การสอบไล่ภาค 1 ปีการศึกษา 2561
ข้อสอบกระบวนวิชา LAW 3016 กฎหมายปกครอง (สําหรับนักศึกษาคณะรัฐศาสตร์)
คําแนะนํา ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน มี 4 ข้อ
ข้อ 1. จงอธิบายอย่างละเอียดว่า กฎหมายปกครอง มีความสําคัญและเกี่ยวข้องกับนักศึกษาอย่างไร พร้อมยกตัวอย่างประกอบมาให้ครบถ้วน
ธงคําตอบ
“กฎหมายปกครอง” คือ กฎหมายที่บัญญัติให้อํานาจและหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงาน ทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งอํานาจและหน้าที่ในทางปกครองนั้น ได้แก่ อํานาจหน้าที่ในการจัดทํา บริการสาธารณะซึ่งเป็นกิจกรรมของฝ่ายปกครอง รวมทั้งการใช้อํานาจทางปกครองของเจ้าหน้าที่ในการออกกฎ ออกคําสั่งทางปกครอง การกระทําทางปกครองในรูปแบบอื่น ๆ และการทําสัญญาทางปกครอง
1 การใช้อํานาจทางปกครองในการออกกฎ เช่น การออกพระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป เป็นต้น
2 การใช้อํานาจทางปกครองในการออกคําสั่งทางปกครอง เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การรับรอง การรับจดทะเบียน เป็นต้น
3 การกระทําทางปกครองในรูปแบบอื่น เช่น การดับเพลิง การรื้อถอนอาคาร การรังวัดที่ดิน การวางท่อระบายน้ํา การซ่อมถนน หรือการซ่อมสะพาน เป็นต้น
4 การทําสัญญาทางปกครอง เช่น การที่หน่วยงานทางปกครองได้ทําสัญญากับเอกชน โดยให้เอกชนจัดทําสิ่งสาธารณูปโภค อาทิเช่น การทําสัญญาจ้างเอกชนก่อสร้างโรงพยาบาล โรงเรียน หรือถนน เป็นต้น
กฎหมายปกครองย่อมมีความสําคัญและเกี่ยวข้องกับบุคคลทุกคนนับตั้งแต่เกิดจนกระทั่งบุคคลนั้น ได้ถึงแก่ความตาย เพราะกฎหมายปกครองเป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อํานาจและหน้าที่แก่หน่วยงานทางปกครอง เเละเจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งเป็นฝ่ายปกครองในการดําเนินการจัดทําบริการสาธารณะซึ่งเป็นกิจกรรมของฝ่ายปกครอง เพื่อประโยชน์แก่ประชาชนส่วนรวม รวมทั้งบัญญัติให้อํานาจแก่หน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ในการใช้อํานาจปกครองในการออกกฎ ออกคําสั่งทางปกครอง รวมทั้งการกระทําทางปกครองในรูปแบบอื่นและ การทําสัญญาทางปกครอง เพื่อเป็นเครื่องมือของฝ่ายปกครองในการดําเนินกิจกรรมของฝ่ายปกครองเพื่อให้บรรลุ วัตถุประสงค์ตามหน้าที่ที่กฎหมายได้กําหนดไว้
และที่ว่ากฎหมายปกครองมีความสําคัญและเกี่ยวข้องกับนักศึกษา (ในฐานะประชาชนคนหนึ่ง) นั้น จะเห็นได้จากการที่มหาวิทยาลัยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และมีสภาพเป็นนิติบุคคล มีอํานาจหน้าที่ ในทางปกครองตามที่กฎหมายปกครอง คือ พระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยได้กําหนดไว้ โดยมีเจ้าหน้าที่ ของมหาวิทยาลัย เช่น อธิการบดี คณบดี อาจารย์ รวมทั้งเจ้าหน้าที่ต่าง ๆ ของมหาวิทยาลัย เป็นผู้ดําเนินการใน การใช้อํานาจปกครองตามที่กฎหมายได้กําหนดไว้เพื่อให้เป็นไปตามหน้าที่ของมหาวิทยาลัย
การใช้อํานาจในการออกกฏ เช่น อธิการบดีออกกฎ ระเบียบและข้อบังคับต่าง ๆ ที่ใช้กับนักศึกษา ของมหาวิทยาลัย รวมทั้งผู้ที่จะสมัครเข้ามาเป็นนักศึกษาของมหาวิทยาลัย เป็นต้น
การใช้อํานาจในการออกคําสั่งทางปกครอง เช่น อธิการบดีออกคําสั่งให้อาจารย์ทําการสอนวิชาต่าง ๆ หรือออกคําสั่งให้เพิกถอนสถานภาพของนักศึกษา หรือการประกาศผลสอบของนักศึกษาในการสอบแต่ละวิชา ของอาจารย์ เป็นต้น
การกระทําทางปกครองในรูปแบบอื่น เช่น การสอนหนังสือ หรือการทําวิจัยของอาจารย์ เป็นต้น
การทําสัญญาทางปกครอง เช่น การที่มหาวิทยาลัยได้ทําสัญญาจ้างให้บริษัทเอกชนสร้างอาคารเรียน เป็นต้น
ซึ่งในการใช้อํานาจปกครองต่าง ๆ ดังกล่าวนั้น มหาวิทยาลัยหรือเจ้าหน้าที่ของมหาวิทยาลัย จะกระทําได้ก็ต่อเมื่อกฎหมายปกครองคือ พระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยได้บัญญัติให้อํานาจหน้าที่ไว้ เท่านั้น และจะต้องเป็นการใช้อํานาจปกครองตามหลักกฎหมายปกครองด้วย เช่น หลักความชอบด้วยกฎหมาย หลักความสุจริต หลักประโยชน์สาธารณะ รวมทั้งหลักอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องกับเรื่องการบริหารมหาวิทยาลัย และเมื่อมหาวิทยาลัยหรือเจ้าหน้าที่ของมหาวิทยาลัยได้ใช้อํานาจปกครองต่าง ๆ ดังกล่าวแล้ว ย่อมมีความเกี่ยวข้อง และมีผลต่อนักศึกษาของมหาวิทยาลัยทุกคน
ข้อ 2. จงนํากฎหมายปกครองไปใช้ในการบริหารราชการแผ่นดินให้เป็นไปตามหลักความสุจริต
ธงคําตอบ
“กฎหมายปกครอง” ซึ่งอาจจะอยู่ในชื่อของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติ หรือพระราชกําหนด หรือประมวลกฎหมาย เป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อํานาจหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงาน ทางปกครอง หรือแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐ ในการออกกฎ ออกคําสั่งทางปกครอง หรือการกระทําทางปกครองอื่น ๆ รวมทั้งการทําสัญญาทางปกครองด้วย
“หน่วยงานทางปกครอง” ได้แก่ หน่วยงานการบริหารราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานอื่นที่กฎหมายบัญญัติให้เป็นหน่วยงานทางปกครอง รวมทั้งหน่วยงานเอกชนที่ใช้อํานาจ หรือได้รับมอบให้ใช้อํานาจทางปกครอง และมีฐานะเป็นนิติบุคคล
“เจ้าหน้าที่” ได้แก่ บุคคลหรือคณะบุคคลที่ใช้อํานาจหรือได้รับมอบให้ใช้อํานาจทางปกครองตาม กฎหมาย รวมถึงคณะบุคคลที่จัดตั้งขึ้นและมีอํานาจหน้าที่ตามกฎหมายด้วย เช่น ข้าราชการ พนักงาน เจ้าหน้าที่ รวมถึงคณะกรรมการที่จัดตั้งขึ้นตามกฎหมาย
“การใช้อํานาจทางปกครอง” คือการใช้อํานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ ได้แก่
(1) การออกกฎ เช่น การออกพระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง เป็นต้น
(2) การออกคําสั่งทางปกครอง เช่น การสั่งการ การอนุญาต การรับจดทะเบียน เป็นต้น
(3) การกระทําทางปกครองอื่น ๆ เช่น การปฏิบัติการทางปกครอง หรือสัญญาทางปกครอง เป็นต้น
การบริหารราชการแผ่นดินของไทยตาม พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ได้แบ่ง การบริหารราชการแผ่นดินออกเป็น 3 ส่วน ได้แก่
1 ราชการบริหารส่วนกลาง หมายความถึง ราชการที่ฝ่ายปกครองจัดทําเพื่อประโยชน์ส่วนรวม ของประชาชนทั่วทั้งอาณาเขตของประเทศ เช่น การรักษาความสงบภายใน การป้องกันประเทศ การคมนาคม การคลัง เป็นต้น
องค์การที่จัดทําราชการบริหารส่วนกลาง ได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม ซึ่งตั้งอยู่ในส่วนกลาง และมีอํานาจหน้าที่จัดทําราชการในอํานาจหน้าที่ของตนตลอดทั้งประเทศ
2 ราชการบริหารส่วนภูมิภาค หมายความถึง ราชการของกระทรวง ทบวง กรม อันเป็น องค์กรของราชการบริหารส่วนกลางที่ได้แบ่งแยกออกไปจัดทําตามเขตการปกครองต่าง ๆ ของประเทศ เพื่อสนอง ความต้องการส่วนรวมของประชาชนในเขตการปกครองนั้น ๆ โดยมีเจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลาง ซึ่งสังกัดกระทรวง ทบวง กรม ต่าง ๆ ออกไปประจําตามเขตการปกครองนั้น ๆ เพื่อบริหารราชการภายใต้ การบังคับบัญชาของราชการบริหารส่วนกลาง ซึ่งราชการบริหารส่วนภูมิภาคของประเทศไทย ได้แก่ จังหวัด และอําเภอ รวมตลอดถึงตําบลและหมู่บ้าน โดยมีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นหัวหน้าในส่วนภูมิภาค
3 ราชการบริหารส่วนท้องถิ่น หมายความถึง ราชการบริหารบางอย่างที่รัฐมอบหมายให้ องค์การบริหารส่วนท้องถิ่นจัดทําเอง เพื่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชนเฉพาะในเขตท้องถิ่นนั้น โดยมีเจ้าหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่นนั้นเอง ซึ่งตามหลักไม่ใช่เจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลาง องค์การบริหารส่วนท้องถิ่นของประเทศไทย ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตําบล เมืองพัทยา และกรุงเทพมหานคร
การบริหารราชการแผ่นดินของไทยในทุกระดับ ไม่ว่าจะเป็นราชการบริหารส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น เป็นเรื่องที่เกี่ยวกับการจัดทําบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์แก่ประชาชนส่วนรวม และการใช้อํานาจทางปกครองตามที่กฎหมายกําหนด ไม่ว่าจะเป็นการใช้อํานาจทางปกครองเพื่อการออกกฎ ออกคําสั่งทางปกครอง หรือการกระทําอื่นใดในทางปกครอง เช่น ตาม พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ได้บัญญัติให้อํานาจแก่นายกรัฐมนตรีในฐานะเป็นผู้กํากับดูแลการบริหารราชการแผ่นดิน หรือ ปลัดกระทรวง มีอํานาจในการออกกฎ ระเบียบ หรือข้อบังคับต่าง ๆ รวมทั้งออกคําสั่งทางปกครอง หรือการ กระทําอื่นใดในทางปกครองได้ เป็นต้น
ซึ่งในการใช้อํานาจปกครองตามกฎหมายปกครองของเจ้าหน้าที่ในการบริหารราชการแผ่นดิน เพื่อให้เป็นไปตามนโยบายและเป้าหมายในการบริหารบ้านเมืองที่ดีนั้น นอกจากเจ้าหน้าที่จะต้องใช้อํานาจปกครอง ภายใต้ขอบเขตและเงื่อนไขที่กฎหมายได้กําหนดไว้แล้ว เจ้าหน้าที่ก็จะต้องใช้อํานาจให้ถูกต้องตามหลักการของ กฎหมายปกครองด้วย เช่น หลักความชอบด้วยกฎหมาย หลักประโยชน์สาธารณะ และหลักความสุจริต เป็นต้น
การใช้อํานาจปกครองในการบริหารราชการแผ่นดินของหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ ฝ่ายปกครองให้เป็นไปตามหลักการของกฎหมายปกครองคือหลักความสุจริตนั้น หมายความว่า นอกจากหน่วยงาน ทางปกครองและเจ้าหน้าที่จะต้องใช้อํานาจปกครองตามที่กฎหมายได้บัญญัติไว้แล้ว การใช้อํานาจทางปกครองนั้น จะต้องกระทําด้วยความเหมาะสมและตามสมควรตามความจําเป็น โดยมีจุดมุ่งหมายเพื่อประโยชน์ของคนส่วนใหญ่ และจะต้องกระทําต่อบุคคลทุกคนโดยเสมอภาคและเท่าเทียมกันด้วย ดังนั้น ถ้าการใช้อํานาจปกครองโดย ไม่มีกฎหมายบัญญัติไว้ หรือเป็นการใช้อํานาจนอกเหนือไปจากที่กฎหมายได้บัญญัติไว้ หรือเป็นการใช้อํานาจ โดยไม่สุจริต ย่อมถือว่าเป็นการใช้อํานาจที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งจะก่อให้เกิดข้อพิพาททางปกครองหรือคดี ปกครองขึ้นได้
ข้อ 3. จากการศึกษาหลักการกระจายอํานาจปกครอง (Decentralization) อํานาจกํากับดูแล (Pouvoirde tutelle) มีสาระสําคัญอย่างไร เหตุผลของการใช้อํานาจกํากับดูแล และสามารถแบ่งการกํากับ ดูแลเรื่องใดบ้าง จงอธิบาย
ธงคําตอบ
อํานาจกํากับดูแล เป็นความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรหรือบุคคลที่มีอํานาจกํากับดูแลกับองค์กรที่ อยู่ภายใต้การกํากับดูแล จึงเป็นอํานาจที่มีเงื่อนไข คือจะใช้ได้ต่อเมื่อมีกฎหมายให้อํานาจและต้องเป็นไปตาม รูปแบบที่กฎหมายกําหนด เพื่อเป็นหลักประกันความเป็นอิสระขององค์กรภายใต้การกํากับดูแล
และในการกํากับดูแลนั้น องค์กรหรือบุคคลที่มีอํานาจกํากับดูแลไม่มีอํานาจสั่งการให้องค์กรภายใต้ การกํากับดูแลปฏิบัติการตามที่ตนเห็นสมควร องค์กรภายใต้การกํากับดูแลมีอํานาจหน้าที่ตามกฎหมาย องค์กร หรือบุคคลที่มีอํานาจกํากับดูแลจึงเพียงแต่กํากับดูแลให้องค์กรภายใต้การกํากับดูแลปฏิบัติหน้าที่ให้ถูกต้องตาม กฎหมายเท่านั้น
ในการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินของไทยซึ่งเป็นรัฐเดี๋ยวนั้น ได้กําหนดให้ราชการบริหาร ส่วนกลางและราชการบริหารส่วนภูมิภาคมีอํานาจกํากับดูแลราชการบริหารส่วนท้องถิ่น แต่อํานาจกํากับดูแลนั้น ต้องมาจากส่วนกลางและก่อตั้งขึ้นโดยกฎหมาย เพื่อความเป็นเอกภาพ และภายใต้อํานาจปกครองที่ให้ หลักประกันความเป็นอิสระแก่ราชการบริหารส่วนท้องถิ่น ราชการบริหารส่วนกลางหรือราชการบริหารส่วนภูมิภาค ซึ่งเป็นองค์กรควบคุมกํากับจะกํากับดูแลเฉพาะความชอบด้วยกฎหมายเท่านั้น ไม่อาจไปก้าวล่วงในดุลพินิจหรือ ความเหมาะสมขององค์กรภายใต้การกํากับดูแล
อํานาจกํากับดูแล แบ่งออกเป็น 2 กรณี ได้แก่
1 การกํากับดูแลเหนือการกระทําขององค์กรหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ เช่น การที่นายอําเภอได้ ให้ความเห็นชอบกับงบประมาณรายจ่ายขององค์การบริหารส่วนตําบล หรือการสั่งยกเลิกการกระทําที่ไม่ชอบ ด้วยกฎหมาย เป็นต้น
2 การกํากับดูแลเหนือตัวองค์กรหรือตัวบุคคลซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ เช่น การสั่งถอดถอน ผู้บริการท้องถิ่น หรือการสั่งให้ยุบสภาท้องถิ่น เป็นต้น
ข้อ 4. นายขาวและนายแดงเป็นข้าราชการ ยื่นสมัครขอรับทุนศึกษาต่อจากหน่วยงานของรัฐ หมดเขตรับสมัครภายในเดือนกันยายน 2560 โดยสัญญาให้ทุนศึกษาต่อมีข้อกําหนดว่าหน่วยงานของรัฐ สามารถเรียกตัวกลับเมื่อไรก็ได้ไม่ยินยอมให้ผู้ได้รับทุนลาออกจากราชการหรือโอนไปรับราชการที่ หน่วยงานอื่นของรัฐ หากเรียนไม่จบต้องชดใช้ทุน 3 เท่าพร้อมดอกเบี้ยและเบี้ยปรับจากค่าใช้จ่าย ทั้งหมดที่หน่วยงานได้จ่ายไปตามจริง ข้อเท็จจริงปรากฏว่าหน่วยงานของรัฐได้ทําหนังสือแจ้งให้ นายขาวนําใบรับรองแพทย์มาเพิ่มเติมภายในเดือนกันยายน แต่เนื่องจากเกิดภาวะน้ำท่วมทําให้ หนังสือดังกล่าวถึงภูมิลําเนานายขาวล่าช้าจนเกินเวลารับสมัคร จึงไม่มีรายชื่อนายขาวปรากฏเป็น ผู้ได้รับทุนศึกษาต่อ ส่วนนายแดงได้รับทุนไปศึกษาต่อ แต่เดินทางไปศึกษาได้เพียงปีเดียว จําเป็น ต้องกลับมาดูแลบิดาซึ่งป่วยหนัก และขอยื่นหนังสือลาออกจากราชการพร้อมชดใช้เงินทั้งหมด ดังนี้
1) การที่นายขาวเห็นว่าตนไม่ได้รับความเป็นธรรม เพราะไม่ได้รับหนังสือให้นําใบรับรองแพทย์มาเพิ่มเติม โดยที่ตนเองไม่มีโอกาสโต้แย้งใด ๆ ให้ท่านวินิจฉัยว่าหนังสือฯ ดังกล่าวเป็นคําสั่งทางปกครองหรือไม่ เพราะเหตุใด ๆ
2) การที่นายแดงเห็นว่าตนไม่ได้รับความเป็นธรรมจากเนื้อหาในสัญญาให้ทุนศึกษาต่อ ทั้งที่ ตนเองได้ใช้ทุนคืนพร้อมค่าใช้จ่ายทั้งหมดแล้ว ไม่มีหนี้ที่ต้องปฏิบัติต่อกัน แต่ไม่สามารถลาออกได้ ให้ท่านวินิจฉัยว่าสัญญาให้ทุนศึกษาต่อเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ เพราะเหตุใด
ธงคําตอบ
กรณีตามปัญหา แยกวินิจฉัยได้ดังนี้
1) ตามมาตรา 5 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 นั้น “คําสั่งทางปกครอง หมายความว่า
“การใช้อํานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลใน อันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคลไม่ว่าจะ เป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับ จดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ”
กรณีที่จะเป็นคําสั่งทางปกครองนั้น จะต้องมีองค์ประกอบดังต่อไปนี้ คือ
1 ต้องเป็นคําสั่งที่ออกโดยเจ้าหน้าที่
2 ต้องมีลักษณะเป็นการใช้อํานาจตามกฎหมาย
3 ต้องมีลักษณะเป็นการแสดงเจตนาของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล
4 ต้องก่อให้เกิดผลเฉพาะกรณีหรือเรื่องใดเรื่องหนึ่งโดยเฉพาะเจาะจง
5 ต้องมีผลโดยตรงไปสู่ภายนอกฝ่ายปกครอง
กรณีตามปัญหา การที่หน่วยงานของรัฐได้ทําหนังสือแจ้งให้นายขาวนําใบรับรองแพทย์มาเพิ่มเติมนั้น แม้หนังสือดังกล่าวจะออกโดยเจ้าหน้าที่ แต่ก็เป็นเพียงการตระเตรียมการการดําเนินการของเจ้าหน้าที่เพื่อออก คําสั่งทางปกครองเท่านั้น ยังไม่ได้ก่อให้เกิดนิติสัมพันธ์หรือความเคลื่อนไหวในสิทธิและหน้าที่ใด ๆ แก่นายขาว หนังสือดังกล่าวจึงไม่เป็นคําสั่งทางปกครอง เพราะขาดองค์ประกอบของคําสั่งทางปกครองตามนัยของมาตรา 5 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ดังกล่าวข้างต้น
2) ตาม พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ได้ให้คํานิยามของ “สัญญาทางปกครอง” ไว้ในมาตรา 3 คือ
“สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็น หน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทําการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทํา บริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ”
จากนิยามตามหลักกฎหมายดังกล่าวที่ใช้คําว่า “สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง” นั้น ทําให้ตีความว่าสัญญาทางปกครองมี 2 ประเภท คือ
1 สัญญาทางปกครองโดยสภาพ เป็นกรณีที่ศาลปกครองได้สร้างหลักเกณฑ์ของสัญญา ทางปกครองขึ้นมาคล้ายกับในกฎหมายปกครองฝรั่งเศส กล่าวคือ เป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคล ซึ่งกระทําการแทนรัฐตกลงให้ดูสัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดําเนินการหรือเข้าร่วมดําเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกําหนดในสัญญา ซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ ทั้งนี้เพื่อให้การใช้อํานาจทาง ปกครอง หรือการดําเนินกิจการทางปกครองหรือบริการสาธารณะบรรลุผล
2 สัญญาทางปกครองตามที่กําหนดในมาตรา 3 ซึ่งต้องพิจารณาจากองค์ประกอบ 2 ประการ ได้แก่
(1) เป็นสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็น บุคคลซึ่งกระทําการแทนรัฐ
(2) สัญญานั้นต้องเป็นสัญญาที่มีวัตถุประสงค์แห่งสัญญาในลักษณะของสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทําบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือเป็นสัญญาที่แสวงหาผลประโยชน์จาก ทรัพยากรธรรมชาติ
กรณีตามปัญหา การที่หน่วยงานของรัฐได้ทําสัญญาให้ทุนแก่ข้าราชการเพื่อศึกษาต่อ โดยมี ข้อกําหนดว่าหน่วยงานของรัฐสามารถเรียกตัวกลับเมื่อไรก็ได้ ไม่ยินยอมให้ผู้ได้รับทุนลาออกจากราชการหรือ โอนไปรับราชการที่หน่วยงานอื่นของรัฐ หากเรียนไม่จบต้องชดใช้ทุน 3 เท่าพร้อมดอกเบี้ยและเบี้ยปรับจาก ค่าใช้จ่ายทั้งหมดที่หน่วยงานได้จ่ายไปตามจริงนั้น แสดงให้เห็นว่า สัญญาให้ทุนศึกษาต่อดังกล่าวนั้นมีข้อจํากัด ในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิของรัฐ ซึ่งเข้าลักษณะของสัญญาทางปกครองโดยสภาพดังกล่าว ข้างต้น ดังนั้น สัญญาให้ทุนศึกษาต่อจึงเป็นสัญญาทางปกครอง
สรุป
1) หนังสือที่หน่วยงานของรัฐให้นายขาวนําใบรับรองแพทย์มาเพิ่มเติมไม่เป็นคําสั่งทางปกครอง
2) สัญญาให้ทุนศึกษาต่อเป็นสัญญาทางปกครอง
