การสอบไล่ภาคฤดูร้อน ปีการศึกษา 2560
ข้อสอบกระบวนวิชา LAW 3016 กฎหมายปกครอง (สําหรับนักศึกษาคณะรัฐศาสตร์)
คําแนะนํา ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน มี 4 ข้อ
ข้อ 1. จงอธิบายอย่างละเอียดว่า “กฎหมายปกครอง” มีความสําคัญต่อการบริหารราชการแผ่นดินหรือไม่ อย่างไร พร้อมยกตัวอย่างประกอบให้ครบถ้วนชัดเจน
ธงคําตอบ
“กฎหมายปกครอง” คือ กฎหมายที่บัญญัติให้อํานาจและหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงาน ทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งอํานาจและหน้าที่ในทางปกครองนั้น ได้แก่ อํานาจหน้าที่ในการจัดทําบริการ สาธารณะซึ่งเป็นกิจกรรมของฝ่ายปกครอง รวมทั้งการใช้อํานาจทางปกครองของเจ้าหน้าที่ในการออกกฎ ออกคําสั่ง ทางปกครอง การกระทําทางปกครองในรูปแบบอื่น ๆ และการทําสัญญาทางปกครอง
1 การใช้อํานาจทางปกครองในการออกกฎ เช่น การออกพระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป เป็นต้น
2 การใช้อํานาจทางปกครองในการออกคําสั่งทางปกครอง เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การรับรอง การรับจดทะเบียน เป็นต้น
3 การกระทําทางปกครองในรูปแบบอื่น เช่น การดับเพลิง การรื้อถอนอาคาร การรังวัดที่ดิน การวางท่อระบายน้ํา การซ่อมถนน หรือการซ่อมสะพาน เป็นต้น
4 การทําสัญญาทางปกครอง เช่น การที่หน่วยงานทางปกครองได้ทําสัญญากับเอกชน โดยให้เอกชนจัดทําสิ่งสาธารณูปโภค อาทิเช่น การทําสัญญาจ้างเอกชนก่อสร้างโรงพยาบาล โรงเรียน หรือ ถนน เป็นต้น
การบริหารราชการแผ่นดินของไทยตาม พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ได้แบ่งการบริหารราชการแผ่นดินออกเป็น 3 ส่วน ได้แก่
1 ราชการบริหารส่วนกลาง หมายความถึง ราชการที่ฝ่ายปกครองจัดทําเพื่อประโยชน์ ส่วนรวมของประชาชนทั่วทั้งอาณาเขตของประเทศ เช่น การรักษาความสงบภายใน การป้องกันประเทศ การคมนาคม การคลัง เป็นต้น
องค์การที่จัดทําราชการบริหารส่วนกลาง ได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม ซึ่งตั้งอยู่ในส่วนกลาง และมีอํานาจหน้าที่จัดทําราชการในอํานาจหน้าที่ของตนตลอดทั้งประเทศ
2 ราชการบริหารส่วนภูมิภาค หมายความถึง ราชการของกระทรวง ทบวง กรม อันเป็นองค์กรของราชการบริหารส่วนกลางที่ได้แบ่งแยกออกไปจัดทําตามเขตการปกครองต่าง ๆ ของประเทศ เพื่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชนในเขตการปกครองนั้น ๆ โดยมีเจ้าหน้าที่ของราชการบริหาร ส่วนกลางซึ่งสังกัดกระทรวง ทบวง กรม ต่าง ๆ ออกไปประจําตามเขตการปกครองนั้น ๆ เพื่อบริหารราชการ ภายใต้การบังคับบัญชาของราชการบริหารส่วนกลาง ซึ่งราชการบริหารส่วนภูมิภาคของประเทศไทย ได้แก่ จังหวัด และอําเภอ รวมตลอดถึงตําบลและหมู่บ้าน โดยมีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นหัวหน้าในส่วนภูมิภาค
3 ราชการบริหารส่วนท้องถิ่น หมายความถึง ราชการบางอย่างที่รัฐมอบหมายให้ องค์การบริหารส่วนท้องถิ่นจัดทําเอง เพื่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชนเฉพาะในเขตท้องถิ่นนั้น โดยมีเจ้าหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่นนั้นเอง ซึ่งตามหลักไม่ใช่เจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลาง องค์การบริหารส่วนท้องถิ่นของประเทศไทย ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตําบล เมืองพัทยา และกรุงเทพมหานคร
การบริหารราชการแผ่นดินของไทยในทุกระดับ ไม่ว่าจะเป็นราชการบริหารส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น เป็นเรื่องที่เกี่ยวกับการจัดทําบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์แก่ประชาชนส่วนรวม และการใช้ อํานาจทางปกครองตามที่กฎหมายกําหนด ไม่ว่าจะเป็นการใช้อํานาจทางปกครองเพื่อการออกกฎ ออกคําสั่งทาง ปกครอง หรือการกระทําอื่นใดในทางปกครองดังที่ได้กล่าวไว้ข้างต้น ซึ่งหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ จะสามารถดําเนินการต่าง ๆ ดังกล่าวได้ก็จะต้องมีกฎหมายปกครอง เช่น พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ร.บ. เทศบาล เป็นต้น ได้บัญญัติให้อํานาจหน้าที่ไว้ด้วย และการใช้อํานาจปกครองนั้นจะต้องใช้ภายใต้ ขอบเขตและเงื่อนไขที่กฎหมายได้กําหนดไว้ด้วย และนอกจากนั้นจะต้องใช้อํานาจให้ถูกต้องตามหลักการของ กฎหมายปกครองด้วย เช่น หลักความชอบด้วยกฎหมาย หลักความสุจริต หรือหลักประโยชน์สาธารณะ เป็นต้น
ถ้าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐได้ใช้อํานาจโดยที่ไม่มีกฎหมายบัญญัติไว้ หรือ เป็นการใช้อํานาจนอกเหนือจากที่กฎหมายบัญญัติไว้ ย่อมถือว่าเป็นการใช้อํานาจที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งอาจจะ ก่อให้เกิดข้อพิพาททางปกครอง หรือที่เรียกว่า “คดีปกครอง” ขึ้นได้
ตัวอย่าง พระราชบัญญัติเทศบาล เป็นกฎหมายปกครองและเป็นกฎหมายที่บัญญัติเกี่ยวกับ การบริหารราชการของเทศบาลซึ่งเป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่น เช่น บัญญัติถึงอํานาจหน้าที่ในทางปกครอง ของเทศบาล ขอบเขตของการใช้อํานาจทางปกครองของเทศบาลไว้ เป็นต้น ดังนั้นการที่เทศบาลจะใช้อํานาจ ทางปกครองต่าง ๆ เช่น การออกกฏ (เทศบัญญัติ) หรือออกคําสั่งทางปกครอง ก็จะต้องใช้อํานาจทางปกครองนั้น ตามที่พระราชบัญญัติเทศบาลได้บัญญัติให้อํานาจไว้เท่านั้น
ดังนั้น จากที่ได้กล่าวไว้ดังกล่าวข้างต้น จึงเห็นได้ว่ากฎหมายปกครองย่อมมีความสําคัญต่อ การบริหารราชการแผ่นดินเป็นอย่างยิ่ง
ข้อ 2. จงทําตามคําสั่งต่อไปนี้
2.1 หน่วยงานทางปกครองหมายถึงหน่วยงานใดบ้าง
2.2 สภาเทศบาล สภากรุงเทพมหานคร สภาเมืองพัทยา สภาตําบล มีสถานภาพเป็นอะไร
2.3 คําสั่งทางปกครอง หมายความว่าอะไร
2.4 วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง หมายความว่าอะไร
2.5 การบริหารราชการส่วนท้องถิ่นประกอบไปด้วยหน่วยงานใดบ้าง
ธงคําตอบ
2.1 หน่วยงานทางปกครอง ได้แก่
(1) หน่วยงานการบริหารราชการส่วนกลาง ได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม
(2) หน่วยงานการบริหารราชการส่วนภูมิภาค ได้แก่ จังหวัด อําเภอ
(3) หน่วยงานการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ได้แก่ องค์การบริหารส่วนตําบล เทศบาล องค์การบริหารส่วนจังหวัด กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา
(4) รัฐวิสาหกิจ ได้แก่ การไฟฟ้านครหลวง การประปานครหลวง ธนาคารออมสิน การท่าเรือแห่งประเทศไทย การรถไฟแห่งประเทศไทย เป็นต้น
(5) หน่วยงานอื่น ๆ ของรัฐที่กฎหมายบัญญัติให้เป็นหน่วยงานทางปกครอง
(6) หน่วยงานเอกชนที่ใช้อํานาจหรือได้รับมอบให้ใช้อํานาจทางปกครองตามกฎหมาย ได้แก่ สํานักงานรังวัดเอกชน สถานที่ตรวจสภาพรถยนต์ สภาทนายความ แพทยสภา เป็นต้น
2.2 สภาเทศบาล สภากรุงเทพมหานคร สภาเมืองพัทยา และสภาตําบล กฎหมายกําหนดให้มี สถานภาพเป็น “นิติบุคคล”
2.3 คําสั่งทางปกครอง หมายความว่า การใช้อํานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้าง นิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิ หรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ
2.4 วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง หมายความว่า การเตรียมการและการดําเนินการของเจ้าหน้าที่ เพื่อจัดให้มีคําสั่งทางปกครอง หรือกฎและรวมถึงการดําเนินการใด ๆ ในทางปกครอง
2.5 หน่วยงานทางปกครองของไทยที่อยู่ในรูปของการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ได้แก่
(1) องค์การบริหารส่วนตําบล
(2) องค์การบริหารส่วนจังหวัด
(3) เทศบาล
(4) กรุงเทพมหานคร และ
(5) เมืองพัทยา
ข้อ 3. ตามหลักกฎหมายปกครองอํานาจบังคับบัญชามีสาระสําคัญอย่างไร ผู้บังคับบัญชาจะใช้อํานาจเหนือการกระทําและตัวบุคคลผู้อยู่ใต้บังคับบัญชาได้แค่ไหน เพียงใด จงอธิบายพร้อมยกตัวอย่าง โดยละเอียด
ธงคําตอบ
“อํานาจบังคับบัญชา” เป็นอํานาจที่ผู้บังคับบัญชาใช้ปกครองผู้ใต้บังคับบัญชา เป็นอํานาจ ที่ไม่มีเงื่อนไข ผู้บังคับบัญชามีอํานาจในการให้คําแนะนําและสามารถที่จะสั่งการใด ๆ ก็ได้ตามที่เห็นว่าเหมาะสม สามารถที่จะกลับ แก้ไข ยกเลิก เพิกถอน คําสั่งหรือการกระทําของผู้ใต้บังคับบัญชาได้เสมอ เว้นแต่จะมีกฎหมาย บัญญัติไว้โดยเฉพาะเป็นประการอื่น แต่อย่างไรก็ตามการใช้อํานาจบังคับบัญชานั้นจะต้องชอบด้วยกฎหมายด้วย จะใช้อํานาจบังคับบัญชาที่ขัดต่อกฎหมายไม่ได้แม้ว่าจะได้ใช้ไปในทางที่เหมาะสมก็ตาม อํานาจบังคับบัญชาจึง เป็นความสัมพันธ์อย่างใกล้ชิดภายในองค์กรเดียวกันที่มีขีดขั้นแห่งความรับผิดชอบตามลําดับชั้น
สาระสําคัญของอํานาจบังคับบัญชา ได้แก่
1 ไม่ต้องมีกฎหมายลายลักษณ์อักษรบัญญัติให้อํานาจไว้โดยชัดแจ้ง ถือเป็นหลักกฎหมาย มหาซนทั่วไป
2 ควบคุมได้ทั้งเรื่องความชอบด้วยกฎหมาย และการใช้ดุลพินิจหรือความเหมาะสมของ การทําคําสั่งทางปกครอง ซึ่งเป็นอํานาจเหนือการกระทําของผู้ใต้บังคับบัญชา ด้วยการให้อํานาจแนะนําสั่งการ และวางแนวปฏิบัติ เป็นคําสั่ง หนังสือเวียน หนังสือสั่งการต่าง ๆ หรือใช้อํานาจเพิกถอนการกระทํา แก้ไขเปลี่ยนแปลง การกระทําของผู้ใต้บังคับบัญชา รวมทั้งผู้บังคับบัญชายังมีอํานาจเหนือตัวบุคคลคือผู้ใต้บังคับบัญชาด้วย เช่น มีอํานาจในการให้บําเหน็จความดีความชอบ รวมถึงการลงโทษทางวินัยด้วย
ข้อ 4. ตามพระราชบัญญัติรักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง พ.ศ. 2535 และพระราชบัญญัติสาธารณสุข พ.ศ. 2535 ให้อํานาจนายกเทศมนตรีมีอํานาจในการออกประกาศ ผ่อนผันหรืออนุญาตให้ผู้ค้าทําการปรับปรุงอาหาร ขาย หรือจําหน่ายสินค้าบนถนนได้ในระหว่าง วันเวลาที่กําหนดรวมถึงยกเลิกจุดผ่อนผันด้วย นายกเทศมนตรีเมืองสามพี่น้องได้ออกประกาศ สํานักงานเทศบาลเมืองฯ เรื่อง ยกเลิกจุดผ่อนผันให้จําหน่ายสินค้าบริเวณหน้าแหล่งท่องเที่ยว สําคัญในเขตเทศบาล เนื่องจากนักท่องเที่ยวร้องเรียนว่าการขายสินค้าทําให้ขาดความสวยงาม เสียสภาพภูมิทัศน์ ผู้ค้าจํานวน 60 คน จึงยื่นเรื่องร้องเรียนต่อผู้ว่าราชการจังหวัด ผู้ว่าราชการจังหวัด จึงมีคําสั่งตั้งคณะกรรมการประสานงานและเสนอแนะเกี่ยวกับเรื่องราวร้องทุกข์ และประชุม เพื่อหาข้อยุติกับบรรดาผู้ค้าหลายครั้ง จนในที่สุดที่ประชุมของคณะกรรมการฯ ดังกล่าว ได้มีมติ ให้ยกเลิกประกาศฯ ดังกล่าวเมื่อวันที่ 3 มกราคม 2550 แต่เวลาล่วงเลยไป 90 วัน นายกเทศมนตรี ยังไม่ปฏิบัติตามมติที่ให้ยกเลิกประกาศฯ แต่อย่างใด พ่อค้าเห็นว่าตนเองเดือดร้อน จึงมาปรึกษา ท่านว่า มติของคณะกรรมการฯ ดังกล่าว เป็นคําสั่งทางปกครองหรือไม่ เพราะเหตุใด จงอธิบาย
ธงคําตอบ
ตามมาตรา 5 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 นั้น “คําสั่งทางปกครอง หมายความว่า
“การใช้อํานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคล ในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคลไม่ว่า จะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการ รับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ”
กรณีที่จะเป็นคําสั่งทางปกครองนั้น จะต้องมีองค์ประกอบดังต่อไปนี้ คือ
1 ต้องเป็นคําสั่งที่ออกโดยเจ้าหน้าที่
2 ต้องมีลักษณะเป็นการใช้อํานาจตามกฎหมาย
3 ต้องมีลักษณะเป็นการแสดงเจตนาของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้น ระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล
4 ต้องก่อให้เกิดผลเฉพาะกรณีหรือเรื่องใดเรื่องหนึ่งโดยเฉพาะเจาะจง
5 ต้องมีผลโดยตรงไปสู่ภายนอกฝ่ายปกครอง
กรณีตามปัญหา การที่พระราชบัญญัติรักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของ บ้านเมือง พ.ศ. 2535 และพระราชบัญญัติสาธารณสุข พ.ศ. 2535 ได้บัญญัติให้อํานาจแก่นายกเทศมนตรีเท่านั้น ที่มีอํานาจในการออกประกาศผ่อนผันหรืออนุญาตให้ผู้ค้าทําการปรับปรุงอาหาร ขาย หรือจําหน่ายสินค้าบนถนนได้ ในระหว่างวันเวลาที่กําหนดรวมถึงยกเลิกจุดผ่อนผันด้วย ดังนั้น การที่นายกเทศมนตรีเมืองสามพี่น้องได้ออก ประกาศสํานักงานเทศบาลเมืองฯ เรื่องยกเลิกจุดผ่อนผันให้จําหน่ายสินค้าบริเวณหน้าแหล่งท่องเที่ยวสําคัญใน เขตเทศบาลนั้น เป็นการกระทําโดยอาศัยอํานาจตามกฎหมายดังกล่าว คณะกรรมการประสานงานและเสนอแนะ เกี่ยวกับเรื่องราวร้องทุกข์จึงไม่มีอํานาจในการยกเลิกจุดผ่อนผันหรือยกเลิกประกาศสํานักงานเทศบาลเมืองฯ ดังกล่าว
การที่คณะกรรมการประสานงานและเสนอแนะเกี่ยวกับเรื่องราวร้องทุกข์ซึ่งได้รับการแต่งตั้ง จากผู้ว่าราชการจังหวัด ได้ประชุมเพื่อหาข้อยุติกับบรรดาผู้ค้าหลายครั้งและในที่สุดที่ประชุมของคณะกรรมการฯ ดังกล่าวได้มีมติให้ยกเลิกประกาศฯ ดังกล่าวนั้น มติของคณะกรรมการฯ ดังกล่าวเป็นเพียงมาตรการภายในของ ฝ่ายปกครองและเป็นเพียงข้อเสนอแนะในการแก้ปัญหาดังกล่าวเท่านั้น ยังไม่มีผลโดยตรงไปสู่ภายนอกฝ่ายปกครอง แต่อย่างใด ดังนั้น มติของคณะกรรมการฯ ดังกล่าวจึงไม่เป็นคําสั่งทางปกครอง
สรุป
มติของคณะกรรมการฯ ดังกล่าวไม่เป็นคําสั่งทางปกครอง
