การสอบไล่ภาค 1 ปีการศึกษา 2553
คำแนะนำ ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน มี 4 ข้อ (คะแนนเต็มข้อละ 25 คะแนน)
ข้อ 1. จงอธิบายว่าการบริหารราชการแผ่นดินของไทยตาม พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ได้แบ่งการบริหารราชการแผ่นดินอย่างไร และการบริหารราชการแผ่นดินดังกล่าวมีส่วนเกี่ยวข้องกับกฎหมายปกครองอย่างไรบ้าง พร้อมยกตัวอย่างให้ชัดเจน
ธงคำตอบ
การบริหารราชการแผ่นดินของไทยตาม พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ได้แบ่งการบริหารราชการแผ่นดินออกเป็น 3 ส่วน ได้แก่
1. ราชการบริหารส่วนกลาง หมายความถึง ราชการที่ฝ่ายปกครองจัดทำเพื่อประโยชน์ ส่วนรวมของประชาชนทั่วทั้งอาณาเขตของประเทศ เช่น การรักษาความสงบภายใน การป้องกันประเทศ การคมนาคม การคลัง เป็นต้น
องค์การที่จัดทำราชการบริหารส่วนกลาง ได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม ซึ่งตั้งอยู่ใน ส่วนกลาง และมีอำนาจหน้าที่จัดทำราชการในอำนาจหน้าที่ของตนตลอดทั้งประเทศ
2. ราชการบริหารส่วนภูมิภาค หมายความถึง ราชการของกระทรวง ทบวง กรม อันเป็นองค์กรของราชการบริหารส่วนกลางที่ได้แบ่งแยกออกไปจัดทำตามเขตการปกครองต่าง ๆ ของประเทศ เพื่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชนในเขตการปกครองนั้น ๆ
โดยมีเจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลางซึ่งสังกัดกระทรวง ทบวง กรม ต่าง ๆ ออกไปประจำตามเขตการปกครองนั้น ๆ เพื่อบริหารราชการภายใต้การบังคับบัญชา ของราชการบริหารส่วนกลาง ซึ่งราชการบริหารส่วนภูมิภาคของประเทศไทย ไต้แก่ จังหวัด และอำเภอ รวมตลอดถึง ตำบลและหมู่บ้าน โดยมีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นหัวหน้าในส่วนภูมิภาค
3. ราชการบริหารส่วนท้องถิ่น หมายความถึง ราชการบางอย่างที่รัฐมอบหมายให้องค์การ บริหารส่วนท้องถิ่นจัดทำเอง เพื่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชนเฉพาะในเขตท้องถิ่นนั้น โดยมีเจ้าหน้าที่ ขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่นนั้นเอง ซึ่งตามหลักไม่ใช่เจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลาง องค์การบริหารส่วนท้องถิ่นของประเทศไทย ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล เมืองพัทยา และกรุงเทพมหานคร
ส่วนการบริหารราชการแผ่นดินทั้ง 3 ส่วนมีส่วนเกี่ยวข้องกับกฎหมายปกครอง ดังนี้คือ
การบริหารราชการทั้งส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น จะมีกฎหมายบัญญัติให้ อำนาจหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงานทางปกครองหรือหน่วยงานบริหารราชการส่วนต่าง ๆ และเจ้าหน้าที่ ของหน่วยงานต่าง ๆ ไว้ ซึ่งอำนาจหน้าที่ในทางปกครองด้งกล่าวได้แก่อำนาจหน้าที่ในการออกกฎ ออกคำสั่งทางปกครอง หรืออำนาจเกี่ยวกับการกระทำทางปกครองอื่น ๆ รวมทั้งอำนาจเกี่ยวกับการทำสัญญาทางปกครอง
และกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจหน้าที่ในทางปกครองดังกล่าว คือ “กฎหมายปกครอง” นั่นเอง ซึ่งอาจจะอยู่ในชื่อของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติ พระราชกำหนด หรือในชื่อของกฎหมายอื่น ๆ เช่น ประมวลกฎหมายก็ได้ และหน่วยงานบริหารราชการทั้งส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น ก็จะใช้อำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายปกครองกำหนดไว้ในการบริหารราชการแผ่นดินในทุกระดับ
ตัวอย่าง เช่น พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ซึ่งเป็นกฎหมายปกครอง ได้บัญญัติให้อำนาจแก่นายกรัฐมนตรีในการออกกฎ ระเบียบ หรือข้อบังคับต่าง ๆ ในทารบริหารราชการแผ่นดิน ดังนั้นการที่นายกรัฐมนตรีจะใช้อำนาจเพื่อที่จะออกกฎ ระเบียบ หรือข้อบังคับต่าง ๆ ก็จะต้องเป็นไปตามที่กฎหมาย ดังกล่าวได้กำหนดไว้เท่านั้น
หรือ พ.ร.บ. เทศบาล ซึ่งเป็นกฎหมายปกครองได้บัญญัติให้อำนาจหน้าที่แก่เทศบาลซึ่งเป็น หน่วยงานบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ในการดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะต่าง ๆ ดังนั้นในการดำเนินการ จัดทำบริการสาธารณะต่าง ๆ ของเทศบาล เทศบาลจะมีอำนาจจัดทำได้ก็แต่เฉพาะกิจการที่กฎหมายดังกล่าว กำหนดไว้เท่านั้น
ข้อ 2. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองหมายความว่าอย่างไร มีความสำคัญต่อการบริหารราชการแผ่นดิน ของไทยในทุกระดับอย่างไร จงอธิบายอย่างละเอียด
ธงคำตอบ
“วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง” หมายความว่า การเตรียมการและการดำเนินการของเจ้าหน้าที่ เพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครอง หรือกฎ และรวมถึงการดำเนินการใด ๆ ในทางปกครองตามพระราชบัญญัตินี้ (พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 5)
และวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองมีความสำคัญต่อการบริหารราชการแผ่นดินของไทยในทุกระดับ ดังนี้คือ
การบริหารราชการแผ่นดินของไทยในทุกระดับ ไม่ว่าจะเป็นราชการบริหารส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น เป็นเรื่องที่เกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์แก่ประชาชนส่วนรวม และการใช้อำนาจ ทางปกครองตามที่กฎหมายกำหนด ไม่ว่าจะเป็นการใช้อำนาจทางปกครองเพื่อการออกกฎ ออกกำลังทางปกครอง
หรือการกระทำอื่นใดในทางปกครอง เช่น ตาม พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ได้บัญญัติ ให้อำนาจ แก่นายกรัฐมนตรีในฐานะเป็นผู้กำกับดูแลการบริหารราชการแผ่นดิน หรือปลัดกระทรวง มีอำนาจในการออกกฎ ระเบียบ หรือข้อบังคับต่าง ๆ รวมทั้งออกคำสั่งทางปกครอง หรือการกระทำอื่นใดในทางปกครองได้
ซึ่ง การใช้อำนาจทางปกครองดังกล่าว โดยเฉพาะการใช้อำนาจทางปกครองของเจ้าหน้าที่เพื่อที่จะ ออกกฎหรือคำสั่งทางปกครองนั้น ถ้าจะให้กฎหรือคำสั่งทางปกครองที่ออกมานั้นชอบด้วยกฎหมาย เจ้าหน้าที่ผู้ออกกฎ หรือคำสั่งทางปกครองก็จะต้องดำเนินการให้ถูกต้องตามหลักเกณฑ์และขั้นตอนที่ กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทาง ปกครองได้บัญญัติไว้ เช่น ตามมาตรา 13
ในการพิจารณาทางปกครอง (การเตรียมการและการดำเนินการของเจ้าหน้าที่ เพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครอง) เจ้าหน้าที่ผู้ใดมีส่วนได้เสียในเรื่องที่ตนมีอำนาจพิจารณาทางปกครอง จะทำการพิจารณา ทางปกครองไม่ได้ หรือตามมาตรา 30 ในกรณีที่คำสั่งทางปกครองอาจกระทบถึงสิทธิของคู่กรณี เจ้าหน้าที่ต้องให้โอกาส คู่กรณีได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอ และให้คู่กรณีได้มีโอกาสโต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานของตน เป็นต้น
แต่ถ้าการใช้อำนาจทางปกครองเพื่อการบริหารราชการแผ่นดินนั้นไม่ได้ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ และขั้นตอนที่กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองได้บัญญัติไว้แล้ว ก็จะเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มิชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งอาจจะท่าให้เกิดข้อพิพาททางปกครองขึ้นได้
ดังนั้นจึงเห็นได้ว่า วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองนั้นมีความสำคัญ รวมทั้งมีส่วนเกี่ยวข้องกับ การบริหารราชการแผ่นดินของไทยในทุกระดับ
ข้อ 3. องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งจัดระเบียบอำนาจปกครองโดยวิธีการกระจายอำนาจปกครอง แบบพื้นที่ (หรืออาณาเขต) และกฎหมายที่ก่อตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบต่าง ๆ จะมอบอำนาจการจัดทำบริการสาธารณะหลาย ๆ อย่างได้ภายในเขตพื้นที่อย่างเป็นอิสระ ดังนี้ ลักษณะความเป็นอิสระที่ไห้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น ท่านเข้าใจว่าอย่างไร จงอธิบาย
ธงคำตอบ
ลักษณะความเป็นอิสระที่กฎหมายให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ได้แก่
1. การมีบุคลากรเป็นของตนเอง
การที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะต้องมีบุคลากรเป็นของตนเองและมีอิสระในการ บริหารงานบุคคลโดยงบประมาณของตนเองนั้นก็เพื่อให้สอดคล้องกับโครงสร้างและอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นที่มีความเป็นอิสระจากส่วนกลางนั่นเอง
เช่น มีอำนาจกำหนดตำแหน่งสรรหาบุคคลมาดำรงตำแหน่ง จัดการเกี่ยวกับเงื่อนไขในการทำงาน ตลอดจนให้คุณให้โทษพนักงาน การให้สิทธิประโยชน์เมื่อพ้นจากงานเป็นต้น รวมทั้งการเลือกตั้งผู้บริหารองค์กรฯ ของตนเองด้วย
2. มีรายได้เป็นของตนเอง
เนื่องจากภารกิจสำคัญขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นคือการจัดทำบริการสาธารณะ ดังนั้นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงจำเป็นต้องมีงบประมาณและรายได้มาเป็นค่าใช้จ่ายและเพื่อดำเนินการ ซึ่งงบประมาณและรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นเกิดจากการได้รับมอบอำนาจในการจัดเก็บภาษีบางประเภท หรือรายได้จากแหล่งเงินได้อื่น ๆ ตามที่กฎหมายได้กำหนดไว้ รวมทั้งเงินอุดหนุนจากงบประมาณของส่วนกลาง
3. มีฐานะเป็นนิติบุคคล
การกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีฐานะเป็นนิติบุคคลนั้นก็เพื่อจะได้มีสิทธิ และหน้าที่บางอย่างเหมือนบุคคลธรรมดา ทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีงบประมาณและบุคลากรเป็นของตนเอง รวมทั้งทำให้เกิดความคล่องตัวในการทำกิจการต่าง ๆ ที่ตนรับผิดชอบ เช่น สามารถทำนิติกรรมในนามของตนเอง หรือเป็นโจทก์เป็นจำเลยได้ เป็นต้น
4. อยู่ภายใต้การกำกับดูแล
แม้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีอิสระในการดำเนินงานของตน แต่ความเป็นอิสระนั้น ก็จะต้องไม่มาก เกินไปจนกระทั่งเกิดผลกระทบต่อการปกครองประเทศของส่วนกลาง ดังนั้นเพื่อป้องกัน การบริหารงานผิดพลาด และเพื่อให้การบริหารงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้มาตรฐานและเป็นไป อย่างเป็นระบบและถูกต้อง กฎหมายจึงได้กำหนดให้ส่วนกลางมีอำนาจในการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้อง ถิ่น
5. หลักความชอบด้วยกฎหมายของการกำกับดูแล
เพื่อเป็นหลักประกันในความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ดังนั้น การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงต้องเป็นไปตามหลักความชอบด้วยกฎหมาย กล่าวคือจะต้อง มีกฎหมายบัญญัติให้อำนาจไว้ และการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องทำเท่าที่จำเป็นและต้องเป็นไป เพื่อการคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่น หรือประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวมด้วย
ข้อ 4. คณะรัฐมนตรีได้มีการประชุมเกี่ยวกับวันหยุดของทางราชการโดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายข้าราชการพลเรือน ปรากฏว่า คณะรัฐมนตรีได้พิจารณาและมีมติเพิ่มวันหยุดไห้ข้าราชการ โดยให้วันออกพรรษาของทุกปีเป็นวันหยุดราชการ
ดังนี้ มติคณะรัฐมนตรีให้วันออกพรรษา เป็นวันหยุดราชการของข้าราชการพลเรือน มีลักษณะเป็น “กฎ” หรือ “คำสั่งทางปกครอง” เป็นเพราะเหตุใด จงอธิบาย
ธงคำตอบ
ตามมาตรา 5 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 นั้น “คำสั่งทางปกครอง” หมายความว่า
(1) การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่าง บุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นโทรถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ
(2) การอื่นที่กำหนดในกฎกระทรวง
“กฎ” หมายความว่า พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใด เป็นการเฉพาะ
จากหลักกฎหมายดังกล่าว จะเห็นได้ว่า นิติกรรมทางปกครองไม่ว่าจะเป็นคำสั่งทางปกครอง หรือกฎ หมายถึง การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคล หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล เพียงแต่มีข้อแตกต่างกันตรงที่ว่า “กฎ” นั้นจะมีผล ใช้บังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ แต่ “คำสั่งทางปกครอง” จะมีผลใช้บังคับแก่กรณีหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะเท่านั้น
ดังนั้น ตามปัญหา การที่คณะรัฐมนตรีได้ใช้อำนาจตามกฎหมายได้พิจารณาและมีมติให้ วันออกพรรษาของทุกปีเป็นวันหยุดราชการนั้น มติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวมีลักษณะเป็น “กฎ” เพราะเป็นบทบัญญัติ ที่เรียกชื่อเป็นอย่างอื่นนอกเหนือไปจากพระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ หรือข้อบังคับ และมีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ
กล่าวคือ มติดังกล่าวจะมีผลทำให้ข้าราชการทุกหน่วยงานและทุกคนมีสิทธิที่จะไม่มาทำงานเมื่อถึงวันนั้น
สรุป มติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวมีลักษณะเป็น “กฎ”
