การสอบไล่ภาค 2 ปีการศึกษา 2559
ข้อสอบกระบวนวิชา LAW 3016 กฎหมายปกครอง (สําหรับนักศึกษาคณะรัฐศาสตร์)
คําแนะนํา ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน มี 4 ข้อ
ข้อ 1. จงนํากฎหมายปกครองและหลักความชอบด้วยกฎหมายไปใช้ในการบริหารราชการให้เป็นไปหน้าที่ที่กฎหมายบัญญัติ พร้อมยกตัวอย่างประกอบให้ครบถ้วน
ธงคําตอบ
“กฎหมายปกครอง” คือ กฎหมายที่บัญญัติให้อํานาจและหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงาน ทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งอํานาจและหน้าที่ในทางปกครองนั้น ได้แก่ อํานาจหน้าที่ในการจัดทําบริการ สาธารณะซึ่งเป็นกิจกรรมของฝ่ายปกครอง รวมทั้งการใช้อํานาจทางปกครองของเจ้าหน้าที่ในการออกกฎ ออกคําสั่ง ทางปกครอง การกระทําทางปกครองในรูปแบบอื่น ๆ และการทําสัญญาทางปกครอง
1 การใช้อํานาจทางปกครองในการออกกฎ เช่น การออกพระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป เป็นต้น
2 การใช้อํานาจทางปกครองในการออกคําสั่งทางปกครอง เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การรับรอง การรับจดทะเบียน เป็นต้น
3 การกระทําทางปกครองในรูปแบบอื่น เช่น การดับเพลิง การรื้อถอนอาคาร การรังวัดที่ดิน การวางท่อระบายน้ำ การซ่อมถนน หรือการซ่อมสะพาน เป็นต้น
4 การทําสัญญาทางปกครอง เช่น การที่หน่วยงานทางปกครองได้ทําสัญญากับเอกชน โดยให้เอกชนจัดทําสิ่งสาธารณูปโภค อาทิเช่น การทําสัญญาจ้างเอกชนก่อสร้างโรงพยาบาล โรงเรียน หรือถนน เป็นต้น
การบริหารราชการแผ่นดินของไทยตาม พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ได้แบ่งการบริหารราชการแผ่นดินออกเป็น 3 ส่วน ได้แก่
1 ราชการบริหารส่วนกลาง หมายความถึง ราชการที่ฝ่ายปกครองจัดทําเพื่อประโยชน์ ส่วนรวมของประชาชนทั่วทั้งอาณาเขตของประเทศ เช่น การรักษาความสงบภายใน การป้องกันประเทศ การคมนาคม การคลัง เป็นต้น
องค์การที่จัดทําราชการบริหารส่วนกลาง ได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม ซึ่งตั้งอยู่ในส่วนกลาง และมีอํานาจหน้าที่จัดทําราชการในอํานาจหน้าที่ของตนตลอดทั้งประเทศ
2 ราชการบริหารส่วนภูมิภาค หมายความถึง ราชการของกระทรวง ทบวง กรม อันเป็น องค์กรของราชการบริหารส่วนกลางที่ได้แบ่งแยกออกไปจัดทําตามเขตการปกครองต่าง ๆ ของประเทศ เพื่อสนอง ความต้องการส่วนรวมของประชาชนในเขตการปกครองนั้น ๆ โดยมีเจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลาง ซึ่งสังกัดกระทรวง ทบวง กรม ต่าง ๆ ออกไปประจําตามเขตการปกครองนั้น ๆ เพื่อบริหารราชการภายใต้การ บังคับบัญชาของราชการบริหารส่วนกลาง ซึ่งราชการบริหารส่วนภูมิภาคของประเทศไทย ได้แก่ จังหวัด และ อําเภอ รวมตลอดถึงตําบลและหมู่บ้าน โดยมีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นหัวหน้าในส่วนภูมิภาค
3 ราชการบริหารส่วนท้องถิ่น หมายความถึง ราชการบางอย่างที่รัฐมอบหมายให้ องค์การบริหารส่วนท้องถิ่นจัดทําเอง เพื่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชนเฉพาะในเขตท้องถิ่นนั้น โดยมีเจ้าหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่นนั้นเอง ซึ่งตามหลักไม่ใช่เจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลาง องค์การบริหารส่วนท้องถิ่นของประเทศไทย ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตําบล เมืองพัทยา และกรุงเทพมหานคร
การบริหารราชการแผ่นดินของไทยในทุกระดับ ไม่ว่าจะเป็นราชการบริหารส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น เป็นเรื่องที่เกี่ยวกับการจัดทําบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์แก่ประชาชนส่วนรวม และการใช้อํานาจ ทางปกครองตามที่กฎหมายกําหนด ไม่ว่าจะเป็นการใช้อํานาจทางปกครองเพื่อการออกกฏ ออกคําสั่งทางปกครอง หรือการกระทําอื่นใดในทางปกครอง เช่น ตาม พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ได้บัญญัติให้อํานาจ แก่นายกรัฐมนตรีในฐานะเป็นผู้กํากับดูแลการบริหารราชการแผ่นดิน หรือปลัดกระทรวง มีอํานาจในการออกกฎ ระเบียบ หรือข้อบังคับต่าง ๆ รวมทั้งออกคําสั่งทางปกครอง หรือการกระทําอื่นใดในทางปกครองได้ เป็นต้น
ซึ่งในการใช้อํานาจปกครองตามกฎหมายปกครองของเจ้าหน้าที่ในการบริหารราชการแผ่นดิน เพื่อให้เป็นไปตามนโยบายและเป้าหมายในการบริหารบ้านเมืองที่ดีนั้น นอกจากเจ้าหน้าที่จะต้องใช้อํานาจ ปกครองภายใต้ขอบเขตและเงื่อนไขที่กฎหมายได้กําหนดไว้แล้ว เจ้าหน้าที่ก็จะต้องใช้อํานาจให้ถูกต้องตามหลักการ ของกฎหมายปกครองด้วย โดยเฉพาะหลักความชอบด้วยกฎหมาย ซึ่ง “หลักความชอบด้วยกฎหมาย” นั้น หมายความว่า เจ้าหน้าที่จะใช้อํานาจได้ก็ต่อเมื่อได้มีกฎหมายบัญญัติให้อํานาจไว้ด้วยนั่นเอง ถ้าเป็นการใช้อํานาจ โดยไม่มีกฎหมายบัญญัติไว้ หรือเป็นการใช้อํานาจนอกเหนือจากที่กฎหมายได้บัญญัติไว้ ก็จะถือว่าเป็นการใช้ อํานาจที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งอาจจะก่อให้เกิดข้อพิพาททางปกครองหรือ “คดีปกครอง” ขึ้นได้
ข้อ 2. จงอธิบายว่าหลักความสุจริตและหลักประโยชน์สาธารณะมีความสําคัญต่อการบริหารราชการของกรุงเทพมหานครอย่างไร
ธงคําตอบ
“กรุงเทพมหานคร” ตาม พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานครนั้น ได้กําหนดให้ กรุงเทพมหานครเป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่น ซึ่งถือว่าเป็นหน่วยงานทางปกครองประเภทหนึ่งและมีอํานาจ หน้าที่ตามที่กฎหมายกําหนด เช่น การรักษาความสงบเรียบร้อยของประชาชน การทะเบียน การสาธารณสุข การคมนาคมขนส่ง การผังเมือง การศึกษาและส่งเสริมการกีฬา เป็นต้น ซึ่งอํานาจหน้าที่ดังกล่าว คืออํานาจ หน้าที่ในการจัดทําบริการสาธารณะ นั่นเอง
และในการดําเนินการจัดทําบริการสาธารณะต่าง ๆ ตามที่กฎหมายได้กําหนดไว้นั้น เพื่อให้ การจัดทําบริการสาธารณะเกิดผลสําเร็จตามวัตถุประสงค์ของการจัดทํา กรุงเทพมหานครและผู้ว่าราชการ กรุงเทพมหานคร รวมทั้งเจ้าหน้าที่ของกรุงเทพมหานคร จึงจําเป็นต้องมีการออกกฎ หรือออกคําสั่งทางปกครอง หรือการกระทําอื่นใดในทางปกครองเพื่อมาบังคับใช้กับบุคคลซึ่งอยู่ในเขตกรุงเทพมหานคร ซึ่งการกระทําการ ดังกล่าวนั้นเรียกว่า การใช้อํานาจทางปกครอง
ในการใช้อํานาจทางปกครองเพื่อดําเนินการต่าง ๆ ของกรุงเทพมหานคร ผู้ว่าราชการ กรุงเทพมหานครและเจ้าหน้าที่ของกรุงเทพมหานครในการบริหารราชการของกรุงเทพมหานครนั้น นอกจากจะต้อง เป็นการใช้อํานาจปกครองที่ต้องยึดหลักความชอบด้วยกฎหมาย กล่าวคือ จะต้องใช้อํานาจตามที่กฎหมาย ระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานครได้กําหนดไว้แล้ว การใช้อํานาจปกครองดังกล่าวจะต้องยึดหลักความสุจริต และหลักประโยชน์สาธารณะด้วย
คําว่า “หลักความสุจริต” หมายความว่า ในการใช้อํานาจของเจ้าหน้าที่นั้น จะต้องกระทํา ด้วยความเหมาะสมและตามสมควร โดยมีจุดมุ่งหมายเพื่อประโยชน์ของคนส่วนใหญ่ซึ่งอาศัยอยู่ในกรุงเทพมหานคร และจะต้องกระทําต่อบุคคลทุกคนโดยเสมอภาคและเท่าเทียมกัน
คําว่า “หลักประโยชน์สาธารณะ” หมายความว่า ในการใช้อํานาจของเจ้าหน้าที่นั้น จะต้อง กระทําเพื่อประโยชน์แก่ประชาชนส่วนใหญ่ของกรุงเทพมหานคร มิใช่กระทําเพื่อประโยชน์ของบุคคลใดบุคคลหนึ่ง หรือกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งโดยเฉพาะ
ตัวอย่างเช่น ถ้ากรุงเทพมหานครหรือผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร จะใช้อํานาจทางปกครอง เพื่อที่จะออกกฎ หรือคําสั่งทางปกครอง ถ้าจะให้กฎหรือคําสั่งทางปกครองที่ออกมานั้นเป็นกฎหรือคําสั่งทางปกครอง ที่ชอบด้วยกฎหมาย เจ้าหน้าที่ผู้ออกกฎหรือคําสั่งทางปกครองจะต้องดําเนินการให้ถูกต้องตามหลักเกณฑ์ และ วิธีการที่กฎหมายได้กําหนดไว้ รวมทั้งในการออกกฎหรือคําสั่งทางปกครองนั้น จะต้องคํานึงถึงหลักความสุจริต และหลักประโยชน์สาธารณะดังกล่าวข้างต้นด้วย
และถ้าการใช้อํานาจทางปกครองของกรุงเทพมหานคร หรือผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร หรือเจ้าหน้าที่ของกรุงเทพมหานครนั้นไม่ถูกต้อง หรือไม่ชอบด้วยกฎหมายตามที่กฎหมายระเบียบบริหารราชการ กรุงเทพมหานครได้กําหนดไว้ หรือไม่ถูกต้องตามหลักความสุจริตหรือหลักประโยชน์สาธารณะ ย่อมก่อให้เกิด ข้อพิพาททางปกครองหรือที่เรียกว่า “คดีปกครอง” ขึ้น ก็จะต้องนําคดีพิพาทนั้นไปฟ้องร้องต่อศาลปกครอง เพื่อให้ศาลปกครองเป็นผู้วินิจฉัยชี้ขาด ทั้งนี้เพราะศาลปกครองเป็นศาลที่มีอํานาจในการพิจารณาพิพากษาคดี ปกครองตามกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
ข้อ 3. การจัดอํานาจทางปกครองโดยใช้หลักกระจายศูนย์รวมอํานาจปกครองหรือหลักการแบ่งอํานาจการปกครองนั้นมีสาระสําคัญอย่างไร แตกต่างจากหลักการกระจายอํานาจปกครองอย่างไร จงอธิบาย
ธงคําตอบ
การจัดอํานาจทางปกครองโดยใช้หลักกระจายศูนย์รวมอํานาจปกครองหรือหลักการแบ่ง อํานาจปกครอง เป็นหลักในการจัดระเบียบบริหารราชการที่ราชการบริหารส่วนกลางได้มอบอํานาจในการ วินิจฉัยสั่งการบางส่วนให้แก่เจ้าหน้าที่ของส่วนกลางที่ส่งไปประจําเพื่อปฏิบัติราชการตามเขตภูมิภาคหรือเขต การปกครองต่าง ๆ ของประเทศ โดยเจ้าหน้าที่เหล่านั้นยังคงอยู่ภายใต้อํานาจบังคับบัญชาจากส่วนกลางโดยตรง
สาระสําคัญของหลักการแบ่งอํานาจปกครอง
1 ต้องมีราชการบริหารส่วนกลาง เพราะราชการบริหารส่วนกลางเป็นเจ้าของอํานาจ และจะเป็นผู้จัดแบ่งอํานาจของตนไปให้แก่ส่วนภูมิภาค
2 ต้องมีเจ้าหน้าที่ที่เป็นตัวแทนของส่วนกลาง โดยส่วนกลางจะเป็นผู้แต่งตั้งและจัดส่ง เจ้าหน้าที่เหล่านั้นไปประจําอยู่ตามเขตการปกครองในส่วนต่าง ๆ ของประเทศ เช่น ไปประจําอยู่ตามจังหวัด และ อําเภอต่าง ๆ เป็นต้น และเจ้าหน้าที่เหล่านั้นยังคงอยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของส่วนกลาง
3 ส่วนกลางจะเบ่งอํานาจให้แก่เจ้าหน้าที่ซึ่งไปประจําอยู่ในส่วนภูมิภาคเพื่อไปดําเนินการ เฉพาะบางเรื่องหรือบางขั้นตอนในขอบเขตที่ส่วนกลางกําหนด ซึ่งจะแบ่งอํานาจให้มากหรือน้อยขึ้นอยู่กับ ส่วนกลางโดยคํานึงถึงประโยชน์ที่ประชาชนจะได้รับเป็นสําคัญ
ส่วนการจัดอํานาจทางปกครองโดยใช้หลักการกระจายอํานาจปกครอง เป็นหลักในการ จัดระเบียบบริหารราชการ โดยวิธีการที่รัฐจะมอบอํานาจปกครองบางส่วนให้แก่องค์กรทางปกครองอื่นที่ไม่ใช่ องค์กรของราชการบริหารส่วนกลาง เพื่อไปจัดทําบริการสาธารณะบางอย่าง โดยมีความเป็นอิสระ เช่น การมอบอํานาจ ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไปดูแลและจัดทําบริการสาธารณะ เพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่น เป็นต้น ซึ่งองค์กรทางปกครองนั้นไม่ต้องขึ้นอยู่ในความบังคับบัญชาของส่วนกลางเพียงแต่ขึ้นอยู่ในความกํากับดูแลเท่านั้น กล่าวคือ ส่วนกลางจะควบคุมเฉพาะความชอบด้วยกฎหมายเท่านั้น ไม่สามารถควบคุมดุลพินิจหรือความเหมาะสม ของการกระทําขององค์กรที่ได้รับการกระจายอํานาจทางปกครองได้
โดยการจัดอํานาจทางปกครองโดยการใช้หลักการกระจายอํานาจปกครองนั้น จะแบ่งออกเป็น 2 รูปแบบ ได้แก่ การกระจายอํานาจตามเขตแดนหรือตามพื้นที่ ซึ่งเป็นการกระจายอํานาจให้แก่ส่วนท้องถิ่น (องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น) และการกระจายอํานาจทางบริการหรือทางเทคนิค
การจัดอํานาจทางปกครองโดยใช้หลักกระจายศูนย์รวมอํานาจปกครองหรือหลักการแบ่งอํานาจ ปกครอง ซึ่งได้แก่ราชการบริหารส่วนภูมิภาคนั้น เจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนภูมิภาคจะมาจากการแต่งตั้งของ ส่วนกลาง ซึ่งจะแตกต่างกับการจัดอํานาจทางปกครองโดยใช้หลักการกระจายอํานาจปกครองที่ผู้บริหารส่วนท้องถิ่น รวมทั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นจะมาจากการเลือกตั้ง
ข้อ 4. พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 มาตรา 50 วรรคหนึ่ง บัญญัติให้เทศบาลตําบลมีหน้าที่ต้องทําดังต่อไปนี้
(2) ให้มีและบํารุงทางบกและทางน้ำ พื้นที่ของเทศบาลตําบลมีสุขมีสภาพแห้งแล้ง ฤดูฝนก็ไม่มีฝนตกตามฤดูกาล นายกเทศมนตรีจึงลงนามในสัญญาระหว่างเทศบาลตําบลมีสุขกับ บริษัท สมบูรณ์การช่าง จํากัด เพื่อว่าจ้างขุดสระน้ำเพื่อกักเก็บน้ำให้เทศบาลมีน้ำเพียงพอในฤดูร้อนที่กําลังจะมาถึง แต่มิได้เพื่อให้ประชาชนใช้ในการอุปโภคแต่อย่างใด ปรากฏว่าบริษัท สมบูรณ์การช่าง จํากัด ได้ละทิ้งงานไปหลังจากเซ็นสัญญาแล้ว 30 วัน จึงทําให้งานยังไม่แล้วเสร็จ ดังนี้ นายกเทศมนตรีจึงมาปรึกษาท่านว่าสัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ เพราะเหตุใด จงอธิบาย
ธงคําตอบ
พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ได้ให้คํานิยามของ “สัญญาทางปกครอง” ไว้ในมาตรา 3 คือ
“สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็น หน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทําการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทานสัญญาที่ให้จัดทํา บริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ”
จากหลักกฎหมายดังกล่าวจะเห็นได้ว่า กรณีที่จะเป็นสัญญาทางปกครองตามที่กําหนดไว้ใน มาตรา 3 แห่ง พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครอง และวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 นั้น จะต้องมีองค์ประกอบ 2 ประการ คือ
1 เป็นสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคล ผู้ซึ่งกระทําการแทนรัฐ
2 สัญญานั้นต้องเป็นสัญญาที่มีวัตถุแห่งสัญญาในลักษณะของสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้ จัดทําบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือเป็นสัญญาแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ
กรณีตามปัญหา การที่นายกเทศมนตรีได้ลงนามในสัญญาระหว่างเทศบาลตําบลมีสุขกับ บริษัท สมบูรณ์การช่าง จํากัด เพื่อว่าจ้างขุดสระน้ำเพื่อกักเก็บน้ำให้เทศบาลมีน้ำเพียงพอในฤดูร้อนที่กําลังจะมาถึง แต่มิได้เพื่อให้ประชาชนใช้ในการอุปโภคแต่อย่างใดนั้น แม้สัญญาดังกล่าวจะเป็นสัญญาที่คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็น หน่วยงานทางปกครอง แต่เมื่อพิจารณาถึงวัตถุแห่งสัญญาแล้วไม่มีลักษณะเป็นสัญญาจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค แต่อย่างใด เพราะการที่เทศบาลได้ว่าจ้างให้ขุดสระน้ำนั้นก็เพื่อประโยชน์ให้เทศบาลมีน้ำใช้เพียงพอในฤดูร้อนเท่านั้น สระน้ำที่ขุดขึ้นจึงมิใช่ทรัพย์สินซึ่งสร้างขึ้นเพื่อให้ประชาชนเข้าร่วมใช้ประโยชน์ได้โดยตรง ดังนั้น สัญญา ดังกล่าวจึงไม่ใช่สัญญาทางปกครอง แต่เป็นเพียงสัญญาจ้างทําของเท่านั้น
สรุป
สัญญาระหว่างเทศบาลตําบลมีสุข กับบริษัท สมบูรณ์การช่าง จํากัด ไม่เป็นสัญญาทางปกครอง
