การสอบไล่ภาค 2 ปีการศึกษา 2549
คำแนะนำ ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน มี 4 ข้อ ข้อละ 25 คะแนน
ข้อ 1 จงทำตามคำสั่งต่อไปนี้
ก) กฎหมายใดต่อไปนี้เป็นกฎหมายปกครองเพราะเหตุผลใด (20 คะแนน หากตอบผิดจะไม่ได้คะแนนในข้อนี้เลย เพราะถือว่าเป็นสาระสำคัญของวิชา)
1) ประมวลกฎหมายอาญา
2) ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
3) พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม
4) พระราชกฤษฎีกาจัดวางระเบียบราชการกรมกสิกรรม
5) กฎกระทรวง
6) พระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาล
7) ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร
8) เทศบัญญัติ
ข) “คำสั่งทางปกครอง” หมายความว่าอย่างไร พร้อมยกตัวอย่างประกอบ
ธงคำตอบ ก
กฎหมายที่จะเป็นกฎหมายปกครองนั้น จะต้องประกอบด้วยหลักเกณฑ์ที่สำคัญ 2 ประการ คือ
1 จะต้องเป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงานของรัฐ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ
2 จะต้องเป็นกฎหมายที่ออกโดยฝ่ายนิติบัญญัติ (รัฐสภา) เท่านั้น ซึ่งอาจใช้ชื่อของกฎหมายอย่างใดอย่างหนึ่ง คือ พระราชบัญญัติ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ พระราชกำหนด หรือในรูปของกฎหมายอื่นๆ เช่น ประมวลกฎหมาย เป็นต้น
ดังนั้นในคำถาม กฎหมายต่างๆ ดังกล่าว ที่จะมาเป็นกฎหมายปกครอง ได้แก่
3) พระราชบัญญัติปรับปรุง กระทรวง ทบวง กรม
6) พระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาล
ธงคำตอบ ข
มาตรา 5 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 นั้น “คำสั่งทางปกครอง” หมายความว่า
(1) การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัย อุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่ไหมายความรวมถึงการออกกฎ
(2) การอื่นที่กำหนดในกระทรวง
ตัวอย่างของคำสั่งทางปกครอง เช่น การออกใบอนุญาตให้บุคคลกระทำการต่างๆ หรือคำสั่งลงโทษวินัยข้าราชการ เป็นต้น
ข้อ 2 นายราม รักเรียน มีที่ดินอยู่ติดทางหลวงแผ่นดิน ซึ่งบนท้องถนนหน้าที่ดินของนายรามฯ เป็นที่กลับรถที่เกิดอุบัติเหตุรุนแรงเป็นประจำ ดังนั้นกรมทางหลวงจึงขยายผิวจราจรของถนนออกไปเพื่อเป็นที่กลับรถให้เกิดความปลอดภัยแก่ประชาชนผู้สัญจรไปมาบนถนนหลวง แต่การขยายผิวจราจรของกรมทางหลวงได้รุกล้ำเข้าไปในที่ของนายรามฯ
นายราม รักเรียน ไม่พอใจนำคดีไปฟ้องศาลปกครอง ตามมาตรา 9(3) พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542
ถามว่า
1) ถ้าท่านเป็นศาลปกครองจะรับคดีนี้ไว้พิจารณาหรือไม่ เพราะเหตุใด
2) มาตรา 9(3) ดังกล่าว บัญญัติว่าอย่างไร
ธงคำตอบ
1) การที่กรมทางหลวงได้ขยายผิวจราจรออกไปเพื่อเป็นที่กลับรถให้เกิดความปลอดภัยแก่ประชาชนผู้สัญจรไปมาบนถนนหลวงนั้น ถือว่ากมทางหลวงซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองได้กระทำการโดยการใช้อำนาจตามกฎหมาย
แต่เมื่อการขยายผิวจราจรของกรมทางหลวงได้รุกล้ำเข้าไปในที่ของนายรามฯ ย่อมถือว่าเป็นการกระทำละเมิดต่อนายรามฯ ซึ่งเป็นเอกชน และเมื่อกรณีดังกล่าวเป็นการทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย จึงถือว่าเป็นการกระทำละเมิดทางปกครอง เมื่อมีข้อพิพาทเกิดขึ้นย่อมอยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครองตามมาตรา 9(3) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542
ดังนั้น ตามปัญหาเมื่อนายราม รักเรียนไม่พอใจและนำคดีไปฟ้องศาลปกครอง ถ้าข้าพเจ้าเป็นศาลปกครอง ข้าพเจ้าจะรับฟ้องคดีนี้ไว้พิจารณาเพราะเป็นคดีที่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองตาม มาตรา 9(3)
2) ตามมาตรา 9(3) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ได้บัญญัติว่า
“ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษา หรือมีคำสั่งในเรื่องดังต่อไปนี้”
(3) คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิด หรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร
ข้อ 3 จงอธิบายความแตกต่างระหว่างการควบคุมบังคับบัญชากับการควบคุมกำกับดูแลมาโดยละเอียด
ธงคำตอบ
“อำนาจบังคับบัญชา” เป็นอำนาจที่หัวหน้าหน่วยงานใช้ปกครองผู้ใต้บังคับบัญชา เป็นอำนาจที่ไม่มีเงื่อนไข ผู้บังคับบัญชาสามารถที่จะสั่งการใดๆ ก็ได้ตามที่เห็นว่าเหมาะสม สามารถที่จะกลับ แก้ไข ยกเลิกเพิกถอน คำสั่งหรือกรกระทำของผู้ใต้บังคับบัญชาได้เสมอ เว้นแต่จะมีกฎเกณฑ์บัญญัติไว้โดยเฉพาะเป็นประการอื่น
แต่อย่างไรก็ตามการใช้อำนาจบังคับบัญชานั้นจะต้องชอบด้วยกฎหมายด้วย จะใช้อำนาจบังคับบัญชาที่ขัดต่อกฎหมายไม่ได้แม้ว่าจะได้ใช้ไปในทางที่เหมาะสมก็ตาม
“อำนาจกำกับดูแล” หรืออำนาจควบคุมกำกับ ไม่ใช่เรื่องของความสัมพันธ์ระหว่างผู้บังคับบัญชากับผู้ใต้บังคับบัญชา แต่เป็นความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรควบคุมกำกับองค์กรภายใต้การควบคุมกำกับ จึงเป็นอำนาจที่มีเงื่อนไข คือจะใช้ได้ต่อเมื่อมีกฎหมายให้อำนาจและต้องเป็นไปตามรูปแบบที่กฎหมายกำหนด
ในการควบคุมกำกับนั้น องค์กรควบคุมกำกับไม่มีอำนาจสั่งการให้องค์กรภายใต้การควบคุมกำกับปฏิบัติตามที่เห็นสมควร องค์กรภายใต้ควบคุมกำกับมีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย องค์กรควบคุมกำกับจึงเพียงแต่ควบคุมกำกับให้องค์กรภายใต้การควบคุมกำกับปฏิบัติหน้าที่ให้ถูกต้องตามกฎหมายเท่านั้น
โดยสรุปอำนาจบังคับบัญชาเป็นอำนาจในระบบการบริหารของนิติบุคคลหนึ่ง เช่น ภายในนิติบุคคลที่เรียกว่า รัฐหรือองค์กรกระจายอำนาจอื่นๆ เช่น เทศบาลเป็นความสัมพันธ์ระหว่างผู้บังคับบัญชากับผู้ใต้บังคับบัญชา
ส่วนอำนาจควบคุมกำกับเป็นเรื่องความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับนิติบุคคลอื่นๆ ที่ต้องจัดทำกิจการเฉพาะของตน ความสัมพันธ์ระหว่างราชการบริหารส่วนกลางและส่วนภูมิภาคของไทยจัดเป็นความสัมพันธ์ในลักษณะการบังคับบัญชา ในขณะที่ความสัมพันธ์ระหว่างส่วนกลาง (รวมถึงส่วนภูมิภาค) กับส่วนท้องถิ่นนั้น เป็นความสัมพันธ์ในลักษณะการควบคุมกำกับ
ข้อ 4 จงอธิบายความหมายของการกระทำทางปกครองและรูปแบบการกระทำทางปกครอง และให้วินิจฉัยกรณีดังต่อไปนี้ว่าเป็นการกระทำทางปกครองหรือไม่ รูปแบบใด เพราะเหตุใด
ก) การที่เจ้าหน้าที่รื้อถอนสิ่งปลูกสร้างในคูคลองสาธารณะที่ปลูกสร้างผิดกฎหมาย
ข) การที่ฝ่ายปกครองตกลงเข้าทำสัญญาเช้าอาคารจากเอกชนเพื่อใช้เป็นที่ทำกรชั่วคราว
ค) การที่บริษัทเอกชนที่ได้รับอนุญาตตรวจสภาพรถยนต์ออกใบรับรองว่ารถยนต์คันที่มารับการตรวจผ่านการตรวจสภาพ
ธงคำตอบ
การกระทำทางปกครอง หมายถึง การกระทำของรัฐที่กระทำโดยองค์กรของรัฐฝ่ายปกครอง ทั้งนี้โดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นที่มีค่าเสมอพระราชบัญญัติ
รูปแบบของการกระทำทางปกครอง สามารถพิจารณาได้ดังนี้
1 คำสั่งทางปกครอง หมายความว่า การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคลไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ
2 กฎ หมายความว่า พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ
3 สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึงสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทานสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ
4 ปฏิบัติการทางปกครอง ได้แก่ การกระทำทางปกครองทั้งหลายที่มิใช่การออกกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือสัญญาทางปกครอง แต่เป็นการกระทำทางปกครองเพื่อให้บรรลุผลในทางข้อเท็จจริง
ก. การที่เจ้าหน้าที่รื้อถอนสิ่งปลูกสร้างในคูคลองสาธารณะที่ปลูกสร้างผิดกฎหมาย เป็นการกระทำทางปกครองในรูปแบบปฏิบัติการทางปกครอง เพราะมิได้มีลักษณะเป็นการแสดงเจตนาใดๆ ให้ปรากฏต่อผู้ใดเลย แต่เป็นการกระทำที่เจ้าหน้าที่ใช้กำลังทางกายภาพเพื่อให้เป็นไปตามสิทธิและหน้าที่
ข. การที่ฝ่ายปกครองตกลงเข้าทำสัญญาเช่าอาคารจากเอกชนเพื่อใช้เป็นการชั่วคราว ไม่ใช่การกระทำทางปกครองรูปแบบใด เพราะเป็นความสัมพันธ์ภายใต้ระบบกฎหมายเอกชน
ค. การที่บริษัทเอกชนที่ได้รับอนุญาตตรวจสภาพรถยนต์ออกใบรับรองว่ารถยนต์คันที่มารับการตรวจสภาพผ่านการตรวจสภาพ เป็นการกระทำทางปกครองในรูปแบบคำสั่งทางปกครอง เพราะบริษัทเอกชนได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย
