ข้อสอบกระบวนวิชา LAW3012 กฎหมายปกครอง
ข้อ 1 “หลักการกระจายอำนาจปกครอง” (Decentralization) มีความหมายอย่างไร มีการกระจายอำนาจปกครองได้กี่วิธี และมีความแตกต่างกันอย่างไร ขอให้อธิบายพร้อมยกหลักกฎหมายและตัวอย่างประกอบ
ธงคำตอบ
หลักการกระจายอำนาจปกครอง (Decentralization) หมายถึง วิธีการที่รัฐมอบอำนาจปกครองบางส่วนให้แก่องค์กรทางการปกครองอื่นนอกจากองค์กรของราชการบริหารส่วนกลาง เพื่อจัดทำบริการสาธารณะบางอย่าง โดยมีอิสระตามสมควร ซึ่งองค์กรทางการปกครองนั้นไม่ต้องขึ้นอยู่ในความบังคับบัญชาของส่วนกลาง เพียงแต่ขึ้นอยู่ในความกำกับดูแลเท่านั้น กล่าวอีกนับหนึ่งก็คือ รัฐมอบอำนาจหน้าที่บางอย่างในการจัดทำบริการสาธารณะซึ่งเจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลางเป็นผู้ดำเนินงานอยู่ในท้องถิ่นหรือองค์กรอันมิได้เป็นส่วนหนึ่งขององค์กรในราชการบริหารส่วนกลางรับไปดำเนินการด้วยงบประมาณ และเจ้าหน้าที่ของท้องถิ่นหรือองค์กรนั้นเอง โดยราชการบริหารส่วนกลางเพียงแต่ควบคุมดูแลเท่านั้น ไม่ได้เข้าไปบังคับบัญชาสั่งการ
ตามหลักการกระจายอำนาจปกครองนั้น ได้มีการจำแนกวิธีกระจายอำนาจในทางปกครองได้ 2 วิธี คือ
1 การกระจายอำนาจปกครองตามอาณาเขต หรือการกระจายอำนาจปกครองให้แก่ท้องถิ่น
เป็นวิธีการกระจายอำนาจให้แก่ส่วนท้องถิ่น โดยให้ส่วนท้องถิ่นได้มีการจัดตั้งองค์กรขึ้นมาแยกต่างหากจากส่วนกลางและให้มีสภาพเป็นนิติบุคคล แล้วส่วนกลางก็จะมอบอำนาจให้องค์กรส่วนท้องถิ่นนั้นไปดำเนินจัดทำกิจการบริการสาธารณะ ตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายได้กำหนดไว้ โดยจะมีการกำหนดขอบเขตหรือพื้นที่ไว้ ซึ่งโดยหลักทั่วไปองค์กรส่วนท้องถิ่นนั้นก็จะไปจัดทำกิจการนอกเขตหรือนอกพื้นที่ที่กำหนดไว้ไม่ได้ นอกจากจะมีกฎหมายบัญญัติยกเว้นไว้โดยเฉพาะ
วิธีกระจายอำนาจปกครองวิธีนี้เป็นวิธีกระจายอำนาจปกครองให้แก่ท้องถิ่นโดยการมอบบริการสาธารณะหลายๆอย่างให้แก่ท้องถิ่นไปจัดทำโดยเจ้าหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่นนั้นเอง และด้วยงบประมาณขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่นนั้นเพื่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชนในท้องถิ่นนั้นๆ
ตัวอย่างของการกระจายอำนาจปกครองให้แก่ท้องถิ่น ได้แก่ เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล องค์การบริหารส่วนจังหวัด กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา ซึ่งองค์กรเหล่านี้มีฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติที่มาจากการเลือกตั้ง และสามารถดำเนินการบริการสาธารณะได้โดยอิสระ ไม่อยู่ภายใต้บังคับบัญชาแต่อยู่ภายใต้อำนาจกำกับดูแลของส่วนกลาง
2 การกระจายอำนาจตามกิจการ
เป็นวิธีกระจายอำนาจโดยการที่ส่วนกลางจะมอบบริการสาธารณะอย่างใดอย่างหนึ่งเพียงอย่างเดียวให้แก่องค์กรที่มีการจัดตั้งขึ้นโดยมิได้อยู่ในสังกัดของส่วนกลาง ได้แก่ องค์การของรัฐ รัฐวิสาหกิจ และองค์การมหาชน รับไปดำเนินงานด้วยเงินทุนและด้วยเจ้าหน้าที่ขององค์การนั้นๆ เช่น การมอบอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการเดินรถไฟทั่วประเทศให้แก่องค์การของรัฐคือการรถไฟแห่งประเทศไทย หรือการมอบอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการจำหน่ายกระแสไฟฟ้าให้กับการไฟฟ้านครหลวง หรือการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค เป็นต้น
วิธีกระจายอำนาจตามกิจการนี้ จะแตกต่างกับวิธีกระจายอำนาจตามอาณาเขต เพราะการกระจายอำนาจตามกิจการนี้ ส่วนกลางจะมอบให้องค์การต่างๆ ไปจัดทำบริการสาธารณะเพียงอย่างใดอย่างหนึ่งเท่านั้น และโดยหลักจะไม่มีการกำหนดอาณาเขตหรือพื้นที่ไว้ แต่การกระจายอำนาจให้แก่ส่วนท้องถิ่นนั้น ส่วนกลางจะมอบอำนาจในการจัดทำบริการสาธารณะหลายๆอย่างให้แก่องค์กรส่วนท้องถิ่นไปดำเนินการ และจะมีการกำหนดอาณาเขตหรือพื้นที่ไว้ด้วย และการกระจายอำนาจตามกิจการจะไม่ถือการเลือกตั้งผู้บริหารเป็นเงื่อนไขในการจัดตั้งองค์กรที่ได้รับการกระจายอำนาจ ซึ่งต่างจากการกระจายอำนาจตามอาณาเขตที่ผู้บริหารต้องมาจากการเลือกตั้งเท่านั้น
ข้อ 2 กระทรวงมหาดไทยได้มีคำสั่งอนุมัติให้นายแดงซึ่งเป็นข้าราชการในกระทรวงฯ เบิกค่าเช่าบ้านไปโดยสำคัญผิด และนายแดงก็ได้เบิกค่าเช่าบ้านที่ตนได้รับอนุมัติอีกทั้งได้นำไปชำระเป็นค่าเช่าหมดแล้ว ต่อมากระทรวงมหาดไทยได้ทำการเพิกถอนคำสั่งอนุมัติค่าเช่าบ้านที่จ่ายให้แก่นายแดง พร้อมมีคำสั่งเรียกเงินคืน ดังนี้ ขอให้ท่านวินิจฉัยว่ากระทรวงมหาดไทยจะเพิกถอนคำสั่งที่อนุมัติให้นายแดงเบิกค่าเช่าบ้านไปโดยที่ทางราชการสำคัญผิดได้หรือไม่ เพราะเหตุใด ขอให้อธิบายพร้อมยกหลักกฎหมายประกอบ
ธงคำตอบ
มาตรา 5 คำสั่งทางปกครอง หมายความว่า การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ
มาตรา 50 คำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย อาจถูกเพิกถอนทั้งหมดหรือบางส่วนโดยจะให้มีผลย้อนหลังหรือไม่ย้อนหลังหรือมีผลในอนาคตไปถึงขณะใดขณะหนึ่งตามที่กำหนดได้ แต่ถ้าคำสั่งนั้นเป็นคำสั่งซึ่งเป็นการให้ประโยชน์แก่ผู้รับ การเพิกถอนต้องเป็นไปตามบทบัญญัติมาตรา 51 และมาตรา 52
มาตรา 51 การเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งเป็นการให้เงิน หรือให้ทรัพย์สิน หรือให้ประโยชน์ที่อาจแบ่งแยกได้ ให้คำนึงถึงความเชื่อโดยสุจริตของผู้รับประโยชน์ในความคงอยู่ของคำสั่งทางปกครองนั้นกับประโยชน์สาธารณะประกอบกัน
ความเชื่อโดยสุจริตตามวรรคหนึ่งจะได้รับความคุ้มครองต่อเมื่อผู้รับคำสั่งทางปกครองได้ใช้ประโยชน์อันเกิดจากคำสั่งทางปกครอง หรือได้ดำเนินการเกี่ยวกับทรัพย์สินไปแล้วโดยไม่อาจแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้ หรือการเปลี่ยนแปลงจะทำให้ผู้นั้นต้องเสียหายเกินควรแก่กรณี
วินิจฉัย
กรณีตามอุทาหรณ์ การที่กระทรวงมหาดไทยได้มีคำสั่งอนุมัติให้นายแดงเบิกค่าเช่าบ้านไปโดยสำคัญผิดนั้น คำสั่งอนุมัติดังกล่าวเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา 5 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ และเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ดังนั้นจึงอาจถูกเพิกถอนได้ตามมาตรา 50 แต่การเพิกถอนคำสั่งดังกล่าวนั้นต้องเป็นไปตามบทบัญญัติมาตรา 51 ด้วย ทั้งนี้เพราะคำสั่งดังกล่าวเป็นคำสั่งซึ่งเป็นการให้ประโยชน์แก่ผู้รับ
และตามมาตรา 51 นั้น การที่จะเพิกถอนคำสั่งซึ่งเป็นการให้ประโยชน์แก่ผู้รับ กล่าวคือเป็นคำสั่งซึ่งเป็นการให้เงิน (ค่าเช่า) ที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายได้หรือไม่นั้น กฎหมายให้คำนึงถึงความเชื่อโดยสุจริตของผู้รับประโยชน์ในความคงอยู่ของคำสั่งทางปกครองนั้นกับประโยชน์สาธารณะประกอบกัน และความเชื่อโดยสุจริตจะได้รับความคุ้มครองก็ต่อเมื่อผู้รับคำสั่งทางปกครองได้ใช้ประโยชน์อันเกิดจากคำสั่งทางปกครองหรือได้ดำเนินการเกี่ยวกับทรัพย์สินไปแล้วโดยไม่อาจแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้
ซึ่งตามอุทาหรณ์ การที่นายแดงเชื่อโดยสุจริตว่าตนมีสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านได้ และก็ได้เบิกค่าเช่าบ้านที่ตนได้รับอนุมัติอีกทั้งได้นำไปชำระเป็นค่าเช่าหมดแล้ว ซึ่งเท่ากับได้ใช้ประโยชน์อันเกิดจากคำสั่งทางปกครองไปแล้ว และกรณีนี้ถ้าไม่มีการเพิกถอนคำสั่งดังกล่าวก็ไม่กระทบต่อประโยชน์สาธารณะแต่อย่างใด ดังนั้นกระทรวงมหาดไทยจะเพิกถอนคำสั่งอนุมัติที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายดังกล่าวไม่ได้
สรุป กระทรวงมหาดไทยจะเพิกถอนคำสั่งที่อนุมัติให้นายแดงเบิกค่าเช่าบ้านไปโดยที่ทางราชการสำคัญผิดนั้นไม่ได้
ข้อ 3 นายดำสอบแข่งขันได้ และได้รับบรรจุเป็นข้าราชการพลเรือน โดยมีกำหนดระยะเวลาทดลองปฏิบัติหน้าที่ราชการ 1 ปี ต่อมาเมื่อนายดำได้ทดลองปฏิบัติหน้าที่ราชการมาได้ 6 เดือน ผู้บังคับบัญชาซึ่งมีอำนาจสั่งบรรจุตามมาตรา 57 ได้ทำการประเมิน ปรากกฎว่านายดำมีผลการประเมินทดลองปฏิบัติหน้าที่ราชการต่ำกว่ามาตรฐานที่กำหนด ดังนี้ ผู้บังคับบัญชาดังกล่าว จะสั่งให้นายดำออกจากราชการทันทีได้หรือไม่ โดยไม่ต้องรอให้ครบกำหนด 1 ปีเสียก่อน และนอกจากนั้นจะสั่งให้นายดำคืนเงินเดือนตลอดจนสิทธิประโยชน์ต่างๆที่นายดำได้รับไปในระหว่างนั้นได้หรือไม่ เพราะเหตุใด ขอให้ท่านวินิจฉัยพร้อมยกหลักกฎหมายประกอบ
ธงคำตอบ
หลักกฎหมาย ตาม พ.ร.บ. ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ.2551 มาตรา 59
ผู้ได้รับบรรจุและแต่งตั้งตามมาตรา 53 วรรคหนึ่ง หรือตามมาตรา 55 ให้ทดลองปฏิบัติหน้าที่ราชการและให้ได้รับการพัฒนาเพื่อให้รู้ระเบียบแบบแผนของทางราชการ และเป็นข้าราชการที่ดีตามที่กำหนดในกฎ ก.พ.
ผู้ทดลองปฏิบัติหน้าที่ราชการตามวรรคหนึ่งผู้ใด มีผลการประเมินทดลองปฏิบัติหน้าที่ราชการตามที่กำหนดในกฎ ก.พ. ไม่ต่ำกว่ามาตรฐานที่กำหนด ให้ผู้บังคับบัญชาซึ่งมีอำนาจสั่งบรรจุตามมาตรา 57 สั่งให้ผู้นั้นรับราชการต่อไป ถ้าผู้นั้นมีผลการประเมินทดลองปฏิบัติหน้าที่ราชการต่ำกว่ามาตรฐานที่กำหนด ก็ให้สั่งให้ผู้นั้นออกจากราชการได้ไม่ว่าจะครบกำหนดเวลาทดลองปฏิบัติหน้าที่ราชการแล้วหรือไม่ก็ตาม
ผู้ใดถูกสั่งให้ออกจากราชการตามวรรคสอง ให้ถือเสมือนว่าผู้นั้นไม่เคยเป็นข้าราชการพลเรือนสามัญแต่ทั้งนี้ไม่กระทบกระเทือนถึงการใดที่ผู้นั้นได้ปฏิบัติหน้าที่ราชการ หรือการรับเงินเดือนหรือผลประโยชน์อื่นใดที่ได้รับหรือมีสิทธิจะได้รับจากทางราชการในระหว่างที่ผู้นั้นอยู่ระหว่างทดลองปฏิบัติหน้าที่ราชการ
วินิจฉัย
กรณีตามอุทาหรณ์ การที่นายดำได้รับบรรจุเป็นข้าราชการพลเรือนโดยมีกำหนดระยะเวลาทดลองปฏิบัติหน้าที่ราชการ 1 ปี แต่เมื่อนายดำได้ทดลองปฏิบัติหน้าที่ราชการได้ 6 เดือน และมีผลการประเมินทดลองปฏิบัติหน้าที่ราชการต่ำกว่ามาตรฐานที่กำหนด ดังนี้ผู้บังคับบัญชาซึ่งมีอำนาจสั่งบรรจุตามมาตรา 57 สามารถสั่งให้นายดำออกจากราชการได้โดยไม่จำต้องรอให้ครบกำหนด 1 ปีเสียก่อนแต่อย่างใด ตาม พ.ร.บ. ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 มาตรา 59 วรรคสอง
สำหรับในส่วนที่เกี่ยวกับเงินเดือนและสิทธิประโยชน์ต่างๆที่นายดำได้รับไปในระหว่างนั้น นายดำไม่จำต้องคืนให้แก่ทางราชการแต่อย่างใด และผู้บังคับบัญชาซึ่งมีอำนาจสั่งบรรจุตามมาตรา 57 จะสั่งให้นายดำคืนเงินเดือนตลอดจนสิทธิประโยชน์ต่างๆ ที่นายดำได้รับไปในระหว่างนั้นไม่ได้ ตามมาตรา พ.ร.บ. ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 มาตรา 59 วรรคสาม
สรุป ผู้บังคับบัญชาฯ สั่งให้นายดำออกจากราชการทันทีโดยไม่ต้องรอให้ครบกำหนด 1 ปีได้ แต่จะสั่งให้นายดำคืนเงินเดือนตลอดจนสิทธิประโยชน์ต่างๆที่นายดำได้รับไปในระหว่างนั้นไม่ได้
ข้อ 4 เทศบาลแห่งหนึ่งได้ทำการซ่อมแซมถนนในเขตเทศบาล นายขาวได้ขับรถตกหลุมที่คนงานเทศบาลได้ชุดไว้ และไม่ได้ปิดหลุม ทั้งไม่ได้ปักป้ายให้สัญญาณไว้ ดังนี้ นายขาวจะฟ้องเรียกค่าเสียหายจากเทศบาลที่ศาลใด เพราะเหตุใด ขอให้ท่านอธิบายพร้อมยกหลักกฎหมายประกอบ
ธงคำตอบ
หลักกฎหมาย ตาม พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคแรก (3)
ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องดังต่อไปนี้
(3) คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร
วินิจฉัย
ตาม พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองฯ มาตรา 9 วรรคแรก (3) กรณีที่จะถือว่าเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งเรียกว่า “ละเมิดทางปกครอง” และจะเป้นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองนั้น จะต้องประกอบด้วยหลักเกณฑ์ 2 ประการ ดังนี้ คือ
1 เป็นคดีหรือข้อพิพาทที่เกี่ยวเนื่องกับการปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ และ
2 เป็นคดีหรือข้อพิพาทที่เกี่ยวเนื่องกับการปฏิบัติหน้าที่อย่างใดอย่างหนึ่งใน 4 กรณีดังต่อไปนี้ คือ
(1) การใช้อำนาจตามกฎหมาย
(2) การออกกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น
(3) การละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ
(4) การปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร
กรณีตามอุทาหรณ์ การที่เทศบาลได้ทำการซ่อมแซมถนนในเขตเทศบาล และคนงานของเทศบาลได้ทำการขุดหลุมโดยไม่ได้ปิดหลุม ทั้งไม่ได้ปักป้ายให้สัญญาณไว้จนเป็นเหตุให้นายขาวได้ขับรถตกหลุมดังกล่าวนั้น การกระทำของเทศบาลไม่ถือว่าเป็นการละเมิดที่เกิดจากการปฏิบัติหน้าที่ในกรณีอื่นๆ ตามที่กล่าวไว้ข้างต้น แต่เป็นการละเมิดที่เกิดจากการปฏิบัติหน้าที่ทั่วๆไปของเทศบาล ซึ่งไม่ได้ใช้ความระมัดระวังตามสมควรแก่กรณี จึงไม่ใช่เป็นการกระทำละเมิดทางปกครอง ดังนั้นข้อพิพาทดังกล่าวจึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะรับไว้พิจารณา นายขาวจึงต้องฟ้องร้องเรียกค่าเสียหายจากการกระทำละเมิดทางแพ่งของเทศบาลต่อศาลยุติธรรม
สรุป นายขาวจะต้องฟ้องเรียกค่าเสียหายจากเทศบาลเป็นคดีแพ่งต่อศาลยุติธรรม เพราะข้อพิพาทดังกล่าวไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะรับฟ้องไว้พิจารณา (เทียบคำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 604/2545 , 197/2552 , 800/2551
