกครองนั้น ได้แก่ อำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะ และการใช้อำนาจทางปกครอง ในการออกกฎ การออกคำสั่งทางปกครอง รวมทั้งการกระทำในทางปกครองอื่น ๆ เช่น การทำสัญญาทางปกครอง เป็นต้น
“หน่วยงานทางปกครอง” ได้แก่ หน่วยงานการบริหารราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานอื่นที่กฎหมายบัญญัติให้เป็นหน่วยงานทางปกครอง รวมทั้งหน่วยงานเอกชน ที่ใช้อำนาจหรือได้รับมอบให้ใช้อำนาจทางปกครอง
สำหรับหน่วยงานการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นนั้น ได้แก่ หน่วยงานหรือองค์กรซึ่งได้มีการ จัดตั้งขึ้นมา และมีสภาพเป็นนิติบุคคลแยกต่างหากจากองค์กรของราชการบริหารส่วนกลาง ซึ่งเรียกว่า องค์กรปกครองครองส่วนท้องถิ่นนั่นเอง ได้แก่ เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล องค์การบริหารส่วนจังหวัด กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา
และกฎหมายปกครองจะมีความสำคัญต่อการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ดังนี้คือ
การบริหารราชการส่วนท้องถิ่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ไม่ว่าจะเป็นเทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล องค์การบริหารส่วนจังหวัด กรุงเทพมหานคร หรือเมืองพัทยานั้น ก็คือ การกระทำหรือการใช้ อำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายได้บัญญัติไว้นั่นเอง ไม่ว่าจะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะต่าง ๆ หรือการใช้อำนาจ ในทางปกครอง เพื่อการออกกฎ ออกคำสั่งทางปกครอง หรือการทำสัญญาทางปกครอง ซึ่งกฎหมายที่บัญญัติ ให้อำนาจหน้าที่ไว้ดังกล่าวคือ กฎหมายปกครอง นั่นเอง
ตัวอย่างเช่น พระราชบัญญัติเทศบาลซึ่งเป็นกฎหมายปกครองนั้น จะบัญญัติไว้ชัดเจนว่า เทศบาล ซึ่งเป็นหน่วยงานการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นนั้นมีอำนาจหน้าที่ที่จะต้องกระทำการใดบ้าง รวมทั้งจะบัญญัติถึงขอบเขตของการใช้อำนาจทางปกครองในการออกกฎ หรือคำสั่งทางปกครองหรือการทำสัญญาทางปกครอง ของเทศบาลไว้ เป็นต้น
ข้อ 2. จงอธิบายว่า “วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง” หมายความว่าอย่างไร พร้อมยกตัวอย่างประกอบ ให้ชัดเจน
ธงคำตอบ
ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ค. 2539 มาตรา 5 ได้บัญญัติความหมาย ของคำว่า “วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง” ไว้ว่า
“วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง” หมายความว่า การเตรียมการและการดำเนินการของเจ้าหน้าที่ เพื่อจัดไห้มีคำสั่งทางปกครอง หรือกฎ และรวมถึงการดำเนินการใด ๆ ในทางปกครองตามพระราชบัญญัตินี้
ในการปฏิบัติงานราชการแผ่นดินของหน่วยงานทางปกครอง หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้องกับการใช้อำนาจทางปกครองในการออกกฎ หรือคำสั่งทางปกครองนั้น ถ้าจะให้กฎหรือคำสั่งทางปกครองที่ออกมานั้น ชอบด้วยกฎหมาย
มีหลักเกณฑ์และขั้นตอนที่เหมาะสม และเป็นธรรมแก่ประชาชน หรือบุคคลผู้อยู่ภายใต้กฎ หรือคำสั่งทางปกครองนั้น เจ้าหน้าที่ผู้ออกกฎหรือคำสั่งทางปกครองก็จะต้องคำเนินการให้ถูกต้องตามหลัก เกณฑ์ และขั้นตอนที่กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองได้บัญญัติไว้ เช่น ตามมาตรา 13 ในการพิจารณาทางปกครอง (การเตรียมการและการดำเนินการของเจ้าหน้าที่เพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครอง)
เจ้าหน้าที่ผู้ใดมีส่วนได้เสียในเรื่องที่ตนมีอำนาจพิจารณาทางปกครอง จะทำการพิจารณาทางปกครองไม่ได้ หรือตามมาตรา 30 ในกรณีที่คำสั่งทางปกครองอาจกระทบถึงสิทธิของคู่กรณี เจ้าหน้าที่ต้องให้โอกาสคู่กรณีได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอ และให้คู่กรณีได้มีโอกาสโต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานของตน เป็นต้น
แต่ถ้าการใช้อำนาจทางปกครองในการออกกฎหรือคำสั่งทางปกครองนั้น เจ้าหน้าที่ไม่ได้ปฏิบัติ ตามหลักเกณฑ์และขั้นตอนที่กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองได้บัญญัติไว้แล้ว ก็จะเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มิชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งอาจจะทำให้เกิดข้อพิพาททางปกครองขึ้นได้
ข้อ 3. ราชการบริหารส่วนกลางซึ่งเป็นองค์กรของรัฐฝ่ายปกครองสูงสุดจะใช้อำนาจบังคับบัญชา หรืออำนาจ กำกับดูแลกับราชการบริหารส่วนภูมิภาคหรือราชการบริหารส่วนท้องถิ่น ซึ่งเป็นองค์กรของรัฐ ฝ่ายปกครองลำดับรองลงมา มีลักษณะเหมือนกันหรือแตกต่างกันหรือไม่ อย่างไร จงอธิบาย
ธงคำตอบ
อำนาจบังคับบัญชา คือ อำนาจที่หัวหน้าหน่วยงานใช้ปกครองผู้ใต้บังคับบัญชา เช่น การที่รัฐมนตรีใช้อำนาจบังคับบัญชาเหนือเจ้าหน้าที่ทั้งหลายในกระทรวง อำนาจบังคับบัญชาเป็นอำนาจที่ผู้บังคับบัญชา สามารถสั่งการใด ๆ ก็ได้ตามที่ตนเห็นว่าเหมาะสม
สามารถกลับ แก้ ยกเลิก เพิกถอน คำสั่งหรือการกระทำของ ผู้ใต้บังคับบัญชาได้เสมอ เว้นแต่จะมีกฎหมายบัญญัติไว้โดยเฉพาะเป็นประการอื่น
เช่น ผู้ว่าราชการจังหวัดที่ไปปฏิบัติหน้าที่ในจังหวัดต่าง ๆ ซึ่งเป็นราชการบริหารส่วนภูมิภาคนั้น เป็นเจ้าหน้าที่ที่ได้รับการแต่งตั้งจากกระทรวงมหาดไทยซึ่งเป็นราชการบริหารส่วนกลาง และผู้ว่าราชการจังหวัด เหล่านั้น จะอยู่ภายใต้อำนาจบังคับบัญชาของส่วนกลางคือ กระทรวงมหาดไทย
อำนาจกำกับดูแล ไม่ใช่เรื่องความสัมพันธ์ระหว่างผู้บังคับบัญชากับผู้ใต้บังคับบัญชา แต่เป็นความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรหรือบุคคลที่มีอำนาจกำกับดูแลกับองค์กรที่อยู่ภายใต้การกำกับดูแล จึงเป็นอำนาจที่มีเงื่อนไข คือจะใช้ได้ต่อเมื่อมีกฎหมายให้อำนาจและต้องเป็นไปตามรูปแบบที่กฎหมายกำหนด เพื่อเป็นหลักประกันความเป็นอิสระขององค์กรภายใต้การกำกับดูแล
เช่น รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยมีคำสั่งให้นายกเทศมนตรีพ้นจากตำแหน่งตามความเห็นของผู้ว่าราชการจังหวัด ตาม พ.ร.บ. เทศบาล เป็นต้น
และในการกำกับดูแลนั้น องค์กรหรือบุคคลที่มีอำนาจกำกับดูแลไม่มีอำนาจสั่งการให้องค์กร ภายใต้การกำกับดูแลปฏิบัติการตามที่ตนเห็นสมควร องค์กรภายใต้การกำกับดูแลมีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย องค์กรหรือบุคคลที่มีอำนาจกำกับดูแลจึงเพียงแต่กำกับดูแลให้องค์กรภายใต้การกำกับดูแลปฏิบัติหน้าที่ให้ถูกต้อง ตามกฎหมายเท่านั้น
ในการบริหารราชการแผ่นดินนั้น ราชการบริหารส่วนกลางซึ่งเป็นองค์กรของรัฐฝ่ายปกครองสูงสุด จะใช้อำนาจบังคับบัญชากับราชการบริหารส่วนภูมิภาค และจะใช้อำนาจกำกับดูแลกับราชการบริหารส่วนท้องถิ่น
ทำให้ความสัมพันธ์ในการใช้อำนาจของราชภารบริหารส่วนกลางกับราชการบริหารส่วนภูมิภาคหรือราชการบริหาร ส่วนท้องถิ่น ซึ่งเป็นองค์กรของรัฐฝ่ายปกครองลำดับรองลงมาแตกต่างกัน
ข้อ 4. นายแพทย์ดำ ทำงานอยู่ที่โรงพยาบาลของรัฐแห่งหนึ่ง ถูกร้องเรียนไปยังแพทยสภาเกี่ยวกับการ กระทำผิดจรรยาบรรณในวิชาชีพแพทย์ และได้มิการนำเรื่องของนายแพทย์ดำเข้าพิจารณาในที่ประชุมของแพทยสภา ซึ่งที่ประชุมแพทยสภาได้มีมติลงโทษนายแพทย์ดำโดยการพักใช้ใบอนุญาต
ปรากฏว่า ก่อนที่ผู้บังคับบัญชาของนายแพทย์ดำจะดำเนินการออกเป็นคำสั่ง นายแพทย์ดำนำมติของแพทยสภาดังกล่าวไปฟ้องร้องต่อศาลปกครอง เพื่อขอให้ศาลปกครองมีคำสั่งเพิกถอนมติของแพทยสภา เนื่องจากเห็นว่าในวันประชุมเพื่อพิจารณาเรื่องของตนเองนั้น
กรรมการบางคนมาเซ็นชื่อเข้าประชุม แต่ไม่อยู่ในที่ประชุมขณะมีการลงมติ ทำให้มติของที่ประชุมไม่ชอบ และขอให้ศาลปกครองมีคำสั่ง ไม่ให้ผู้บังคับบัญชานำมติของแพทยสภาไปออกคำสั่งลงโทษตน
ดังนี้ ท่านคิดว่ามติของแพทยสภา ที่ให้ลงโทษพักใช้ใบอนุญาตนายแพทย์ดำดังกล่าวนั้น เป็นคำสั่งทางปกครองหรือไม่ เพราะเหตุใด จงอธิบาย
ธงคำตอบ
ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 5
“การพิจารณาทางปกครอง” หมายความว่า การเตรียมการและการดำเนินการของเจ้าหน้าที่ เพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครอง
“คำสั่งทางปกครอง” หมายความว่า การใช้อำนาจตามกฎหมายชองเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการ สร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล
ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ
กรณีที่จะเป็นคำสั่งทางปกครองนั้น จะต้องมีองค์ประกอบดังต่อไปนี้ คือ
1. ต้องเป็นคำสั่งที่ออกโดยเจ้าหน้าที่
2. ต้องมีลักษณะ เป็นการใช้อำนาจตามกฎหมาย
3. ต้องมีลักษณะเป็นการแสดงเจตนาของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้น ระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพ ชองสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล
4. ต้องก่อให้เกิดผลเฉพาะกรณีหรือเรื่องใดเรื่องหนึ่งโดยเฉพาะเจาะจง
5. ต้องมีผลโดยตรงไปสู่ภายนอกฝ่ายปกครอง
ตามปัญหา การที่ที่ประชุมของแพทยสภาได้มีมติลงโทษนายแพทย์ดำโดยการพักใช้ใบอนุญาตนั้น จะเห็นได้ว่ามติของแพทยสภาดังกล่าวนั้นยังไม่มีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ใดๆ ต่อนายแพทย์ดำ
ทัง นี้เพราะการมีเพียงมติของแพทยสภาดังกล่าวนั้นเป็นเพียงการเตรียมการการ ดำเนินการของเจ้าหน้าที่เพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งลงโทษนาย แพทย์ดำเท่านั้น กล่าวคือ ยังมีขั้นตอนดำเนินการให้ผู้บังคับบัญชาของนายแพทย์ดำไปดำเนินการออกเป็นคำ สั่งลงโทษอีกขั้นตอนหนึ่ง
ดังนั้นมติของแพทยสภาดังกล่าวจึงเป็นเพียง การพิจารณาทางปกครองเท่านั้น ยังไม่เป็นคำสั่งทางปกครอง จะเป็นคำสั่งทางปกครองก็ต่อเมื่อผู้บังคับบัญชา ได้มีคำสั่งลงโทษพักใช้ใบอนุญาตของนายแพทย์ดำและได้แจ้งให้นายแพทย์ดำทราบแล้ว
สรุป มติของแพทยสภาที่ให้ลงโทษพักใช้ใบอนุญาตนายแพทย์ดำดังกล่าวนั้นไม่เป็นคำสั่งทางปกครอง
