การสอบไล่ภาคฤดูร้อน ปีการศึกษา 2557
ข้อสอบกระบวนวิชา LAW 3012 กฎหมายปกครอง
คําแนะนํา ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน มี 4 ข้อ
ข้อ 1. หลักการแบ่งอํานาจปกครอง (Deconcentration) หมายถึงอะไร มีประโยชน์อย่างไร และแตกต่างจากหลักการกระจายอํานาจปกครองอย่างไร ขอให้ท่านอธิบายพร้อมยกหลักกฎหมายและตัวอย่างประกอบ
ธงคําตอบ
“หลักการแบ่งอํานาจปกครอง” เรียกอีกอย่างว่า หลักการกระจายการรวมศูนย์อํานาจ เป็นหลักการจัดระเบียบบริหารราชการที่ฝ่ายปกครองส่วนกลางมอบอํานาจวินิจฉัยสั่งการให้แก่เจ้าหน้าที่ของ ราชการบริหารส่วนกลางที่ส่งไปประจําเพื่อปฏิบัติราชการตามเขตภูมิภาคต่าง ๆ ของประเทศ ซึ่งเจ้าหน้าที่เหล่านี้ จะยังคงอยู่ภายใต้อํานาจบังคับบัญชาจากส่วนกลางโดยตรง เป็นอํานาจที่ไม่มีเงื่อนไข และผู้บังคับบัญชาจาก ราชการบริหารส่วนกลางสามารถกลับ แก้ ยกเลิก เพิกถอนคําสั่ง หรือการกระทําของเจ้าหน้าที่ที่ส่งไปประจําตาม ภูมิภาคต่าง ๆ ได้เสมอ แต่ก็ต้องเป็นการใช้อํานาจบังคับโดยชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งหลักการแบ่งอํานาจปกครองนี้ จะมีความแตกต่างกับหลักการกระจายอํานาจปกครอง
ข้อแตกต่างระหว่างหลักการแบ่งอํานาจปกครองและหลักการกระจายอํานาจปกครอง
1 การจัดระเบียบราชการบริหารส่วนภูมิภาคตามหลักการแบ่งอํานาจปกครองนั้นเป็น การจัดระเบียบราชการบริหารตามหลักการรวมอํานาจปกครองมิใช่ตามหลักการกระจายอํานาจปกครองให้แก่ ท้องถิ่น ทั้งนี้เพราะว่าการมอบอํานาจให้แก่เจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลางในส่วนภูมิภาค เป็นแต่เพียง การมอบอํานาจวินิจฉัยสั่งการบางอย่างจากกระทรวง ทบวง กรม ในส่วนกลางไปให้เจ้าหน้าที่ของส่วนกลางที่เป็น หัวหน้าในส่วนภูมิภาคเท่านั้น อํานาจบังคับบัญชาและวินิจฉัยสั่งการขั้นสุดท้ายยังอยู่กับราชการบริหารส่วนกลาง แต่ตามหลักการกระจายอํานาจปกครองเป็นการตัดอํานาจหน้าที่ดําเนินกิจการบางส่วนจากราชการบริหารส่วนกลาง ไปมอบให้แก่เจ้าหน้าที่ส่วนท้องถิ่น ซึ่งมิใช่เจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลาง เพื่อให้ท้องถิ่นดําเนินกิจการได้เอง โดยตรง ไม่ต้องอยู่ภายใต้การบังคับบัญชาสั่งการของราชการบริหารส่วนกลาง
2 เจ้าหน้าที่ในส่วนภูมิภาคเป็นเจ้าหน้าที่ของกระทรวง ทบวง กรม อันเป็นราชการบริหาร ส่วนกลาง ซึ่งราชการบริหารส่วนกลางเป็นผู้แต่งตั้งและถอดถอนทั้งสิ้น แต่เจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนท้องถิ่น ตามหลักการกระจายอํานาจปกครอง มิได้เป็นเจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลาง แต่เป็นเจ้าหน้าที่ของ องค์กรส่วนท้องถิ่นนั้นเอง
3 ความสัมพันธ์ระหว่างส่วนกลางกับส่วนภูมิภาคจะเป็นไปในรูปของการบังคับบัญชา ส่วนความสัมพันธ์ระหว่างส่วนกลางกับส่วนท้องถิ่นนั้นจะเป็นไปในรูปของการกํากับดูแล
ประโยชน์ของหลักการแบ่งอํานาจปกครอง
1 การใช้หลักการแบ่งอํานาจปกครองนี้ถือเป็นก้าวแรกที่จะนําไปสู่การกระจายอํานาจ ปกครอง
2 การแบ่งอํานาจให้แก่ส่วนภูมิภาคทําให้กิจการดําเนินไปรวดเร็วขึ้น เนื่องจากเจ้าหน้าที่ ในส่วนภูมิภาคมีอํานาจวินิจฉัย สั่งการและจัดทํากิจการอันเป็นเรื่องธรรมดาสามัญได้โดยไม่ต้องขอคําสั่งจาก ส่วนกลางทุกเรื่องไป เอกสาร ใน
3 ในท้องที่ที่มีการจัดระเบียบบริหารราชการส่วนภูมิภาคย่อมทําให้มีการติดต่อประสานงาน และควบคุมดูแลองค์การบริหารส่วนท้องถิ่นได้ใกล้ชิดขึ้น เพราะราชการบริหารส่วนกลางมีผู้แทนอยู่ในส่วนภูมิภาคที่จะคอยกํากับดูแลองค์การบริหารส่วนท้องถิ่นในจังหวัดของตน ทําให้องค์การบริหารส่วนท้องถิ่นติดต่อกับราชการบริหารส่วนกลางได้สะดวกขึ้นโดยทางผู้ว่าราชการจังหวัด
4 การจัดระเบียบบริหารราชการส่วนภูมิภาคตามหลักการแบ่งอํานาจปกครองมีประโยชน์ และความจําเป็นมากสําหรับประเทศที่ราษฎรยังหย่อนความสามารถในการที่จะปกครองตนเอง ซึ่งถ้าจะมอบอํานาจ ให้ราษฎรในท้องถิ่นต่าง ๆ ปกครองตนเองอาจจะเกิดผลเสียมากกว่าผลดี ในกรณีเช่นนี้จึงต้องยับยั้งการกระจายอํานาจให้แก่ท้องถิ่นไว้ก่อน ต่อเมื่อเห็นว่าราษฎรมีความรู้ความสามารถเพียงพอที่จะปกครองตนเองได้แล้วจึงค่อยกระจายอํานาจปกครองให้ไป
ข้อ 2. เทศบาลเมืองโพธารามได้ก่อสร้างกําแพงป้องกันน้ำท่วม ต่อมานายแดงได้ทุบทําลายกําแพงดังกล่าวบางส่วน เพื่อความสะดวกของตนในการจะเป็นเส้นทางลัดเพื่อไปสู่แม่น้ำ นายกเทศมนตรี เทศบาลเมืองโพธาราม จึงได้มีหนังสือแจ้งให้นายแดงซ่อมแซมแนวกําแพงป้องกันน้ำท่วมที่ถูกทุบทําลายไปบางส่วนนั้นให้กลับอยู่ในสภาพเดิม ขอให้ท่านวินิจฉัยว่า หนังสือแจ้งของนายกเทศมนตรีดังกล่าวเป็นคําสั่งทางปกครองหรือไม่ เพราะเหตุใด ขอให้อธิบายพร้อมยกหลักกฎหมายประกอบ
ธงคําตอบ
หลักกฎหมาย ตาม พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539
มาตรา 5 “ในพระราชบัญญัตินี้ “คําสั่งทางปกครอง” หมายความว่า
(1) การใช้อํานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่าง บุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และ การรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ”
วินิจฉัย
กรณีที่จะเป็นคําสั่งทางปกครองโดยนัยของมาตรา 5 (1) แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทาง ปกครอง พ.ศ. 2539 นั้น จะต้องมีองค์ประกอบดังนี้ คือ
1 ต้องเป็นคําสั่งที่ออกโดยเจ้าหน้าที่
2 ต้องมีลักษณะเป็นการใช้อํานาจตามกฎหมาย
3 ต้องมีลักษณะเป็นการแสดงเจตนาของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล
4 ต้องก่อให้เกิดผลเฉพาะกรณีหรือเรื่องใดเรื่องหนึ่งโดยเฉพาะเจาะจง
5 ต้องมีผลโดยตรงไปสู่ภายนอกฝ่ายปกครอง
กรณีตามอุทาหรณ์ การที่นายกเทศมนตรีเมืองโพธาราม ได้มีหนังสือแจ้งให้นายแดงซึ่งทุบ ทําลายกําแพงของเทศบาลเสียหายไปบางส่วนให้ทําการซ่อมแซมให้กลับอยู่ในสภาพเดิมนั้น แม้ว่าหนังสือ ดังกล่าวจะได้ออกโดยเจ้าหน้าที่ก็ตาม แต่การออกหนังสือดังกล่าวของนายกเทศมนตรีเมืองโพธารามนั้น มิได้ เป็นการใช้อํานาจตามกฎหมายแต่อย่างใด แต่เป็นเพียงการกระทําในลักษณะของการรักษาสิทธิของเทศบาล ตามกฎหมายเท่านั้น ดังนั้น หนังสือแจ้งของนายกเทศมนตรีดังกล่าวจึงไม่เป็นคําสั่งทางปกครอง เพราะไม่ครบ องค์ประกอบของคําสั่งทางปกครองตามนัยของ พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 5 (1) ดังกล่าวข้างต้น
สรุป
หนังสือแจ้งของนายกเทศมนตรีดังกล่าวไม่เป็นคําสั่งทางปกครอง
ข้อ 3. นายขาวเป็นพนักงานขับรถยนต์ของหน่วยงานราชการแห่งหนึ่ง ได้ขับรถยนต์โดยความประมาทเลินเล่อไปชนรถยนต์ของนายดํา ทําให้นายดําได้รับบาดเจ็บ และรถยนต์ของนายดําเสียหายด้วย นายดํา ต้องการฟ้องเรียกค่าเสียหาย หน่วยงานของรัฐแห่งนั้นให้ทําการรับผิดชอบชดใช้ค่าสินไหมทดแทน จากการกระทําละเมิดที่เกิดจากนายขาว ดังกล่าว ขอให้ท่านวินิจฉัยว่า นายดําจะต้องฟ้องหน่วยงาน ราชการดังกล่าวให้รับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนได้ที่ศาลใด เพราะเหตุใด ขอให้อธิบายพร้อมยกหลักกฎหมายประกอบ
ธงคําตอบ
หลักกฎหมาย ตาม พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคแรก (3) “ศาลปกครองมีอํานาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคําสั่งในเรื่องดังต่อไปนี้
(3) คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทําละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครอง หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อํานาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คําสั่งทางปกครองหรือคําสั่งอื่น หรือจาก การละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกําหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร”
วินิจฉัย
ตาม พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองฯ มาตรา 9 วรรคแรก (3) กรณีที่จะถือว่าเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับ การกระทําละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งเรียกว่า “ละเมิดทางปกครอง” และจะเป็นคดี ที่อยู่ในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองนั้น จะต้องประกอบด้วยหลักเกณฑ์ 2 ประการ ดังนี้คือ
1 เป็นคดีหรือข้อพิพาทที่เกี่ยวเนื่องกับการปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ และ
2 เป็นคดีหรือข้อพิพาทที่เกี่ยวเนื่องกับการปฏิบัติหน้าที่อย่างใดอย่างหนึ่งใน 4 กรณี
ดังต่อไปนี้ คือ
(1) การใช้อํานาจตามกฎหมาย
(2) การออกกฎ คําสั่งทางปกครอง หรือคําสั่งอื่น
(3) การละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกําหนดให้ต้องปฏิบัติ
(4) การปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร
กรณีตามอุทาหรณ์ การที่นายขาวเป็นพนักงานขับรถยนต์ของหน่วยงานราชการ ได้ขับรถยนต์ โดยความประมาทเลินเล่อไปชนรถยนต์ของนายดําจนได้รับความเสียหาย และนายดําได้รับบาดเจ็บด้วยนั้น ความเสียหายดังกล่าวแม้จะเกิดจากการกระทําโดยเจ้าหน้าที่ของรัฐในขณะปฏิบัติหน้าที่ก็ตาม แต่เมื่อการปฏิบัติ หน้าที่ดังกล่าวไม่ได้เกี่ยวเนื่องกับการปฏิบัติหน้าที่อย่างใดอย่างหนึ่งตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 9 (3) แห่ง พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 กล่าวคือ ไม่ได้เกิดจากการใช้อํานาจตามกฎหมาย หรือ จากกฎ คําสั่งทางปกครองหรือคําสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกําหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือ จากการปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ดังนั้น การกระทําละเมิดของนายขาวจึงไม่เป็นละเมิดทางปกครอง แต่เป็นการกระทําละเมิดทางแพ่งของนายขาว นายดําจึงต้องฟ้องให้หน่วยงานราชการดังกล่าวรับผิดชดใช้ ค่าสินไหมทดแทนจากการกระทําละเมิดของนายขาวได้ที่ศาลยุติธรรม จะฟ้องร้องต่อศาลปกครองไม่ได้ เพราะ ข้อพิพาทดังกล่าวไม่อยู่ในอํานาจของศาลปกครอง
สรุป
นายดําจะฟ้องหน่วยงานราชการดังกล่าวให้รับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจากการ กระทําละเมิดของนายขาวได้ที่ศาลยุติธรรม ตามเหตุผลและหลักกฎหมายดังกล่าวข้างต้น
ข้อ 4. นายเขียวเป็นข้าราชการพลเรือน รับราชการในหน่วยงานของรัฐแห่งหนึ่งซึ่งผู้บังคับบัญชามีคําสั่งไม่เลื่อนเงินเดือนให้ โดยนายเขียวเห็นว่าคําสั่งดังกล่าวของผู้บังคับบัญชาก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรม ต่อตน ขอให้ท่านวินิจฉัยว่า นายเขียวจะมีหนทางตาม พ.ร.บ. ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551ในการแก้ไขปัญหาของตนได้อย่างไร ขอให้อธิบาย พร้อมยกหลักกฎหมายประกอบ
ธงคําตอบ
หลักกฎหมาย ตาม พ.ร.บ. ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551
มาตรา 114 วรรคแรก “ผู้ใดถูกสั่งลงโทษตาม พ.ร.บ. นี้ หรือถูกสั่งให้ออกจากราชการตาม มาตรา 110 (1) (3) (5) (6) (7) และ (8) ผู้นั้นมีสิทธิอุทธรณ์ต่อ ก.พ.ค. ภายในสามสิบวันนับแต่วันทราบหรือถือว่า ทราบคําสั่ง”
มาตรา 122 “ข้าราชการพลเรือนสามัญผู้ใดมีความคับข้องใจอันเกิดจากการปฏิบัติหรือไม่ ปฏิบัติต่อตนของผู้บังคับบัญชา และเป็นกรณีที่ไม่อาจอุทธรณ์ตามหมวด 9 การอุทธรณ์ได้ ผู้นั้นมีสิทธิร้องทุกข์ได้ ตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กําหนดไว้ในหมวดนี้”
มาตรา 123 วรรคแรก “การร้องทุกข์ที่เหตุเกิดจากผู้บังคับบัญชา ให้ร้องทุกข์ต่อผู้บังคับบัญชา ชั้นเหนือขึ้นไปตามลําดับ”
วินิจฉัย
กรณีตามอุทาหรณ์ การที่นายเขียวซึ่งเป็นข้าราชการพลเรือนและรับราชการในหน่วยงานของ รัฐแห่งหนึ่ง ซึ่งผู้บังคับบัญชามีคําสั่งไม่เลื่อนเงินเดือนให้นั้น ถือว่าคําสั่งดังกล่าวของผู้บังคับบัญชาไม่ใช่คําสั่งลงโทษ ทางวินัย หรือเป็นคําสั่งให้ออกจากราชการตามมาตรา 110 (1) (3) (5) (6) (7) และ (8) ตามพระราชบัญญัตินี้ แต่อย่างใด ดังนั้นนายเขียวจะอุทธรณ์คําสั่งดังกล่าวของผู้บังคับบัญชาไม่ได้ (ตามมาตรา 114 วรรคแรก)
แต่อย่างไรก็ตาม เมื่อนายเขียวมีความคับข้องใจอันเกิดจากการปฏิบัติหรือไม่ปฏิบัติต่อตนของ ผู้บังคับบัญชา โดยเห็นว่าคําสั่งไม่เลื่อนเงินเดือนให้ตนนั้นก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมต่อตน ดังนี้นายเขียวย่อม สามารถใช้สิทธิร้องทุกข์ได้ตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กฎหมายได้กําหนดไว้ ตามมาตรา 122) และเมื่อเหตุ ของการที่นายเขียวจะร้องทุกข์นั้นเกิดจากผู้บังคับบัญชา ดังนั้นนายเขียวจึงต้องร้องทุกข์ต่อผู้บังคับบัญชาชั้นเหนือ ขึ้นไปตามลําดับ (ตามมาตรา 123 วรรคแรก)
สรุป
นายเขียวจะต้องไปร้องทุกข์ต่อผู้บังคับบัญชาชั้นเหนือขึ้นไปตามลําดับจะอุทธรณ์คําสั่ง ดังกล่าวไม่ได้
