การสอบไล่ภาคฤดูร้อน ปีการศึกษา 2558
ข้อสอบกระบวนวิชา LAW 3016 กฎหมายปกครอง (สําหรับนักศึกษาคณะรัฐศาสตร์)
คําแนะนํา ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน มี 4 ข้อ
ข้อ 1. จงทําตามคําสั่งต่อไปนี้
ก. หน่วยงานทางปกครองได้แก่อะไรบ้าง
ข. เจ้าหน้าที่หมายถึง
ค. จงให้คําจํากัดความของ กฎ คําสั่งทางปกครอง การกระทําทางปกครอง
ง. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองหมายถึง
จ. จงยกหลักสําคัญในการใช้อํานาจทางปกครองมาสามหลัก
ธงคําตอบ
ก. “หน่วยงานทางปกครอง” ได้แก่
(1) หน่วยงานการบริหารราชการส่วนกลาง ได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม (เป็นนิติบุคคล)
(2) หน่วยงานการบริหารราชการส่วนภูมิภาค ได้แก่ จังหวัด (เป็นนิติบุคคล) และอําเภอ(ไม่เป็นนิติบุคคล)
(3) หน่วยงานการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ได้แก่ องค์การบริหารส่วนตําบล เทศบาล องค์การบริหารส่วนจังหวัด กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา (เป็นนิติบุคคล)
(4) รัฐวิสาหกิจ ได้แก่ การไฟฟ้านครหลวง การประปานครหลวง ธนาคารออมสิน การท่าเรือแห่งประเทศไทย การรถไฟแห่งประเทศไทย เป็นต้น (เป็นนิติบุคคล)
(5) หน่วยงานอื่น ๆ ของรัฐที่กฎหมายบัญญัติให้เป็นหน่วยงานทางปกครอง ได้แก่ ธนาคารแห่งประเทศไทย ตลาดหลักทรัพย์ สถาบันวิจัยจุฬาภรณ์ฯ เป็นต้น
(6) หน่วยงานเอกชนที่ใช้อํานาจหรือได้รับให้ใช้อํานาจทางปกครองตามกฎหมาย ได้แก่ สํานักงานรังวัดเอกชน สถานที่ตรวจสภาพรถยนต์ สภาทนายความ แพทยสภา เป็นต้น
ข. “เจ้าหน้าที่” หมายถึง บุคคลหรือคณะบุคคลที่ใช้อํานาจหรือได้รับมอบให้ใช้อํานาจทาง ปกครองตามกฎหมาย รวมถึงคณะบุคคลที่จัดตั้งขึ้นและมีอํานาจหน้าที่ตามกฎหมายด้วย เช่น ข้าราชการ พนักงาน เจ้าหน้าที่ รวมถึงคณะกรรมการที่จัดตั้งขึ้นตามกฎหมายด้วย
ค. “กฎ” หมายความว่า พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ
“คําสั่งทางปกครอง” หมายความว่า การใช้อํานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็น การสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพ ของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การ วินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ
“การกระทําทางปกครอง” หมายความถึง การใช้อํานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผล เป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคล ซึ่งอาจจะเป็นการกระทําในรูปของการออกกฎ ออกคําสั่งทางปกครอง หรือเป็นการกระทําทางปกครองในรูปแบบอื่น เช่น การทําสัญญาทางปกครอง เป็นต้น
ง. “วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง” หมายความว่า การเตรียมการและการดําเนินการของ เจ้าหน้าที่เพื่อจัดให้มีคําสั่งทางปกครอง หรือกฎและรวมถึงการดําเนินการใด ๆ ในทางปกครองตามพระราชบัญญัตินี้
จ. “หลักการสําคัญในการใช้อํานาจทางปกครอง”
1 หลักความชอบด้วยกฎหมาย กล่าวคือ จะใช้อํานาจได้ก็ต่อเมื่อมีกฎหมายบัญญัติให้ อํานาจไว้ด้วย เพราะถ้าเป็นการใช้อํานาจโดยไม่มีกฎหมายบัญญัติไว้ หรือเป็นการใช้อํานาจนอกเหนือจากที่ กฎหมายบัญญัติให้อํานาจไว้ ก็จะเป็นการใช้อํานาจที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย
2 หลักประโยชน์สาธารณะ กล่าวคือ การใช้อํานาจนั้นจะต้องกระทําเพื่อประโยชน์แก่ ประชาชนส่วนรวม มิใช่กระทําเพื่อประโยชน์ของบุคคลใดบุคคลหนึ่งโดยเฉพาะ
3 หลักความซื่อสัตย์สุจริต กล่าวคือ การใช้อํานาจของเจ้าหน้าที่นั้น จะต้องกระทําด้วย ความเหมาะสมและตามสมควร โดยมีจุดมุ่งหมายเพื่อประโยชน์ของคนส่วนใหญ่
ข้อ 2. จงนํากฎหมายปกครองและหลักการใช้อํานาจปกครองไปใช้ในการบริหารเทศบาล พร้อมยกตัวอย่าง
ธงคําตอบ
“กฎหมายปกครอง” ซึ่งอาจจะอยู่ในชื่อของ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ หรือ พระราชบัญญัติ หรือพระราชกําหนด หรือประมวลกฎหมาย หรืออาจจะอยู่ในชื่อของประกาศคณะปฏิวัติ เป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อํานาจหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงานทางปกครอง หรือแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐ
ซึ่งอํานาจหน้าที่ในทางปกครองนั้น ได้แก่ อํานาจหน้าที่ในการจัดทําบริการสาธารณะ รวมทั้ง การใช้อํานาจทางปกครอง ในการออกกฎ การออกคําสั่งทางปกครอง การกระทําทางปกครองในรูปแบบอื่น ๆ และ การทําสัญญาทางปกครอง
สําหรับ “การบริหารราชการของเทศบาล” ซึ่งเป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นนั้นเป็นเรื่อง ที่เกี่ยวกับการจัดทําบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์แก่ประชาชนส่วนรวม และการใช้อํานาจทางปกครองตามที่ กฎหมายได้บัญญัติให้อํานาจและหน้าที่ไว้ ไม่ว่าจะเป็นการใช้อํานาจทางปกครองเพื่อการออกกฏ ออกคําสั่งทางปกครอง การกระทําในทางปกครองรูปแบบอื่น ๆ และการทําสัญญาทางปกครอง ซึ่งกฎหมายที่บัญญัติให้อํานาจ หน้าที่ในการใช้อํานาจทางปกครองดังกล่าวคือ “กฎหมายปกครอง” นั่นเอง
ดังนั้น จึงเห็นได้ว่าการบริหารราชการของเทศบาลไม่ว่าจะเป็นการจัดทําบริการสาธารณะ หรือ การใช้อํานาจทางปกครองต่าง ๆ เทศบาลจะสามารถดําเนินการได้ก็จะต้องมีกฎหมายซึ่งก็คือ กฎหมายปกครอง ได้บัญญัติให้อํานาจและหน้าที่ไว้ด้วย และจะต้องใช้อํานาจหน้าที่นั้นตามที่กฎหมายปกครองได้กําหนดไว้ ซึ่งกฎหมายปกครองดังกล่าว ได้แก่ พ.ร.บ. เทศบาลฯ นั่นเอง
และในการบริหารราชการของเทศบาลนั้น จะมีเจ้าหน้าที่ของเทศบาลนั้นเป็นผู้ใช้อํานาจ ตามกฎหมายเพื่อบริหารราชการให้เป็นไปตามนโยบาย และในการบริหารราชการของเทศบาลของเจ้าหน้าที่ ดังกล่าวเพื่อให้เป็นไปตามนโยบายและเป้าหมายในการบริหารบ้านเมืองที่ดีนั้น เจ้าหน้าที่จะต้องใช้อํานาจตาม หลักกฎหมายปกครองด้วย ซึ่งการใช้อํานาจตามหลักกฎหมายปกครองนั้นมีอยู่หลายประการ เช่น
1 หลักความชอบด้วยกฎหมาย กล่าวคือ จะใช้อํานาจได้ก็ต่อเมื่อมีกฎหมายบัญญัติ ให้อํานาจไว้ด้วย เพราะถ้าเป็นการใช้อํานาจโดยไม่มีกฎหมายบัญญัติไว้ หรือเป็นการใช้อํานาจนอกเหนือจากที่ กฎหมายบัญญัติให้อํานาจไว้ ก็จะเป็นการใช้อํานาจที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ระยะทางไกลออก
2 หลักประโยชน์สาธารณะ กล่าวคือ การใช้อํานาจนั้นจะต้องกระทําเพื่อประโยชน์ แก่ประชาชนส่วนรวม มิใช่กระทําเพื่อประโยชน์ของบุคคลใดบุคคลหนึ่งโดยเฉพาะ
3 หลักความซื่อสัตย์สุจริต กล่าวคือ การใช้อํานาจของเจ้าหน้าที่นั้น จะต้องกระทําด้วย ความเหมาะสมและตามสมควร โดยมีจุดมุ่งหมายเพื่อประโยชน์ของคนส่วนใหญ่
4 หลักความเป็นธรรม กล่าวคือ การใช้อํานาจของเจ้าหน้าที่นั้นจะต้องกระทําต่อ บุคคลทุกคนโดยยึดหลักว่าบุคคลทุกคนมีความเท่าเทียมกัน และมีความเสมอภาคกัน และต้องเป็นการกระทําเพียง เพื่อให้บรรลุตามเป้าประสงค์ของกฎหมายเท่านั้น รวมทั้งจะต้องไม่เป็นการสร้างภาระให้แก่ประชาชนจนเกินควร
ข้อ 3. จากการศึกษาวิชากฎหมายปกครอง ท่านคิดว่าผู้ใต้บังคับบัญชามีหน้าที่เชื่อฟังผู้บังคับบัญชาอย่างไร จงอธิบาย
ธงคําตอบ
“อํานาจบังคับบัญชา” เป็นอํานาจที่ผู้บังคับบัญชาใช้ปกครองผู้ใต้บังคับบัญชา เป็นอํานาจ ที่ไม่มีเงื่อนไข ผู้บังคับบัญชามีอํานาจในการให้คําแนะนําและสามารถที่จะสั่งการใด ๆ ก็ได้ตามที่เห็นว่าเหมาะสม สามารถที่จะกลับ แก้ไข ยกเลิก เพิกถอน คําสั่งหรือการกระทําของผู้ใต้บังคับบัญชาได้เสมอ เว้นแต่จะมีกฎหมาย บัญญัติไว้โดยเฉพาะเป็นประการอื่น แต่อย่างไรก็ตามการใช้อํานาจบังคับบัญชานั้นจะต้องชอบด้วยกฎหมายด้วย จะใช้อํานาจบังคับบัญชาที่ขัดต่อกฎหมายไม่ได้แม้ว่าจะได้ใช้ไปในทางที่เหมาะสมก็ตาม อํานาจบังคับบัญชาจึง เป็นความสัมพันธ์อย่างใกล้ชิดภายในองค์กรเดียวกันที่มีขีดขั้นแห่งความรับผิดชอบตามลําดับชั้น
ลักษณะทั่วไปของอํานาจบังคับบัญชา
1 ไม่ต้องมีกฎหมายลายลักษณ์อักษรบัญญัติให้อํานาจไว้โดยชัดแจ้ง ถือเป็นหลักกฎหมาย มหาชนทั่วไป
2 ควบคุมได้ทั้งเรื่องความชอบด้วยกฎหมาย และการใช้ดุลพินิจหรือความเหมาะสมของ การทําคําสั่งทางปกครอง ซึ่งเป็นอํานาจเหนือการกระทําของผู้ใต้บังคับบัญชา ด้วยการให้อํานาจแนะนําสั่งการ และวางแนวปฏิบัติเป็นคําสั่ง หนังสือเวียน หนังสือสั่งการต่าง ๆ หรือใช้อํานาจเพิกถอนการกระทํา แก้ไขเปลี่ยนแปลง การกระทําของผู้ใต้บังคับบัญชา รวมทั้งผู้บังคับบัญชายังมีอํานาจเหนือตัวบุคคลคือผู้ใต้บังคับบัญชาด้วย เช่น มีอํานาจในการให้บําเหน็จความดีความชอบ รวมถึงการลงโทษทางวินัยด้วย
ดังนั้น เมื่อพิจารณาถึงลักษณะของอํานาจบังคับบัญชา และความสัมพันธ์ระหว่างผู้บังคับบัญชา และผู้ใต้บังคับบัญชาดังกล่าวข้างต้น ข้าพเจ้าจึงคิดว่าผู้ใต้บังคับบัญชามีหน้าที่ต้องเชื่อฟังและปฏิบัติตามคําสั่ง หรือคําแนะนําของผู้บังคับบัญชา เพียงแต่คําสั่งของผู้บังคับบัญชานั้นจะต้องชอบด้วยกฎหมายด้วย เพราะถ้าเป็น คําสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายแล้ว ผู้ใต้บังคับบัญชาอาจไม่เชื่อฟังและไม่ปฏิบัติตามก็ได้
ข้อ 4 สรรพสินค้าขนาดใหญ่ของบริษัท เวลคัมสรรพสินค้า จํากัด ตั้งอยู่ริมถนนสุขุมวิท มีผู้มาใช้บริการ เป็นจํานวนมาก ปรากฏว่ากรมทางหลวงขยายพื้นที่ถนนจากเดิม 4 ช่องจราจร เป็น 8 ช่องจราจร ทําให้ ประชาชนที่มาห้างฯ จะต้องใช้สะพานกลับรถซึ่งระยะทางไกลจากห้างฯ มาก เป็นผลให้จํานวน ผู้ใช้บริการห้างฯ ลดลงอย่างมาก บริษัท เวลคัมสรรพสินค้า จํากัด ทําสัญญาให้บริษัท ส. การช่าง จํากัด ก่อสร้างสะพานลอยคนข้ามหน้าห้างฯ โดยมีวัตถุประสงค์ให้ประชาชนทุกคนสามารถใช้สะพานได้ และอุทิศให้แก่กรมทางหลวง ระหว่างก่อสร้างบริษัท เวลคัมสรรพสินค้า จํากัด ขอปรับเปลี่ยนให้มีทางลาดสําหรับผู้ใช้รถเข็นได้ด้วยโดยอ้างว่าเป็นไปเพื่อประโยชน์ส่วนรวม และเป็นสัญญาทางปกครอง ที่จัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค บริษัท เวลคัมสรรพสินค้า จํากัด จึงแก้ไขสัญญาได้แต่เพียงฝ่ายเดียว ดังนี้ ท่านคิดว่าสัญญาที่บริษัท เวลคัมสรรพสินค้า จํากัด กับ บริษัท ส. การช่าง จํากัด เป็นสัญญา ทางปกครองหรือไม่ เพราะเหตุใด
ธงคําตอบ
พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ได้ให้คํานิยามของ “สัญญา ทางปกครอง” ไว้ในมาตรา 3 คือ
“สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็น หน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทําการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทานสัญญาที่ให้จัดทํา บริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ”
จากหลักกฎหมายดังกล่าวจะเห็นได้ว่า กรณีที่จะเป็นสัญญาทางปกครองตามที่กําหนดไว้ใน มาตรา 3 แห่ง พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครอง และวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 นั้น จะต้องมีองค์ประกอบ 2 ประการ คือ
1 เป็นสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคล ผู้ซึ่งกระทําการแทนรัฐ
2 สัญญานั้นต้องเป็นสัญญาที่มีวัตถุแห่งสัญญาในลักษณะของสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้ จัดทําบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือเป็นสัญญาแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ
ตามปัญหา การที่บริษัท เวลคัมสรรพสินค้า จํากัด ได้ทําสัญญาให้บริษัท ส. การช่าง จํากัด ก่อสร้างสะพานลอยคนข้ามหน้าห้างฯ โดยมีวัตถุประสงค์ให้ประชาชนทุกคนสามารถใช้สะพานได้และอุทิศให้แก่ กรมทางหลวงนั้น แม้ว่าสัญญาดังกล่าวจะมีวัตถุแห่งสัญญา เป็นการจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคก็ตาม แต่เมื่อ คู่สัญญาทั้ง 2 ฝ่ายเป็นเอกชนทั้งคู่ ไม่มีฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลผู้ซึ่งกระทํา การแทนรัฐเลย สัญญาดังกล่าวจึงไม่เป็นสัญญาทางปกครอง เพราะขาดองค์ประกอบของสัญญาทางปกครอง ประการที่ 1 ดังกล่าวข้างต้น
สรุป
สัญญาที่บริษัท เวลคัมสรรพสินค้า จํากัด ทํากับ บริษัท ส. การช่าง จํากัด นั้น ไม่เป็น สัญญาทางปกครอง
