การสอบไล่ภาคฤดูร้อน ปีการศึกษา 2550
ข้อสอบกระบวนวิชา LAW3012 กฎหมายปกครอง
คำแนะนำ ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน มี 4 ข้อ
ข้อ 1 หลักการกระจายอำนาจปกครองหมายถึงอะไร และการกระจายอำนาจปกครองมีกี่ประเภทและแตกต่างกันอย่างไร ขอให้อธิบายพร้อมยกตัวอย่างประกอบ
ธงคำตอบ
หลักการกระจายอำนาจปกครอง (Decentralization) หมายถึง วิธีการที่รัฐมอบอำนาจปกครองบางส่วนให้แก่องค์กรทางการปกครองอื่นนอกจากองค์กรของราชการบริหารส่วนกลาง เพื่อจัดทำบริการสาธารณะบางอย่าง โดยมีอิสระตามสมควร ซึ่งองค์กรทางการปกครองนั้นไม่ต้องขึ้นอยู่ในความบังคับบัญชาของส่วนกลาง เพียงแต่ขึ้นอยู่ในความกำกับดูแลเท่านั้น
ลักษณะสำคัญของหลักการกระจายอำนาจปกครอง
1 มีองค์กรและกิจการเป็นของตนเอง
คือ มีการแยกหน่วยงานออกไปเป็นองค์การนิติบุคคลอิสระจากส่วนกลาง โดยนิติบุคคลเหล่านี้เป็นนิติบุคคลในกฎหมายมหาชนที่มีงบประมาณแลเจ้าหน้าที่ของตนเอง มีความเป็นอิสระในการจัดทำบริการสาธารณะที่ได้รับมอบหมาย โดยไม่ต้องขอรับคำสั่งจากส่วนกลาง ส่วนกลางเพียงแต่คอยควบคุมให้ปฏิบัติหน้าที่โดยถูกต้องเท่านั้น มิได้เข้าไปบังคับบัญชาหรืออำนวยการเอง
2 มีการเลือกตั้ง
กล่าวคือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นย่อมประกอบด้วยเจ้าหน้าที่ซึ่งได้รับเลือกจากราษฎรในท้องถิ่นบางส่วน โดยเฉพาะอย่างยิ่งองค์กรสำหรับเป็นที่ประชุมปรึกษากิจการ เช่นสภาเทศบาล สภาจังหวัด ที่ประกอบด้วยสมาชิกซึ่งราษฎรในท้องถิ่นเลือกตั้งขึ้นมา ผู้แทนของคนในท้องถิ่นเหล่านั้นเองที่จะเข้ามาทำหน้าที่ในการเป็นผู้บริหารและสมาชิกสภาท้องถิ่น ทั้งนี้เพื่อให้ราษฎรในท้องถิ่นได้เข้ามามีส่วนร่วมในการปกครอง ซึ่งเหตุดังกล่าวนี้เองหลักการกระจายอำนาจจึงต่างกับหลักการรวมอำนาจที่ถือเอาการแต่งตั้งเป็นสาระสำคัญ ดังนั้นจึงอาจกล่าวได้ว่า การเลือกตั้งถือเป็นหัวใจสำคัญของหลักการกระจายอำนาจทางปกครอง ถ้าไม่มีการเลือกตั้ง ก็ไม่ถือว่ามีการกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่นอย่างแท้จริง
3 องค์กรทางปกครองมีความเป็นอิสระในการดำเนินงาน
กล่าวคือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเป็นอิสระในการดำเนินการตามหน้าที่ มีอำนาจวินิจฉัยสั่งการและดำเนินกิจการได้ด้วยงบประมาณและด้วยเจ้าหน้าที่ของตนเอง โดยไม่ต้องรับคำสั่งหรืออยู่ใต้บังคับบัญชาตามลำดับชั้นของส่วนกลาง ส่วนกลางเพียงแต่กำกับดูแลให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นปฏิบัติหน้าที่ให้ถูกต้องตามกฎหมายเท่านั้น
อนึ่ง การควบคุมบังคับบัญชา หมายถึง การใช้อำนาจที่หัวหน้าหน่วยงานใช้ปกครองผู้อยู่ใต้บังคับบัญชา เช่น การที่รัฐมนตรีใช้อำนาจบังคับบัญชาเหนือเจ้าหน้าที่ทั้งหลายในกระทรวง อำนาจบังคับบัญชาเป็นอำนาจที่ผู้บังคับบัญชาสามารถสั่งการใดๆ ก็ได้ตามที่ตนเห็นว่าเหมาะสม สามารถกลับ แก้ ยกเลิกเพิกถอน คำสั่ง หรือการกระทำของผู้ใต้บังคับบัญชาได้เสมอ เว้นแต่จะมีกฎหมายบัญญัติไว้โดยเฉพาะเป็นประการอื่น อย่างไรก็ตาม การใช้อำนาจบังคับบัญชานี้ก็ต้องชอบด้วยกฎหมาย ไม่ใช่ว่าจะใช้ไปในทางที่เหมาะสมแต่ขัดต่อกฎหมายได้ ดังนั้นการใช้อำนาจในลักษณะนี้จึงเหมาะสมกับการจัดระเบียบบริหารราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาค ตามหลักการรวมอำนาจการปกครอง
ส่วนการกำกับดูแลนั้น หมายถึง การควบคุมที่ไม่ใช่เรื่องของความสัมพันธ์ระหว่างผู้บังคับบัญชากับผู้อยู่ใต้บังคับบัญชา แต่เป็นความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรควบคุมกำกับ จึงเป็นอำนาจที่มีเงื่อนไข คือ จะได้ใช้ก็ต่อเมื่อมีกฎหมายให้อำนาจและต้องเป็นไปตามรูปแบบที่กฎหมายกำหนด
ในการกำกับดูแลนั้น องค์กรที่กำกับดูแลไม่มีอำนาจสั่งการให้องค์กรภายใต้การกำกับดูแลปฏิบัติการตามที่ตนเห็นสมควร องค์กรภายใต้การกำกับดูแลย่อมมีความรับผิดชอบ (อำนาจหน้าที่) ตามกฎหมายดังนั้นองค์กรกำกับดูแลจึงเพียงแต่กำกับดูแลให้องค์กรภายใต้การควบคุมปฏิบัติหน้าที่ถูกต้องตามกฎหมายเท่านั้น ไม่มีอำนาจก้าวก่ายล่วงเข้าไปควบคุมถึงความเหมาะสมในการดำเนินงานภายในองค์กรทางปกครองนั้น
ดังนั้นเพื่อให้การกระจายอำนาจทางการปกครองเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ การจัดระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่นจึงควรต้องสอดคล้องกับหลักการกำกับดูแลดังกล่าวข้างต้นด้วย
การกระจายอำนาจทางปกครอง แบ่งออกได้ 2 ประเภท ดังต่อไปนี้
1 การกระจายอำนาจทางเขตแดนหรือทางพื้นที่ (Decentralization Territorial)
การกระจายอำนาจทางเขตแดนหรือทางพื้นที่นี้มีจุดเริ่มต้นมาจากแนวความคิดทางการเมือง (ประชาธิปไตย) ที่เน้นถึงความสำคัญของการเลือกตั้ง และมีความเห็นเกี่ยวกับการกระจายอำนาจว่าเป็นการใช้อำนาจโดยตรงของประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย โดยในการปกครองท้องถิ่นหากเจ้าหน้าที่ของท้องถิ่นยังคงได้รับการแต่งตั้งจากส่วนกลางแล้ว ก็จะเป็นการรวมอำนาจมิใช่การกระจายอำนาจ ดังนั้นการกระจายอำนาจในความหมายนี้จึงต้องมีองค์กรปกครองทางเขตแดน โดยรัฐยอมรับว่าสามารถให้มีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีกิจการและมีระบบบริหารของตนเองได้ภายใต้การควบคุมกำกับของรัฐ รัฐจึงสร้างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขึ้นและเพื่อการดำเนินการดังกล่าว รัฐจึงต้องให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีสภาพเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชนด้วย
ตัวอย่างของการกระจายอำนาจทางเขตแดนหรือทางพื้นที่ ได้แก่ เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล องค์การบริหารส่วนจังหวัด กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา ซึ่งองค์กรเหล่านี้มีฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติที่มาจากการเลือกตั้ง และสามารถดำเนินการบริการสาธารณะได้โดยอิสระ ไม่อยู่ภายใต้บังคับบัญชาแต่อยู่ภายใต้อำนาจกำกับดูแลของส่วนกลาง
ลักษณะสำคัญขององค์กรปกครองท้องถิ่นมี 5 ประการ ดังนี้
1 มีพื้นที่รับผิดชอบที่ชัดเจน
2 มีสถานะเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชน
3 มีองค์กรเป็นของตนเอง
4 มีภารกิจหน้าที่ที่เกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ของท้องถิ่นตนเอง
5 มีการกำกับดูแลจากรัฐ
2 การกระจายอำนาจทางบริการหรือกิจการ (Decentralization Par Service)
เป็นการกระจายอำนาจที่เกิดขึ้นเนื่องจากในรัฐสมัยใหม่นั้นมีกิจการของรัฐที่จะต้องจัดทำเพิ่มมากขึ้นและสลับซับซ้อนขึ้นกว่าแต่ก่อน ทำให้รัฐต้องเข้าไปจัดทำกิจการดังกล่าวในรูปขององค์กรกระจายอำนาจทางบริการ ไม่ว่าจะในทางเศรษฐกิจ สังคม กีฬา วัฒนธรรม ฯลฯ โดยให้กิจการนั้นๆ เป็นนิติบุคคลแยกต่างหากออกจากรัฐ มีทรัพย์สินเป็นของตนเอง มีผู้บริหารของตนเอง ซึ่งจะมีที่มาอย่างไรย่อมขึ้นอยู่กับลักษณะขององค์กรนั้น ในปัจจุบันประเทศไทยมีการกระจายอำนาจตามกิจการนี้ในรูปขององค์การของรัฐบาล รัฐวิสาหกิจ และองค์การมหาชน
ข้อแตกต่างประการสำคัญของการกระจายอำนาจทั้งสองประเภท คือ
(ก) การกระจายอำนาจทางบริการหรือกิจการไม่ถือเอาอาณาเขตเป็นข้อจำกัดอำนาจหน้าที่เป็นหลักสำคัญเหมือนกับการกระจายอำนาจทางเขตแดน ซึ่งองค์การอาจจัดทำกิจการได้ทั่วทั้งประเทศ หรือทำเฉพาะเขตใดเขตหนึ่ง ตามที่กฎหมายกำหนดให้เป็นหน้าที่ขององค์การนั้น
(ข) การกระจายอำนาจทางบริการหรือกิจการไม่ถือว่าการเลือกตั้งผู้บริหารเป็นเงื่อนไขในการจัดตั้งองค์กรที่ได้รับการกระจายอำนาจทางบริการ ซึ่งต่างจากการกระจายอำนาจทางเขตแดนที่ผู้บริหารต้องมาจากการเลือกตั้งเท่านั้น
ข้อดีและข้อเสียของหลักการกระจายอำนาจ
ข้อดี คือ เป็นการสนองความต้องการเฉพาะท้องถิ่นได้ดีขึ้น และเป็นการแบ่งเบาภาระของส่วนกลางพอสมควร ตลอดจนทำให้ราษฎรมีความสนใจและมีความรู้พื้นฐานในการปกครองแบบประชาธิปไตย
ข้อเสีย คือ อาจทำให้ราษฎรเห็นประโยชน์ของท้องถิ่นสำคัญว่าประโยชน์ส่วนรวม และการเลือกตั้งทำให้สิ้นเปลืองค่าใช้จ่ายของรัฐ ตลอดจนทำให้เกิดกลุ่มอำนาจทางการเมืองท้องถิ่นขึ้นได้
ข้อ 2 ตาม พ.ร.บ. ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2535 ได้บัญญัติหลักเกณฑ์และเงื่อนไขในการที่ข้าราชการพลเรือนจะต้องเชื่อฟังคำสั่งของผู้บังคับบัญชาไว้หรือไม่ อย่างไร ขอให้อธิบายพร้อมยกหลักกฎหมายประกอบ
ธงคำตอบ
พ.ร.บ. ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2535 มาตรา 88 มีหลักกฎหมายว่า “ข้าราชการพลเรือนสามัญต้องปฏิบัติตามคำสั่งของผู้บังคับบัญชาซึ่งสั่งในหน้าที่ราชการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบของทางราชการ โดยไม่ขัดขืนหรือหลีกเลี่ยง แต่ถ้าเห็นว่าการปฏิบัติตามคำสั่งนั้นจะทำให้เสียหายแก่ราชการหรือจะเป็นการไม่รักษาประโยชน์ของทางราชการ จะเสนอความเห็นเป็นหนังสือให้ผู้บังคับบัญชาทบทวนคำสั่งนั้นก็ได้ และเมื่อได้เสนอความเห็นแล้ว ถ้าผู้บังคับบัญชายืนยันให้ปฏิบัติตามคำสั่งเดิม ผู้อยู่ใต้บังคับบัญชาต้องปฏิบัติตาม
การขัดคำสั่งหรือหลีกเลี่ยงไม่ปฏิบัติตามคำสั่งของผู้บังคับบัญชาซึ่งสั่งในหน้าที่ราชการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบของทางราชการ อันเป็นเหตุให้เสียหายแก่ราชการอย่างร้ายแรง เป็นความผิดวินัยอย่างร้ายแรง”
จากบทบัญญัติของกฎหมายดังกล่าวข้างต้นนั้น ได้กำหนดให้ข้าราชการพลเรือนที่เป็นผู้ใต้บังคับบัญชามีหน้าที่เชื่อฟังคำสั่งของผู้บังคับบัญชา ทั้งนี้เพราะการปฏิบัติราชการของข้าราชการพลเรือนนั้นจะต้องอยู่ในความบังคับบัญชาของผู้บังคับบัญชาตามสายงานเป็นขั้นๆไป ผู้บังคับบัญชาจึงมีอำนาจสั่งงานและควบคุมผู้ใต้บังคับบัญชาเพื่อให้ปฏิบัติงานโดยเรียบร้อยและมีประสิทธิภาพ
ทั้งนี้คำสั่งที่ผู้ใต้บังคับบัญชาต้องเชื่อฟังและปฏิบัติตามโดยไม่ขัดขืนหรือหลีกเลี่ยงนั้นกฎหมายได้กำหนดหลักเกณฑ์และเงื่อนไขไว้ว่าคำสั่งนั้นต้อง
1 เป็นคำสั่งที่สั่งในหน้าที่ ถ้าหากผู้บังคับบัญชาออกคำสั่งให้ผู้ใต้บังคับบัญชาปฏิบัติตามอันเป็นคำสั่งที่นอกเหนือจากหน้าที่ก็ไม่ต้องเชื่อฟัง และไม่ถือเป็นการขัดคำสั่งผู้บังคับบัญชาอันจะทำให้เป็นความผิดวินัย เช่น ผู้บังคับบัญชาสั่งให้ผู้ใต้บังคับบัญชาไปรับส่งบุตรเพื่อเดินทางไปโรงเรียนแทนตน ดังนี้ ผู้ใต้บังคับบัญชาไม่จำต้องปฏิบัติตามคำสั่งดังกล่าว เพราะถือเป็นคำสั่งนอกหน้าที่ของตน
2 คำสั่งนั้นจะต้องชอบด้วยกฎหมาย กล่าวคือ คำสั่งของผู้บังคับบัญชาที่ให้ปฏิบัติตามนั้นหากเป็นคำสั่งอันชอบด้วยกฎหมายตามหน้าที่แล้ว ผู้ใต้บังคับบัญชาก็จำต้องปฏิบัติตามโดยเคร่งครัด แต่หากคำสั่งนั้นผิดกฎหมาย เช่น คำสั่งให้รับสินบน ฯลฯ หรือขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน เช่น คำสั่งให้ทำร้ายร่างกายหรือฆ่าคน ฯลฯ ผู้ใต้บังคับบัญชาก็หาจำต้องปฏิบัติตามแต่อย่างใด
3 คำสั่งในที่นี้ต้องเป็นไปตามระเบียบของทางราชการ นอกจากจะเป็นคำสั่งที่สั่งในหน้าที่และชอบด้วยกฎหมายแล้ว คำสั่งนั้นจะต้องไปตามระเบียบของทางราชการด้วย กล่าวคือ การออกคำสั่งของผู้บังคับบัญชาจะต้องเป็นไปตามระเบียบหรือข้อบังคับของหน่วยงานหรือองค์กรนั้นๆ โดยมีขั้นตอนและวิธีการถูกต้องครบถ้วน
ในกรณีที่เห็นว่าการปฏิบัติตามคำสั่งของผู้บังคับบัญชานั้นจะทำให้เสียหายแก่ราชการหรือจะเป็นการไม่รักษาประโยชน์ของทางราชการ ผู้ใต้บังคับบัญชาอาจจะเสนอความเห็นเป็นหนังสือทันทีเพื่อให้ผู้บังคับบัญชาทบทวนคำสั่งนั้นก็ได้ และเมื่อได้เสนอความเห็นแล้ว ถ้าผู้บังคับบัญชายืนยันให้ปฏิบัติตามคำสั่งเดิมผู้อยู่ใต้บังคับบัญชาต้องปฏิบัติตาม หากไม่ปฏิบัติตามถือว่าขัดคำสั่งของผู้บังคับบัญชา
การขัดคำสั่งหรือหลีกเลี่ยงไม่ปฏิบัติตามคำสั่งผู้บังคับบัญชา ถ้าคำสั่งนั้นเป็นการสั่งโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบของทางราชการ และการขัดคำสั่งเป็นเหตุให้เสียหายแก่ราชการอย่างร้ายแรง ถือว่าผู้ใต้บังคับบัญชากระทำผิดวินัยร้ายแรง อาจมีโทษถึงปลดออกหรือไล่ออกได้
ข้อ 3 นายแดงมีที่ดินอยู่หนึ่งแปลงในเขตกรุงเทพมหานคร ต้องการตั้งโรงงานทอผ้าจึงไปยื่นคำขออนุญาตก่อตั้งโรงงานต่อเจ้าหน้าที่ แต่ปรากฏว่าเจ้าหน้าที่มีคำสั่งไม่อนุญาตโดยอ้างว่าตามกฎหมายผังเมืองในเขตพื้นที่ดังกล่าวได้กำหนดให้เป็นเขตที่อยู่อาศัยของประชาชนห้ามก่อตั้งโรงงานอุตสาหกรรม ต่อมากฎหมายผังเมืองในเขตกรุงเทพมหานคร ได้มีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงใหม่และเขตพื้นที่ดังกล่าวไม่ถูกห้ามไม่ให้ก่อตั้งโรงงานอุตสาหกรรมอีกต่อไป ดังนี้ นายแดงจะขอให้เจ้าหน้าที่พิจารณาออกคำสั่งใหม่เพื่ออนุญาตให้ตนก่อตั้งโรงงานได้ต่อไปหรือไม่ อย่างไร ขอให้อธิบายพร้อมยกหลักกฎหมายประกอบ
ธงคำตอบ
หลักกฎหมาย ตาม พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539
มาตรา 54 เมื่อคู่กรณีมีคำขอ เจ้าหน้าที่อาจเพิกถอนหรือแก้ไขเพิ่มเติมคำสั่งทางปกครองที่พ้นกำหนดอุทธรณ์ ตามส่วนที่ 5 ได้ในกรณีดังต่อไปนี้
(1) มีพยานหลักฐานใหม่ อันอาจทำให้ข้อเท็จจริงที่ฟังเป็นยุติแล้วนั้นเปลี่ยนแปลงไปในสาระสำคัญ
(2) คู่กรณีที่แท้จริงมิได้เข้ามาในกระบวนการพิจารณาทางปกครองหรือได้เข้ามาในกระบวนการพิจารณา ครั้งก่อนแล้วแต่ถูกตัดโอกาสโดยไม่เป็นธรรมในการมีส่วนร่วมในกระบวนการพิจารณาทางปกครอง
(3) เจ้าหน้าที่ไม่มีอำนาจที่จะทำคำสั่งทางปกครองในเรื่องนั้น
(4) ถ้าคำสั่งทางปกครองได้ออกโดยอาศัยข้อเท็จจริงหรือข้อกฎหมายใดและต่อมาข้อเท็จจริงหรือข้อกฎหมายนั้น เปลี่ยนแปลงไปในสาระสำคัญในทางที่จะเป็นประโยชน์แก่คู่กรณี
การยื่นคำขอตามวรรคหนึ่ง (1) (2) หรือ (3) ให้กระทำได้เฉพาะเมื่อคู่กรณีไม่อาจทราบถึงเหตุนั้นในการพิจารณาครั้งที่แล้วมาก่อนโดยไม่ใช่ความผิดของผู้นั้น
การยื่นคำขอให้พิจารณาใหม่ต้องกระทำภายในเก้าสิบวันนับแต่ผู้นั้นได้รู้ถึงเหตุซึ่งอาจขอให้พิจารณาใหม่ได้
วินิจฉัย
คำสั่งทางปกครองเมื่อได้แจ้งให้แก่ผู้รับคำสั่งทางปกครองทราบแล้ว คำสั่งนั้นก็มีผลบังคับแต่ผลบังคับดังกล่าวเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองอาจยกเลิกหรือเพิกถอนหรือเปลี่ยนแปลงคำสั่งทางปกครองที่ตนเป็นผู้ออกนั้นได้ ในกรณีที่ตนใช้อำนาจด้วยตนเองก็เป็นไปตามหลักเกณฑ์การเพิกถอนคำสั่งทางปกครอง แต่ถ้ามีผู้รับคำสั่งทางปกครองเป็นผู้ยื่นคำขอจะเป็นเรื่อง “การขอให้พิจารณาใหม่”
การขอให้พิจารณาใหม่เป็นมาตรการที่ช่วยให้ผู้รับคำสั่งมีโอกาสได้รับความเป็นธรรมเพิ่มขึ้นรวมทั้งเป็นมาตรการที่เปิดโอกาสให้แก่เจ้าหน้าที่ผู้ออกคำสั่งนั้นเองที่จะได้ทบทวนแก้ไขคำสั่งทางปกครองโดยผู้ได้รับคำสั่งทางปกครองอาจขอให้เจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งทางปกครองพิจารณาแก้ไข เพิ่มเติมคำสั่งทางปกครองนั้นใหม่อีกครั้งหนึ่ง หรือจะเพิกถอนคำสั่งทางปกครองนั้นก็ได้ แม้ว่าจะพ้นกำหนดระยะเวลาอุทธรณ์ไปแล้วก็ตาม
หลักเกณฑ์ที่คู่กรณีอาจยื่นคำขอให้พิจารณาใหม่ ตามมาตรา 54 นี้ประกอบด้วย
1 ต้องมีการยื่นคำขอโดยคู่กรณีผู้ได้รับคำสั่งทางปกครอง
2 คำสั่งทางปกครองนั้นได้พ้นระยะเวลาที่จะอุทธรณ์
3 คู่กรณีต้องไม่ทราบเหตุแห่งการขอให้พิจารณาใหม่ในการพิจารณาครั้งที่แล้วมาก่อนโดยมิใช่ความผิดของตน
4 คำขอให้พิจารณาใหม่ต้องยื่นภายใน 90 วัน นับแต่ได้รู้เหตุซึ่งอาจขอให้มีการพิจารณาใหม่ได้
5 ต้องเป็นเหตุที่จะขอพิจารณาใหม่ดังต่อไปนี้
–มีพยานหลักฐานใหม่อันอาจทำให้ข้อเท็จจริงส่วนที่เป็นสาระสำคัญเปลี่ยนแปลงไปโดยผู้รับคำสั่งทางปกครองไม่ทราบถึงพยานหลักฐานนั้นในการพิจารณาครั้งที่แล้วโดยไม่ใช่ความผิดของผู้นั้น
–คู่กรณีที่แท้จริงไม่ได้เข้ามามีส่วนร่วมในการพิจารณาในการออกคำสั่งทางปกครองของเจ้าหน้าที่ หรือได้เข้ามาในกระบวนการพิจารณาครั้งก่อนแล้ว แต่ถูกตัดโอกาสในการมีส่วนร่วมโดยไม่เป็นธรรม และคู่กรณีไม่ทราบถึงการพิจารณาในครั้งที่แล้วโดยไม่ใช่ความผิดของผู้นั้น
–เจ้าหน้าที่ที่ทำคำสั่งไม่มีอำนาจ และผู้รับคำสั่งทางปกครองไม่ทราบถึงการที่เจ้าหน้าที่ไม่มีอำนาจโดยไม่ใช่ความผิดของผู้นั้น
–ข้อเท็จจริงหรือข้อกฎหมายที่ใช้อ้างอิงในการออกคำสั่งเปลี่ยนแปลงไปในสาระสำคัญในทางที่จะเป็นประโยชน์แก่คู่กรณี
กรณีตามอุทาหรณ์ การที่เจ้าหน้าที่มีคำสั่งไม่อนุญาตให้นายแดงก่อตั้งโรงงาน โดยอ้างว่าตามกฎหมายผังเมืองในเขตพื้นที่ดังกล่าวได้กำหนดให้เป็นเขตที่อยู่อาศัยของประชาชน ห้ามก่อตั้งโรงงานอุตสาหกรรมคำสั่งดังกล่าวถือว่าคำสั่งทางปกครอง มีผลผูกพันคู่กรณี
อย่างไรก็ดีต่อมากฎหมายผังเมืองในเขตกรุงเทพมหานครได้มีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงใหม่ และเขตพื้นที่ดังกล่าวไม่ถูกห้ามไม่ให้ก่อตั้งโรงงานอุตสาหกรรมอีกต่อไป กรณีจึงมีเหตุตามมาตรา 54 วรรคแรก (4) กล่าวคือ ข้อเท็จจริงหรือข้อกฎหมายที่ใช้อ้างอิงในการออกคำสั่งทางปกครองเปลี่ยนแปลงไปในสาระสำคัญในทางที่จะเป็นประโยชน์แก่คู่กรณี ดังนั้นนายแดงจึงขอให้เจ้าหน้าที่พิจารณาออกคำสั่งใหม่เพื่อขออนุญาตให้ตนก่อตั้งโรงงานได้ โดยต้องยื่นคำขอให้พิจารณาใหม่ภายใน 90 วันนับแต่นายแดงได้รู้ถึงเหตุซึ่งอาจขอให้พิจารณาใหม่ได้
สรุป นายแดงสามารถขอให้เจ้าหน้าที่พิจารณาออกคำสั่งใหม่เพื่อขออนุญาตให้ตนก่อตั้งโรงงานได้ตามมาตรา 54 วรรคแรก (4) ของ พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539
ข้อ 4 “สัญญาทางปกครอง” หมายถึงอะไร และคดีที่ฟ้องหน่วยงานหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองต้องฟ้องยังศาลใด เพราะเหตุใด ขอให้อธิบายพร้อมยกหลักกฎหมายประกอบ
ธงคำตอบ
มาตรา 3 แห่ง พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 บัญญัตินิยามคำว่า สัญญาทางปกครอง ไว้ว่า
“สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึงสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทานสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ”
จากนิยามดังกล่าวที่ใช้คำว่า “สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง” นั้น ทำให้ตีความว่าสัญญาทางปกครอง มี 2 ประเภท คือ
1 สัญญาทางปกครองโดยสภาพ เป็นกรณีที่ศาลปกครองได้สร้างหลักเกณฑ์ของสัญญาทางปกครองขึ้นมาคล้ายกับในกฎหมายปกครองฝรั่งเศส กล่าวคือ เป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครอง หรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ ตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการ หรือเข่าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญา ซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ ทั้งนี้เพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครอง หรือการดำเนินกิจการทางปกครองหรือบริการสาธารณะบรรลุผล
การพิจารณาว่าสัญญาใดเป็นสัญญาทางปกครองโดยสภาพ มีหลักเกณฑ์ 2 ประการ คือ
ประการแรก คู่สัญญาฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งจะต้องเป็นคู่สัญญาฝ่ายรัฐ
ประการที่สอง พิจารณาถึง “วัตถุของสัญญา” หรือ “เนื้อหาหรือข้อกำหนดของสัญญา” อย่างใดอย่างหนึ่งว่าเป็นสัญญาที่ให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการ หรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือว่าเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ ในการบังคับแก่เอกชนฝ่ายเดียวหรือไม่
2 สัญญาทางปกครองตามที่กำหนดในมาตรา 3 ซึ่งต้องพิจารณาจากองค์ประกอบ 2 ประการ ได้แก่
ประการแรก จะต้องมีคู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นรัฐ หน่วยงานทางปกครอง หรือบุคคลซึ่งได้รับมอบหมายให้กระทำการแทนรัฐ ส่วนอีกฝ่ายจะเป็นรัฐหรือเอกชนก็ได้
ประการที่สอง ต้องมีลักษณะเป็นประเภทของสัญญาอย่างใดอย่างหนึ่งดังต่อไปนี้
(ก) เป็นสัญญาสัมปทาน เช่น สัญญาสัมปทานสร้างทางด่วน สัญญาสัมปทานรถไฟฟ้า BTS สัญญาสัมปทานให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ ฯลฯ
(ข) สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ เช่น สัญญาให้บริการทางการแพทย์ที่สำนักงานประกันสังคมทำกับโรงพยาบาลเอกชนเพื่อให้บริการทางการแพทย์แก่ผู้ประกันตนตามกฎหมายเกี่ยวกับการประกันสังคม ฯลฯ
(ค) สัญญาที่จัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค เช่น สัญญาจ้างเอกชนก่อสร้างสะพาน โรงเรียน โรงพยาบาล ถนน เขื่อน สัญญาจ้างก่อสร้างวางท่อน้ำประปา ฯลฯ
(ง) สัญญาที่แสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ เช่น สัญญาให้ทำไม้ เหมืองแร่ ขุดเจาะน้ำมัน ก๊าซธรรมชาติ ฯลฯ
สำหรับคดีที่ฟ้องหน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองนั้น ผู้ฟ้องคดีจะต้องนำคดีไปฟ้องยังศาลปกครอง เพราะศาลปกครองมีอำนาจหน้าที่ในการพิจารณาคดีเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามที่บัญญัติไว้ใน มาตรา 9 แห่ง พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542
มาตรา 9 “ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องดังต่อไปนี้
(4) คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง”
ดังที่กล่าวไปแล้วว่า “สัญญาทางปกครอง” เป็นสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน หรือสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือสัญญาจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือสัญญาที่ให้แสวงหาประโยชน์จากทรัพย์ยากรธรรมชาติ ดังนั้นหากมีกรณีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง คู่กรณีจะต้องนำคดีพิพาทไปฟ้องยังศาลปกครอง ตามมาตรา 9 วรรคแรก (4) ดังกล่าวข้างต้น
ตัวอย่างเช่น กระทรวงคมนาคมได้ทำสัญญาสัมปทานสร้างทางด่วนสายบางโคล่ – แจ้งวัฒนะ กับบริษัท แสงดาว จำกัด ต่อมากระทรวงคมนาคมได้มีหนังสือถึงบริษัทฯ ว่า “ขอยกเลิกสัญญาดังกล่าว ตั้งแต่วันที่บริษัทฯ ได้รับหนังสือฉบับนี้” โดยไม่ได้ให้เหตุผลในการเลิกสัญญา เมื่อบริษัทฯ ตรวจสอบสัญญาพบว่า บริษัทฯ ไม่ได้ทำผิดสัญญา และการบอกเลิกสัญญาดังกล่าวเป็นการบอกเลิกสัญญาก่อนครบกำหนดระยะเวลาตามสัญญา ดังนี้จะเห็นได้ว่าสัญญาดังกล่าวจะมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน และคู่สัญญาฝ่ายหนึ่ง คือกระทรวงคมนาคมเป็นหน่วยงานทางปกครอง ดังนั้นสัญญาดังกล่าวจึงถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง หากบริษัท แสงดาว จำกัด ต้องกาฟ้องร้องดำเนินคดีกับกระทรวงคมนาคม บริษัทฯ ต้องนำคดีไปฟ้องยังศาลปกครอง เพราะอยู่ในอำนาจของศาลปกครอง ตามมาตรา 9 วรรคแรก (4) แห่ง พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542
อย่างไรก็ดี หากได้ความว่า สัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่ง ไม่ได้เป็นสัญญาทางปกครองแล้วศาลปกครองย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาคดีดังกล่าวได้ คู่กรณีที่ถูกกระทบสิทธิต้องนำคดีไปฟ้องยังศาลยุติธรรมอื่นที่คดีอยู่ในเขตอำนาจ
ตัวอย่างเช่น นายยากจนซื้อล็อตเตอรี่ใบหนึ่ง ต่อมาปรากฏว่าล็อตเตอรี่ใบที่นายยากจนซื้อมาถูกรางวัลที่ 1 นายยากจนจึงนำล็อตเตอรี่ไปขึ้นเงินที่สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล แต่สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลไม่ยอมจ่ายเงินให้นายยากจน ดังนี้จะเห็นว่าการซื้อขายสลากกินแบ่งรัฐบาล เป็นสัญญาซื้อขายตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ จึงเป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครอง เพราะไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทานหรือจัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพย์ยากรธรรมชาติ ดังนั้นหากนายยากจนต้องการฟ้องสำนักงานสลากฯ ก็ต้องฟ้องต่อศาลยุติธรรม เป็นต้น
