LAW1001 หลักกฎหมายมหาชน การสอบไล่ภาค 1ปีการศึกษา 2550

ธงคำตอบ

กฎหมายมหาชน คือ กฎหมายที่กล่าวกำหนดถึงกฎเกณฑ์ทางกฎหมายทั้งที่เกี่ยวข้องกับ สถานะและ อำนาจ ของรัฐและผู้ปกครองกับพลเมือง ผู้อยู่ใต้ปกครองในฐานะที่รัฐและผู้ปกครองมีเอกสิทธิ์ทางปกครองเหนือพลเมือง ซึ่งอยู่ในฐานะเป็นเอกชน

ส่วนรัฐศาสตร์นั้นคือ ศาสตร์ที่ว่าด้วยเรื่องของรัฐ อำนาจ และการปกครอง รัฐศาสตร์เป็นวิชาที่เกี่ยวกับรัฐกำเนิด และวิวัฒนาการของรัฐ รัฐในสภาพที่เป็นอยู่ในปัจจุบันและยังศึกษาองค์การทางการเมือง สถาบันทางปกครองตลอดจนในการปกครองรัฐ

วิธีการดำเนินการต่างๆของรัฐ รวมทั้งแนวคิดทางการปกครองและการเมืองในรัฐด้วยกฎหมายมหาชนและรัฐเป็นศาสตร์ 2 ศาสตร์ ที่มีความสัมพันธ์กันอย่างมาก เพราะกฎหมายมหาชนจะศึกษาเรื่องรัฐ อำนาจของรัฐ รัฐธรรมนูญ และศึกษาสถาบันการเมืองของรัฐ ซึ่งก็ต้องเกี่ยวข้องกับรัฐศาสตร์

แต่อย่างไรก็ตาม  กฎหมายมหาชนยังต้องศึกษาในด้านนิติศาสตร์อยู่อีกมาก ศึกษาบัญญัติของกฎหมายมิใช่เป็นการศึกษาทางรัฐศาสตร์ล้วนๆกฎหมายมหาชนสัมพันธ์กับปรัชญา กล่าวคือ กฎหมายแต่ละอย่างจะมีปรัชญาที่แตกต่างกัน ปรัชญาของกฎหมายเอกชน ปรัชญากฎหมายมหาชนเป็นต้น

ดังนั้น ปรัชญาซึ่งเป็นศาสตร์แห่งการวิเคราะห์ความรู้ยอดสรุปของวิชากฎหมายมหาชน จึงสัมพันธ์กับปรัชญา
สาธารณประโยชน์หรือประโยชน์สาธารณะ และการประสานดุลภาพระหว่างประโยชน์สาธารณะ กับการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของเอกชน

ข้อ 2. จงทำตามคำสั่งต่อไปนี้

1) ยกตัวอย่างกฎหมายเอกชน 5 ฉบับ
2) หน่วยงานทางปกครองได้แก่หน่วยงานใดบ้าง
3) เจ้าหน้าที่ของรัฐคือใคร
4) การใช้อำนาจทางปกครองมีลักษณะเป็นอย่างไร
และจงอธิบายถึงความหมายสัมพันธ์ระหว่างกฎหมายมหาชน หน่วยงานทางปกครอง เจ้าหน้าที่ของรัฐ การใช้
อำนาจการปกครอง และศาลปกครอง

ธงคำตอบ

1) กฎหมายมหาชน ได้แก่ กฎหมายรัฐธรรมนูญ และกฎหมายปกครอง ได้แก่ กฎหมายที่ดินและพระราชบัญญัติ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญต่างๆ เช่น พระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยรามคำแหง พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการเลือกตั้ง เป็น
ต้น

2) หน่วยงานการปกครอง ได้แก่

– หน่วยงานในการบริหารราชการส่วนกลาง ได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม มีสถานภาพเป็นนิติบุคคล

– หน่วยงานในการบริหารราชการส่วนภูมิภาค ได้แก่ จังหวัด และอำเภอ จังหวัดเป็นนิติบุคคลแต่อำเภอไม่เป็นนิติบุคคล

– หน่วยงานในการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อ.บ.จ.) เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล (อ.บ.ต.) กรุงเทพมหานคร เมืองพัทยา
– รัฐวิสาหกิจ เช่น ไฟฟ้า การประปา การรถไฟ ฯลฯ

– หน่วยงานเอกชนที่ใช้อำนาจหรือได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจในทางปกครองตามกฎหมาย เช่น สภา
ทนายความ สถานที่ตรวจสภาพรถยนต์ ฯลฯ

3) เจ้าหน้าที่ของรัฐคือ บุคคล หรือคณะบุคคลที่ใช้อำนาจหรือได้รับมอบให้ใช้อำนาจในทางปกครองตาม
กฎหมาย ได้แก่ ข้าราชการ พนักงาน เจ้าหน้าที่คณะกรรมการที่จัดตั้งขึ้นตามกฎหมาย

4) การใช้อำนาจทางการปกครอง คือ การใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่รัฐอันทำให้เกิดความเปลี่ยนแปลง โอน
สงวน หรือระงับต่อสถานภาพหรือสิทธิของบุคคลรวมทั้งการออกกฎออกคำสั่งด้วย
กฎหมายมหาชนเป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจหน้าที่ในทางปกครองแก่รัฐแก่หน่วยงานทางปกครองและ
แก่เจ้าหน้าที่ของรัฐ ดังนั้น หน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ จะดำเนินการใดๆ ได้จะต้องมีกฎหมายบัญญัติให้อำนาจหน้าที่ไว้ ถ้าไม่มีกฎหมายบัญญัติให้อำนาจหน้าที่ในการปกครองไว้ทำไม่ได้ และเมื่อดำเนินการใดๆ แล้วเกิดกรณีพิพาทจะเป็นกรณีพิพาททางปกครองจะต้องนำคดีไปฟ้องยังศาลปกครอง

ข้อ 3. ให้นักศึกษาอธิบายความสัมพันธ์ของการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินการควบคุมการใช้อำนาจรัฐโดยละเอียด พร้อมยกตัวอย่างประกอบเพื่อให้เห็นความสัมพันธ์กันดังกล่าว

ธงคำตอบ

การบริหารราชการแผ่นดินของไทยเป็นไปตามบทบัญญัติของกฎหมายมหาชน คือ รัฐธรรมนูญ
และกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องเช่น พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ในทางปกครอง ได้จัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินเป็น 3 ส่วน คือ

1, การจัดระเบียบบริหารราชการส่วนกลาง ได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม มีฐานะเป็นนิติบุคคลตามกฎหมาย

2. การจัดระเบียบบริหารส่วนภุมิภาค ได้แก่ จังหวัดและอำเภอ กฎหมายบัญญัติให้จังหวัดเป็นนิติบุคคล
ส่วนอำเภอไม่เป็นนิติบุคคล

3. การจัดระเบียบบริหารส่วนท้องถิ่น ได้แก่
– องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อ.บ.จ.)
– เทศบาล
– องค์การบริหารส่วนตำบล (อ.บ.ต.)
– เมืองพัทยา
– กรุงเทพมหานคร
การจัดระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่นเป็นการกระจายอำนาจทางปกครองให้ประชาชนได้เข้ามามีส่วน
ร่วมในการปกครองตนเองตามความประสงค์ของประชาชนเอง และการเกิดขึ้นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนี้เกิดขึ้นจาก
บทบัญญัติของกฎหมาย และกฎหมายที่ทำให้เกิดองค์กรดังกล่าวเป็นกฎหมายมหาชน ซึ่งได้แก่

– พ.ร.บ. องค์การบริหารส่วนจังหวัด
– พ.ร.บ. เทศบาล
– พ.ร.บ. สภาตำบล และองค์กรบริหารส่วนตำบล
– พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร
– พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา
พระราชบัญญัติดังกล่าวนั้นเป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจหน้าที่ในทางปกครองและบริการสาธารณะแก่
องค์กรดังกล่าวซึ่งเป็นนิติบุคคลตามบทบัญญัติของกฎหมาย

อำนาจบังคับบัญชา กับ อำนาจกำกับการดูแล

อำนาจบังคับบัญชา คือ อำนาจที่ผู้บังคับบัญชาใช้ปกครองผู้ใต้บังคับบัญชา เช่น รัฐมนตรี ใช้อำนาจบังคับ
บัญชาเหนือเจ้าหน้าที่ทั้งหลายในกระทรวง เป็นต้น เป็นอำนาจที่ผู้บังคับบัญชาสามารถสั่งการใดๆ ก็ได้ตามที่ตนเห็นว่าเหมาะสม สามารถกลับ แก้ ยกเลิก เพิกถอน คำสั่งหรือการกระทำใดๆ ของผู้ใต้บังคับบัญชาได้เสมอ เว้นแต่จะมีกฎหมายบัญญัติไว้โดยเฉพาะเป็นประการอื่นทั้งนี้การใช้อำนาจบังคับบัญชาต้องชอบด้วยกฎหมาย ใช้ในทางที่เหมาะสม จะขัดต่อกฎหมายไม่ได้

ส่วน อำนาจกำกับดูแล นั้น ไม่ใช่เป็นเรื่องของความสัมพันธ์ระหว่างผุ้บังคับบัญชากับผู้อยู่ใต้บังคับบัญชาแต่เป็นความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรกำกับดูแลกับองค์กรภายใต้กำกับดูแล เป็นอำนาจที่มีเงื่อนไข กล่าวคือ จะใช้ได้ต่อเมื่อมีกฎหมายให้อำนาจไว้ และต้องเป็นตามรูปแบบที่กฎหมายกำหนด ไม่มีอำนาจสั่งการให้ปฏิบัติการตามที่ตนเห็นสมควร ทำได้แต่เพียงกำกับดูแลให้ปฏิบัติหน้าที่ให้ถูกต้องตามกฎหมายเท่านั้น แต่ในบางกรณีองค์กรกำกับดูแลอาจยกเลิก เพิกถอนหรือเข้าสั่งการแทนองค์กรภายใต้กำกับดูแล แต่ก็เฉพาะกรณีที่กฎหมายยกเว้นไว้เท่านั้น เพราะโดยหลักแล้วองค์กรกำกับดูแลไม่มีอำนาจที่จะกระทำเช่นนั้น

ความแตกต่างระหว่าง อำนาจบังคับบัญชา กับ อำนาจกำกับดูแล

1) อำนาจบังคับบัญชาเป็นอำนาจทั่วไป ไม่จำเป็นต้องมีกฎหมายให้อำนาจ เป็นอำนาจที่ผู้บังคับบัญชาใช้กับผู้ใต้บังคับบัญชา ผู้บังคับบัญชาจึงสั่งการใดๆก็ได้ตามที่ตนเห็นว่าเหมาะสม คือสามารถปรับแก้ ยกเลิก เพิกถอนคำสั่งของผู้ใต้ บังคับบัญชาได้เสมอ เว้นแต่จะมีกฎหมายไว้เป็นอย่างอื่น แต่ในการใช้อำนาจบังคับบัญชานั้นจะต้องชอบด้วยกฎหมายส่วนอำนาจกำกับดุแลนั้นเป็นอำนาจที่มีเงื่อนไข ไม่เกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างผู้บังคับบัญชากับผู้ใต้บังคับบัญชา จะใช้อำนาจได้ต่อเมื่อมีกฎหมายให้อำนาจและต้องเป็นไปตามรูปแบบที่กฎหมายกำหนดเท่านั้น กล่าวคือกฎหมายจะกำหนดรูปแบบไว้ว่าใครจะเป็นผู้ใช้อำนาจ เช่น การสั่งยุบสภาท้องถิ่นต้องมีรายงานเสนอจากผู้ว่าราชการจังหวัดขึ้นไป

ดังนั้น อำนาจยุบสภาท้องถิ่นจึงอยู่ที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ฉะนั้น ในการควบคุมกำกับดูแลจึงไม่มีการสั่งการตามที่ผู้กำกับดูแลนั้นเห็นสมควร แม้อาจมีบางกรณีที่ผู้กำกับดูแลอาจจะยกเลิก เพิกถอนได้ แต่ก็ต้องมีเรื่องที่กฎหมายได้กำหนดไว้

2) อำนาจบังคับบัญชาเป็นอำนาจในระบบการการบริหารในนิติบุคคลหนึ่งๆ เช่น ภายในรัฐ หรือภายใน
องค์กระจายอำนาจอื่นๆ เช่น ภายในเทศบาลเองก็มีอำนาจบังคับบัญชา นายกเทศมนตรีสามารถออกคำสั่งหรือสั่งการใดๆที่ตนเห็นว่าเหมาะสมได้ ส่วนการบริหารภายในรัฐก็คือราชการบริหารส่วนกลาง เมื่อบริหารองค์กรที่อยู่ภายใต้อำนาจในราชการบริหารส่วนกลางก็คือ กระทรวง ทบวง กรม นั้น ก็ใช้อำนาจบังคับบัญชาเช่นกัน
อนึ่ง หลักการควบคุมการใช้อำนาจรัฐ แบ่งได้ ดังนี้กล่าวคือ

– ระหว่างราชการส่วนกลางกับราชการส่วนภูมิภาค ใช้หลักการควบคุมบังคับบัญชา
– ระหว่างราชการส่วนกลางและราชการส่วนภูมิภาคกับราชการส่วนท้องถิ่นใช้หลักการกำกับดูแล
ทั้งนี้ การควบคุมการใช้อำนาจรัฐ หรือฝ่ายปกครอง แบ่งออกเป็น 2 แบบ ดังนี้
(1) การควบคุมฝ่ายปกครองแบบป้องกัน (แบบก่อน) หมายถึง กฎหมายกำหนดกระบวนการต่างๆก่อนจะมี
การกระทำการปกครอง เพื่อคุ้มครองและให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมมากขึ้น กระบวนการควบคุมในกฎหมายต่างประเทศ มี

ตัวอย่างเช่น
– การโต้แย้งคัดค้าน ผู้ที่อาจเสียหายจากการกระทำของฝ่ายปกครองจะต้องสามารถแสดงข้อโต้แย้งของตน
ได้ก่อนมีการกระทำนั้น เพื่อหลีกเลี่ยงการปกครองที่ดื้อดึง
–การปรึกษาหารือ เพื่อให้ผู้มีส่วนได้เสียมีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจ
–การให้เหตุผล เพื่อเป็นหลักประกันในการควบคุมการใช้ดุลพินิจของฝ่ายปกครอง
–หลักการไม่มีส่วนได้เสีย ผู้มีอำนาจสั่งการทางปกครองต้องไม่มีส่วนได้เสีย
–การไต่สวนทั่วไป เป็นวิธีการที่กำหนดให้ฝ่ายปกครองต้องสอบสวนหาข้อเท็จจริงโดยทำการรวบรวมความ
คิดเห็นของบุคคลที่มีส่วนได้เสีย แล้วทำเป็นรายงานก่อนที่ฝ่ายปกครองจะตัดสินใจกระทำการที่จะมีผลกระทบผู้มีส่วนได้เสีย

ประเทศไทยในปัจจุบันมี พ.ร.บ, วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 กำหนดหลักเกณฑ์นี้เป็นกฎหมาย
กลาง แต่ก็มีกฎหมายเฉพาะที่อาจกำหนดหลักเกณฑ์เหล่านี้ไว้ในกฎหมายเฉพาะนั้นด้วยก็ได้ อนึ่งใน พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มีหลักเกณฑ์ที่เป็นลักษณะของการแก้ไขอยู่ด้วยเช่นกัน เช่น การอุทธรณ์ภายใน เป็นต้น
(2) การควบคุมฝ่ายปกครองแบบแก้ไข (แบบหลัง) หมายถึง
การควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจทางปกครอง หลังการใช้อำนาจทางปกครองไปแล้วเรียกว่า การควบคุม
แบบแก้ไข ซึ่งกระทำได้หลายวิธีดังนี้

2.1 การควบคุมโดยองค์กรภายในของฝ่ายบริหารเอง เช่น

– การร้องทุกข์ การอุทธรณ์คำสั่งทางปกครอง

2.2 การควบคุมองค์ภายนอกของฝ่ายบริหารเช่น

– การควบคุมโดยทางการเมืองได้แก่การตั้งกระทู้ถาม การเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจ
– การควบคุมโดยองค์กรพิเศษได้แก่ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา
– การควบคุมโดยศาลปกครอง
การควบคุมแบบแก้ไขนี้เป็นการใช้อำนาจทางปกครองไปแล้ว และเกิดปัญหาจากการใช้อำนาจทางปกครอง
นั้นขึ้น จึงต้องแก้ไขปัญหาด้วยวิธีใดวิธีหนึ่งหรือหลายวิธีตามขั้นตอนที่กฎหมายบัญญัติไว้
ระบบการควบคุมการใช้อำนาจรัฐที่ดี ประกอบด้วย

(1) ต้องครอบคลุมในกิจการของรัฐทุกด้านให้เป็นการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนได้อย่างทั่วถึง
(2) เหมาะสมกับสภาพของกิจกรรมของรัฐที่ควบคุม (มีสมดุล)
(3) องค์กรที่ทำหน้าที่ตรวจสอบนั้น ๆ ต้องอิสระ และองค์กรนั้นๆ จะต้องถูกตรวจสอบได้
(4) การเข้าถึงระบบการตรวจสอบควบคุมนี้ต้องเป็นไปโดยกว้างขวาง
สำหรับในด้านความสัมพันธ์ของการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินกับการควบคุมการใช้อำนาจรัฐ นั้น
เป็นไปดังนี้ กล่าวคือ โดยเหตุที่หน่วยงานของรัฐมีบรรจุในราชการแผ่นดิน ทั้ง 3 ส่วน ไม่ว่าจะเป็นกระทรวง ทบวง กรม หรือจังหวัด อำเภอ หรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ดังนั้น ทุกส่วนราชการจึงตกอยู่ภายใต้การควบคุมการใช้อำนาจรัฐทั้งสิ้นซึ่งก็แล้วแต่กรณีว่าจะตกอยู่ภายใน
การใช้อำนาจ แบบใด ทั้งนี้ก็เป็นไปตามเหตุผลดังกล่าวมาแล้วข้างต้น