การสอบไล่ภาค 2 ปีการศึกษา 2555
ข้อสอบกระบวนวิชา LAW 3016กฎหมายปกครอง (สําหรับนักศึกษาคณะรัฐศาสตร์)
คําแนะนํา ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน มี 4 ข้อ
ข้อ 1. จงอธิบายว่าการบริหารราชการส่วนภูมิภาคมีองค์กรใดบ้าง และกฎหมายปกครองมีความสําคัญต่อการบริหารราชการส่วนภูมิภาคดังกล่าวอย่างไร พร้อมยกตัวอย่างประกอบให้ชัดเจน
ธงคําตอบ
“การบริหารราชการส่วนภูมิภาค” ได้แก่ จังหวัด (เป็นนิติบุคคล) และอําเภอ (ไม่เป็นนิติบุคคล) เป็นการบริหารราชการตามหลักการรวมอํานาจเช่นเดียวกับการบริหารราชการส่วนกลาง เพียงแต่การบริหาร ราชการส่วนภูมิภาคเป็นการบริหารราชการแบบแบ่งอํานาจปกครอง โดยเจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนภูมิภาคนั้น เป็นเจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลางที่ส่วนกลางได้ส่งไปประจําเพื่อปฏิบัติราชการตามเขตภูมิภาคต่าง ๆ ของประเทศ และมีอํานาจวินิจฉัยสั่งการบางอย่างตามที่ได้รับมอบหมายจากส่วนกลาง ซึ่งเจ้าหน้าที่เหล่านี้จะ ยังคงอยู่ภายใต้อํานาจบังคับบัญชาจากส่วนกลางโดยตรง
กฎหมายปกครองมีความสําคัญต่อการบริหารราชการส่วนภูมิภาค ดังนี้ คือ
“กฎหมายปกครอง” ซึ่งอาจจะอยู่ในชื่อของ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ หรือ พระราชบัญญัติ หรือพระราชกําหนด หรือประมวลกฎหมาย หรืออาจจะอยู่ในชื่อของประกาศคณะปฏิวัติ เป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อํานาจหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงานทางปกครอง หรือแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐ
ซึ่งอํานาจหน้าที่ในทางปกครองนั้น ได้แก่ อํานาจหน้าที่ในการจัดทําบริการสาธารณะ รวมทั้ง การใช้อํานาจทางปกครอง ในการออกกฎ การออกคําสั่งทางปกครอง การกระทําทางปกครองในรูปแบบอื่น ๆ และการทําสัญญาทางปกครอง
และการบริหารราชการส่วนภูมิภาค ก็คือการบริหารราชการโดยมีเจ้าหน้าที่เป็นผู้ใช้อํานาจ ทางปกครองดังกล่าว เช่น การออกกฎหรือระเบียบข้อบังคับ หรือการออกคําสั่งแต่งตั้งโยกย้าย รวมทั้งการ ดําเนินการบริการสาธารณะหรือการจัดทําสัญญาจ้างบริษัทเอกชนมาจัดทําบริการสาธารณะ เป็นต้น ซึ่งเจ้าหน้าที่ ของราชการบริหารส่วนภูมิภาคจะใช้อํานาจปกครองในการดําเนินการต่าง ๆ ได้ ก็จะต้องมีกฎหมายบัญญัติ ให้อํานาจและหน้าที่แก่เจ้าหน้าที่ไว้ด้วย เพราะถ้าไม่มีกฎหมายบัญญัติให้อํานาจและหน้าที่ไว้ เจ้าหน้าที่ของ ราชการบริหารส่วนภูมิภาคก็ไม่สามารถที่จะใช้อํานาจหน้าที่ในการดําเนินการใด ๆ ได้ ซึ่งกฎหมายดังกล่าวก็คือ กฎหมายปกครองนั้นเอง
ตัวอย่าง ผู้ว่าราชการจังหวัดซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนภูมิภาค มีอํานาจ บรรจุ แต่งตั้ง ให้บําเหน็จ และลงโทษข้าราชการในส่วนภูมิภาคในจังหวัดได้ ก็เพราะมีกฎหมายปกครอง คือ พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ได้บัญญัติให้อํานาจและหน้าที่ไว้
ข้อ 2. จงอธิบายว่าวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองหมายความว่าอย่างไร และบทบัญญัติใดในมาตราใดต่อไปนี้ที่ต้องใช้วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง
มาตรา 1 พระราชบัญญัตินี้เรียกว่า “พระราชบัญญัติการเช่าอสังหาริมทรัพย์ เพื่อพาณิชยกรรม และอุตสาหกรรม พ.ศ. 2542
มาตรา 4 การเช่าตามพระราชบัญญัตินี้ต้องทําเป็นหนังสือและจดทะเบียนต่อพนักงานเจ้าหน้าที่มิฉะนั้นเป็นโมฆะ
มาตรา 5 ผู้ให้เช่าต้องเป็นเจ้าของอสังหาริมทรัพย์เท่านั้น การเช่าเกินกว่าหนึ่งร้อยไร่ต้องได้รับการอนุมัติจากอธิบดี
มาตรา 9 ให้นําบทบัญญัติในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยการเช่าทรัพย์มาใช้บังคับโดยอนุโลมเท่าที่ไม่ขัดหรือแย้งกับพระราชบัญญัติฉบับนี้
มาตรา 11 ให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยรักษาการตามพระราชบัญญัตินี้ และให้มีอํานาจออกกฎกระทรวงเพื่อปฏิบัติตามพระราชบัญญัตินี้
ธงคําตอบ
“วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง” หมายความว่า การเตรียมการและการดําเนินการของ เจ้าหน้าที่เพื่อจัดให้มีคําสั่งทางปกครอง หรือกฎและรวมถึงการดําเนินการใด ๆ ในทางปกครองตามพระราชบัญญัตินี้ (พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 5)
จากความหมายของวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองดังกล่าว จะเห็นได้ว่า การดําเนินการของ เจ้าหน้าที่ที่จะต้องดําเนินการตามวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองนั้น จะต้องเป็นกรณีการเตรียมการและ การดําเนินการของเจ้าหน้าที่เพื่อจัดให้มีคําสั่งทางปกครองหรือกฏ
( ตามมาตรา 5 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 นั้น “คําสั่งทางปกครอง” หมายความว่า
(1) การใช้อํานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่าง บุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และ การรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ
(2) การอื่นที่กําหนดในกฎกระทรวง
“กฎ” หมายความว่า พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใด เป็นการเฉพาะ
ดังนั้นบทบัญญัติมาตราต่าง ๆ ของพระราชบัญญัติการเช่าอสังหาริมทรัพย์เพื่อพาณิชยกรรม และอุตสาหกรรม ตามปัญหา มาตราที่จะต้องดําเนินการตามวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ได้แก่
1 มาตรา 4 ที่บัญญัติว่า “ต้องทําเป็นหนังสือและจดทะเบียนต่อพนักงานเจ้าหน้าที่” ซึ่งพนักงานเจ้าหน้าที่นั้นหมายความถึงเจ้าหน้าที่ที่มีอํานาจตามพระราชบัญญัติดังกล่าวที่มีอํานาจรับจดทะเบียน และเมื่อมีการรับจดทะเบียน การรับจดทะเบียนของเจ้าหน้าที่ถือว่าเป็นคําสั่งทางปกครอง ดังนั้นจึงต้องมีการ ดําเนินการตามวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง
2 มาตรา 5 ที่บัญญัติว่า “ต้องได้รับอนุมัติจากอธิบดี” ซึ่งการอนุมัติของอธิบดีนั้น ถือว่าเป็นคําสั่งทางปกครอง ดังนั้นจึงต้องมีการดําเนินการตามวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง
3 มาตรา 11 ที่บัญญัติว่า “ให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย มีอํานาจออก กฎกระทรวง” การออกกฎกระทรวงของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยนั้นถือว่าเป็นกฎ ดังนั้นจึงต้อง มีการดําเนินการตามวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง
ส่วนมาตรา 1 และมาตรา 9 ไม่ได้เป็นเรื่องของการเตรียมการและการดําเนินการของเจ้าหน้าที่ ในการจัดให้มีคําสั่งทางปกครอง หรือกฎ จึงไม่ต้องดําเนินการตามวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองแต่อย่างใด
ข้อ 3. ท่านเข้าใจว่าผู้บังคับบัญชาจะใช้อํานาจบังคับบัญชาควบคุมความชอบด้วยกฎหมาย และการใช้ดุลพินิจหรือความเหมาะสมของการทําคําสั่งทางปกครองของผู้ใต้บังคับบัญชาได้อย่างไรบ้าง จงอธิบายตามหลักกฎหมายปกครอง
ธงคําตอบ
“อํานาจบังคับบัญชา” เป็นอํานาจที่ผู้บังคับบัญชาใช้ปกครองผู้ใต้บังคับบัญชา เป็นอํานาจ ที่ไม่มีเงื่อนไข ผู้บังคับบัญชามีอํานาจในการให้คําแนะนําและสามารถที่จะสั่งการใด ๆ ก็ได้ตามที่เห็นว่าเหมาะสม สามารถที่จะกลับ แก้ไข ยกเล็ก เพิกถอน คําสั่งหรือการกระทําของผู้ใต้บังคับบัญชาได้เสมอ เว้นแต่จะมีกฎหมาย บัญญัติไว้โดยเฉพาะเป็นประการอื่น แต่อย่างไรก็ตามการใช้อํานาจบังคับบัญชานั้นจะต้องชอบด้วยกฎหมายด้วย จะใช้อํานาจบังคับบัญชาที่ขัดต่อกฎหมายไม่ได้แม้ว่าจะได้ใช้ไปในทางที่เหมาะสมก็ตาม อํานาจบังคับบัญชาจึง เป็นความสัมพันธ์อย่างใกล้ชิดภายในองค์กรเดียวกันที่มีขีดขั้นแห่งความรับผิดชอบตามลําดับชั้น
ลักษณะทั่วไปของอํานาจบังคับบัญชา
1 ไม่ต้องมีกฎหมายลายลักษณ์อักษรบัญญัติให้อํานาจไว้โดยชัดแจ้ง ถือเป็นหลักกฎหมาย มหาชนทั่วไป
2 ควบคุมได้ทั้งเรื่องความชอบด้วยกฎหมาย และการใช้ดุลพินิจหรือความเหมาะสมของ การทําคําสั่งทางปกครอง ซึ่งเป็นอํานาจเหนือการกระทําของผู้ใต้บังคับบัญชา ด้วยการให้อํานาจแนะนําสั่งการ และวางแนวปฏิบัติ เป็นคําสั่ง หนังสือเวียน หนังสือสั่งการต่าง ๆ หรือใช้อํานาจเพิกถอนการกระทํา แก้ไข เปลี่ยนแปลง รวมถึงการใช้อํานาจสอดเข้าไปใช้อํานาจแทนสําหรับกรณีที่กฎหมายบัญญัติอนุญาตไว้หรือเมื่อมี เหตุจําเป็น
ข้อ 4. การที่ผู้อํานวยการเขตบางกะปิใช้อํานาจตามกฎหมายเพื่อรักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง ประกาศยกเลิกสิทธิของผู้ค้าขายจํานวน 21 ราย ในอันที่จะทําการค้าขาย บริเวณพื้นที่ทางเท้าสาธารณะในจุดผ่อนผันบริเวณด้านหลังมหาวิทยาลัย ตั้งแต่รั้วมหาวิทยาลัยถึงรั้วการกีฬาแห่งประเทศไทยชั่วคราวจนกว่าจะปรับปรุงพื้นที่ทางเท้า สาธารณะเสร็จมีระยะเวลา 3 เดือน ดังนี้ ประกาศดังกล่าวมีสถานะทางกฎหมายเป็น “คําสั่งทางปกครอง” หรือ “กฎ” หรือไม่เป็นการกระทําทางปกครองใด ให้ท่านวินิจฉัยพร้อมหลักกฎหมาย
ธงคําตอบ
ตามมาตรา 5 พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ได้ให้ความหมาย ของ “คําสั่งทางปกครอง” และ “กฏ” ไว้ดังนี้
“คําสั่งทางปกครอง” หมายความว่า
1) การใช้อํานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่าง บุคคล ในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และ การรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ
2) การอื่นที่กําหนดในกฎกระทรวง
“กฎ” หมายความว่า พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใด เป็นการเฉพาะ
โดยปกติแล้วการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐได้มีการกระทําทางปกครอง โดยการออกกฎหรือออกคําสั่งทางปกครองนั้น เป็นการใช้อํานาจทางปกครองโดยอาศัยอํานาจตามกฎหมาย เพียงแต่การพิจารณาว่าการกระทําดังกล่าวเป็นกฎ หรือคําสั่งทางปกครองนั้น มิได้พิจารณาจากชื่อหรือรูปแบบ เพราะบางกรณีหน่วยงานทางปกครอง หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐได้ออกระเบียบหรือประกาศอย่างใดอย่างหนึ่ง
แต่ถ้าระเบียบหรือประกาศนั้นไม่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป แต่มุ่งหมายให้มีผลใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใด เป็นการเฉพาะ ระเบียบหรือประกาศนั้นก็ไม่ถือว่าเป็น “กฏ” แต่จะเป็น “คําสั่งทางปกครอง”
กรณีตามปัญหา การที่ผู้อํานวยการเขตบางกะปิใช้อํานาจตามกฎหมายเพื่อรักษาความสะอาด และความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง ประกาศยกเลิกสิทธิของผู้ค้าขายที่จะทําการค้าขายบริเวณ พื้นที่ทางเท้าสาธารณะในจุดผ่อนผันฯ นั้น จะเห็นได้ว่าประกาศฯ ดังกล่าวมีผลบังคับเฉพาะเจาะจงกับผู้ค้า ทั้ง 21 รายที่ไม่สามารถค้าขายในทางเท้าสาธารณะดังกล่าวได้ต่อไปแม้จะเป็นระยะเวลา 3 เดือนก็ตาม ดังนั้น ประกาศฯ ดังกล่าวจึงเป็นคําสั่งทางปกครองตามมาตรา 5 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ไม่ใช่กฎ
สรุป ประกาศดังกล่าวมีสถานะทางกฎหมายเป็นคําสั่งทางปกครอง ไม่ใช่กฎ
