การสอบไล่ภาค 2 ปีการศึกษา 2556
ข้อสอบกระบวนวิชา LAW 1001 หลักกฎหมายมหาชน
คำแนะนำ ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน มี 3 ข้อ (คะแนนเต็มข้อละ 25 คะแนน)
ข้อ 1. หลักเกณฑ์ วิธีการ และกระบวนการในการแก้ไขรัฐธรรมนูญตามมาตรา 291 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มีอย่างไรบ้าง จงอธิบาย และการแก้ไขรัฐธรรมนูญตามมาตรา 291 ถือว่าเป็นการล้มล้างการปกครองระบอบประชาธิปไตย หรือเป็นการกระทำเพื่อให้ได้มาซึ่งอำนาจรัฐโดยไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือไม่ จงแสดงความคิด
ธงคำตอบ
ตามมาตรา 291 ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ได้บัญญัติหลักเกณฑ์ วิธีการและกระบวนการในการแก้ไขรัฐธรรมนูญไว้ดังนี้ คือ
(1) ญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมต้องมาจากคณะรัฐมนตรี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมีจำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในห้าของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร หรือจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภามีจำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในห้าของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา หรือจากประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่าห้าหมื่นคนตามกฎหมายว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมายญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่มีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือเปลี่ยนแปลงรูปของรัฐ จะเสนอมิได้
(2) ญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมต้องเสนอเป็นร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมและให้รัฐสภาพิจารณาเป็นสามวาระ
(3) การออกเสียงลงคะแนนในวาระที่หนึ่งขั้นรับหลักการ ให้ใช้วิธีเรียกชื่อและลงคะแนนโดยเปิดเผย และต้องมีคะแนนเสียงเห็นชอบด้วยในการแก้ไขเพิ่มเติมนั้น ไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา
(4) การพิจารณาในวาระที่สองขั้นพิจารณาเรียงลำดับมาตรา ต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่เข้าชื่อเสนอร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมด้วยการออกเสียงลงคะแนนในวาระที่สองขั้นพิจารณาเรียงลำดับมาตราให้ถือเอาเสียงข้างมากเป็นประมาณ
(5) เมื่อการพิจารณาวาระที่สองเสร็จสิ้นแล้ว ให้รอไว้สิบห้าวัน เมื่อพ้นกำหนดนี้แล้วให้รัฐสภาพิจารณาในวาระที่สามต่อไป
(6) การออกเสียงลงคะแนนในวาระที่สามขั้นสุดท้าย ให้ใช้วิธีเรียกชื่อและลงคะแนนโดยเปิดเผย และต้องมีคะแนนเสียงเห็นชอบด้วยในการที่จะให้ออกใช้เป็นรัฐธรรมนูญมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา
(7) เมื่อการลงมติได้เป็นไปตามที่กล่าวแล้ว ให้นำร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวาย และให้นำบทบัญญัติมาตรา 150 และมาตรา 151 มาใช้บังคับโดยอนุโลม
สำหรับประเด็นที่ว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญตามมาตรา 291 ถือว่าเป็นการล้มล้างการปกครองระบอบประชาธิปไตย หรือเป็นการกระทำเพื่อให้ได้มาซึ่งอำนาจรัฐโดยไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือไม่
กรณีนี้เห็นว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญตามมาตรา 291 นั้น ไม่ถือว่าเป็นการล้มล้างการปกครองระบอบประชาธิปไตย หรือเป็นการกระทำเพื่อให้ได้มาซึ่งอำนาจรัฐโดยไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญแต่อย่างใด เพราะการแก้ไขรัฐธรรมนูญตามมาตรา 291 นั้น เป็นอำนาจที่รัฐธรรมนูญให้อำนาจกับรัฐสภาซึ่งเป็นองค์กรของรัฐฝ่ายนิติบัญญัติว่าสามารถกระทำได้ คือสามารถแก้ไขรัฐธรรมนูญได้ ถ้าไม่ไข่การแก้ไขเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือเปลี่ยนแปลงรูปแบบของรัฐ
ข้อ 2. จงนำกฎหมายมหาชนและหลักกฎหมายมหาชนไปใช้อธิบายเกี่ยวกับเรื่องการเมืองการปกครองพร้อมยกตัวอย่างประกอบให้ชัดเจน
ธงคำตอบ
“กฎหมายมหาชน” คือ กฎหมายทบัญญัติไห้อำนาจและหน้าที่แก่รัฐ แก่หน่วยงานทางปกครองหรือหน่วยงานของรัฐและแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐในทางปกครองและการบริการสาธารณะ เพื่อประโยชน์ของประชาชนส่วนใหญ่ ในฐานะที่ฝ่ายปกครองมีอำนาจเหนือผู้ใต้ปกครอง
กฎหมายมหาชน ปัจจุบันได้แก่ กฎหมายรัฐธรรมนูญ และกฎหมายปกครอง ซึ่งกฎหมายปกครองนั้นอาจจะอยู่ในชื่อของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติ พระราชกำหนด ประมวลกฎหมายหรืออาจจะอยู่ในชื่อของประกาศคณะปฏิวัติก็ได้
กฎหมายรัฐธรรมนูญ เป็นกฎหมายที่มีวัตถุประสงค์ในการวางระเบียบการปกครองของรัฐในทางการเมืองโดยกำหนดโครงสร้างของรัฐ ระบอบการปกครอง การใช้อำนาจอธิปไตยและการดำเนินงานของสถาบันสูงสุดของรัฐที่ใช้อำนาจอธิปไตย กล่าวคือ เป็นกฎหมายที่บัญญัติถึงอำนาจในการปกครองประเทศ ซึ่งแบ่งออกเป็น 3 อำนาจ คือ
- อำนาจนิติบัญญัติ เป็นอำนาจในการออกกฎหมายมาใช้บังคับกับประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย ซึ่งมีรัฐสภาเป็นผู้ใช้อำนาจนี้
- อำนาจบริหาร เป็นอำนาจที่จะจัดให้มีการปฏิบัติตามกฎหมาย มีรัฐบาลหรือคณะรัฐมนตรีเป็นผู้ใช้อำนาจนี้
- อำนาจตุลาการ เป็นอำนาจในการตัดสินและพิพากษาอรรถคดี ซึ่งองค์กรสำคัญที่ใช้อำนาจนี้ คือ ศาล
กฎหมายปกครอง เป็นกฎหมายที่วางหลักเกี่ยวกับการจัดระเบียบการปกครองของรัฐในทางปกครองหรือที่เรียกว่า “การจัดระเบียบราชการบริหาร” รวมทั้งการวางระเบียบเกี่ยวกับกิจกรรมของฝ่ายปกครองที่เรียกว่า “บริการสาธารณะ” ซึ่งฝ่ายปกครองจัดทำเพื่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชน
ราชการแผ่นดินของไทยแบ่งออกเป็น 3 ส่วน ได้แก่ ราชการบริหารส่วนกลาง ราชการบริหารส่วนภูมิภาค และราชการบริหารส่วนท้องถิ่น ซึ่งเป็นผลมาจากกฎหมายปกครองดังที่กล่าวไปแล้วข้างต้น
นอกจากนี้ยังกล่าวอีกนัยหนึ่งได้ว่า กฎหมายปกครอง เป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงานทางปกครอง และเจ้าหน้าที่ของรัฐในการออกคำสั่งทางปกครอง ให้อำนาจในการออกกฎให้อำนาจในการกระทำทางปกครองและสัญญาทางปกครอง
จากหลักการต่าง ๆ ที่ได้อธิบายมาแล้วทั้งหมด จึงเห็นได้ว่า กฎหมายมหาชนไม่ว่าจะเป็นกฎหมายรัฐธรรมนูญ หรือกฎหมายปกครองซึ่งอาจจะอยู่ในชื่อของกฎหมายใด ๆ ก็ตาม มีความสำคัญต่อการเมืองการปกครองและการบริหารราชการแผ่นดินของไทยเป็นอย่างมาก เพราะเป็นกฎหมายที่มีวัตถุประสงค์ในการวางหลักเกี่ยวกับการจัดระเบียบการปกครองของรัฐ รวมทั้งการบัญญัติถึงอำนาจหน้าที่ขององค์กรของรัฐทั้งองค์กร
ฝ่ายนิติบัญญัติ องค์กรฝ่ายบริหาร และองค์กรฝ่ายตุลาการ และยังได้บัญญัติถึงอำนาจหน้าที่ในทางปกครองของฝ่ายปกครอง ได้แก่ อำนาจหน้าที่ในการดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะ อำนาจในการออกกฎหรือคำสั่ง อำนาจในการกระทำทางปกครองและอำนาจในการทำสัญญาทางปกครอง ซึ่งกรณีดังกล่าวหากไม่มีกฎหมายมหาชนบัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ไว้ องค์กรของรัฐและฝ่ายปกครองก็จะไม่สามารถที่จะดำเนินการใด ๆ ได้ ทั้งนี้เพราะตามหลักของกฎหมายมหาชน องค์กรของรัฐและฝ่ายปกครองจะกระทำการใด ๆ ได้ก็ต่อเมื่อมีกฎหมายบัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ไว้เท่านั้น
ส่วนหลักกฎหมายมหาชนที่มีความสำคัญต่อการเมืองการปกครอง และการบริหารราชการแผ่นดินนั้นมีหลักการที่สำคัญ ๆ หลายประการ เช่น
- หลักความชอบด้วยกฎหมาย หมายถึง การใช้อำนาจหน้าที่ขององค์กรของรัฐ ไม่ว่าจะเป็นองค์กรของรัฐฝ่ายนิติบัญญัติ องค์กรของรัฐฝ่ายบริหาร และองค์กรของรัฐฝ่ายตุลาการ จะต้องเป็นการใช้อำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายได้บัญญัติไว้เท่านั้น จะใช้อำนาจหน้าที่นอกเหนือจากที่กฎหมายบัญญัติไว้มิได้
- หลักประโยชน์สาธารณะ หมายถึง การใช้อำนาจหน้าที่ขององค์กรของรัฐฝ่ายต่าง ๆจะต้องเป็นการใช้อำนาจหน้าที่เพื่อสนองตอบต่อความต้องการของคนส่วนใหญ่ในสังคม ไม่ใช่เป็นการสนองตอบต่อความต้องการของคนบางกลุ่มบางพวกหรือเพื่อใครคนใดคนหนึ่งโดยเฉพาะ
- หลักความยุติธรรม หมายถึง การใช้อำนาจหน้าที่ขององค์กรของรัฐฝ่ายต่าง ๆ จะต้องเป็นการใช้อำนาจหน้าที่กับบุคคลทุกคนในสังคมอย่างเสมอภาคกัน และจะต้องตั้งอยู่บนพื้นฐานของความยุติธรรมและนอกจากนั้นยังมีหลักกฎหมายมหาชนที่มีความสำคัญต่อการเมืองการปกครอง และการบริหารราชการแผ่นดินอีกหลายประการ เช่น หลักความซื่อสัตย์สุจริต หลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี เป็นต้น
ข้อ 3. จงอธิบายวิวัฒนาการของระบบศาลคู่ ทั้งในกรณีของประเทศไทยและประเทศฝรั่งเศส มาโดยละเอียดพร้อมทั้งระบุเหตุผลว่าเพราะเหตุใดการใช้ระบบศาลคู่จึงถือเป็นวิธีการควบคุมการใช้อำนาจรัฐที่ดีที่สุด
ธงคำตอบ
ระบบการศาลในปัจจุบัน สามารถแบ่งออกได้เป็น 2 ระบบ คือ
- ระบบศาลเดี่ยว หมายความว่า ศาลยุติธรรมเป็นผู้พิจารณาพิพากษาคดีทั้งหลายทั้งปวงไม่ว่าจะเป็นคดีแพ่ง คดีอาญา คดีปกครอง โดยศาลจะนำหลักกฎหมายธรรมดา (กฎหมายเอกชน) มาปรับแก่คดี ไม่ว่าคดีนั้นจะเป็นข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชน หรือเป็นข้อพิพาทระหว่างรัฐกับเอกชน ทั้งนี้เนื่องมาจากในประเทศที่มีระบบศาลเดียวนั้น จะไม่มีการแยกระหว่างกฎหมายเอกชนและกฎหมายมหาชน ตัวอย่างประเทศที่ใช้ระบบศาลเดียวคือ อังกฤษและสหรัฐอเมริกา เป็นต้น
- ระบบศาลคู่ หมายความว่า ระบบการควบคุมฝ่ายปกครองทางศาลที่มีศาลพิเศษแยกต่างหากจากศาลยุติธรรม กล่าวคือ เป็นระบบการควบคุมฝ่ายปกครองที่ให้ศาลยุติธรรมมีอำนาจหน้าที่วินิจฉัยชี้ขาดเฉพาะคดีแพ่งและคดีอาญาเท่านั้น ส่วนการวินิจฉัยชี้ขาดคดีปกครองนั้นให้อยู่ในอำนาจหน้าที่ของศาลปกครอง ซึ่งมีระบบศาลและระบบผู้พิพากษาแยกต่างหากจากระบบศาลยุติธรรม ตัวอย่างประเทศที่ใช้ระบบศาลคู่ เช่น ประเทศฝรั่งเศส เบลเยียม สวีเดน ฟินแลนด์ ไทย เป็นต้น
“ศาลปกครอง” คือ องค์กรทางศาลหรือองค์กรตุลาการที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีปกครองซึ่งหมายถึงคดีที่เป็นข้อพิพาทระหว่างฝ่ายปกครองกับเอกชน หรือระหว่างฝ่ายปกครองด้วยกันเอง โดยผู้ที่ฟ้องคดีปกครองนี้มุ่งที่จะให้ศาลปกครองพิพากษาเพิกถอนการกระทำหรือการวินิจฉัยสั่งการที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายของฝ่ายปกครอง แล้วไปกระทบถึงสิทธิของผู้ฟ้องคดีเป็นสำคัญ ซึ่งมิได้มุ่งหมายให้มีการลงโทษทางอาญาแก่เจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้อง
วิวัฒนาการของระบบศาลคู่ (ความเป็นมาของศาลปกครอง)
- วิวัฒนาการของระบบศาลคู่ของประเทศฝรั่งเศส
ก่อนการปฏิวัติในประเทศฝรั่งเศสใน.ปี ค.ศ. 1789 ประเทศฝรั่งเศสปกครองในระบอบกษัตริย์ ซึ่งมีผลทำให้กษัตริย์และขุนนางข้าราชการมีอำนาจมาก การจะฟ้องร้องเอาผิดกับขุนนางข้าราชการเป็นได้ยาก
หรือในกรณีที่มีการฟ้องร้อง ศาลยุติธรรม (ศาลปาร์เลมองต์) ในขณะนั้นก็มักจะพิจารณาตัดสินเข้าข้างขุนนางข้าราชการด้วยกัน นอกจากนั้นศาลยุติธรรมยังเป็นศาลที่มีเอกสิทธิ์มากมายหลายประการ ภายหลังจากการปฏิวัติ
คณะปฏิวัติไม่ต้องการให้มีศาลในระบบเดิม เพราะไม่มีความไว้วางใจศาลยุติธรรมที่จะเข้ามาก้าวก่ายอำนาจของฝ่ายบริหาร ทำให้ในปี ค.ศ.1790 ได้มีการออกกฎหมายห้ามศาลยุติธรรมพิจารณาพิพากษาคดีที่ฝ่ายปกครองเกี่ยวข้องโดยอ้างหลักการแบ่งแยกอำนาจของมองเตสกิเออ ต่อมามีการกระทำรัฐประหารโดยนโปเลียน ซึ่งนโปเลียนได้รื้อฟื้นองค์กรทางการเมืองที่เคยเป็นที่ปรึกษาของกษัตริย์ขึ้นมาใหม่ เรียกว่า “สภาที่ปรึกษาแห่งรัฐ” โดยให้มีหน้าที่เป็นที่ปรึกษากฎหมายของรัฐบาลและพิจารณาข้อพิพาททางปกครอง
ผลงานของ “สภาที่ปรึกษาแห่งรัฐ” ได้พัฒนาเรื่อยมา และเป็นที่ยอมรับได้ของประชาชนทั่วไป สามารถรักษาประโยชน์สาธารณะไว้ได้ และยังเป็นการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนไปในตัวอีกด้วยจนถึงปี ค.ศ. 1872 สภาที่ปรึกษาแห่งรัฐจึงมีฐานะเป็นศาลอย่างแท้จริง เหตุการณ์นี้จึงนำไปสู่การมีระบบศาลคู่กล่าวคือ นอกจากจะมีศาลยุติธรรมพิจารณาคดีระหว่างเอกชนด้วยกันแล้ว ยังมีศาลปกครอง (กองเซเคต้า) ที่มีอำนาจพิจารณาคดีปกครองด้วย
- วิวัฒนาการของระบบศาลคู่ของประเทศไทย
ศาลปกครองของไทย ไม่ได้มีที่มาจากความไม่พอใจการปกครองระบอบกษัตริย์ หรือข้าราชการเหมือนประเทศฝรั่งเศส แต่เป็นผลผลิตที่เกิดจากวิวัฒนาการทางความคิดในระบบกฎหมายไทยที่ได้รับอิทธิพลมาจากชาติมหาอำนาจตะวันตก โดยมีจุดเริ่มต้นมาจากเหตุการณ์การทำสนธิสัญญาเบาว์ริ่งที่ทำกับอังกฤษใน พ.ศ. 2398 ซึ่งเป็นการทำให้เสียสิทธิสภาพนอกอาณาเขตของประเทศไทยให้แก่ชาติมหาอำนาจตะวันตก ทำให้ในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว จึงต้องเร่งรีบปฏิรูประบบกฎหมายของประเทศไทยโดยเร่งด่วน โดยเลือกที่จะนำระบบประมวลกฎหมายของฝรั่งเศสมาเป็นต้นแบบ ด้วยเหตุผลที่ว่าสามารถคัดลอกกฎหมายลายลักษณ์อักษรมาใช้ได้เลย ซึ่งจะทำให้การปฏิรูปกฎหมายของไทยเกิดความรวดเร็วขึ้น
ความพยายามก่อตั้งศาลปกครองของไทยนั้นได้มีมายาวนานกว่า 130 ปี โดยในปี พ.ศ. 2417 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงเป็นผู้วางรากฐานให้กับศาลปกครองของไทย โดยได้ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ตราพระราชบัญญัติ เคาน์ซิล ออฟ สเตต (Council of State) “จัดตั้งที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน” ซึ่งมีอิทธิพลในการจัดตั้งองค์กรเพื่อทำหน้าที่พิจารณาเรื่องที่ราษฎรได้รับความเดือดร้อนจากราชการ ซึ่งในเวลาต่อมาคือ “คณะกรรมการกฤษฎีกา” และ “คณะกรรมการเรื่องราวร้องทุกข์” รวมทั้ง“คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์” ตามลำดับ จนต่อมารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ได้มีบทบัญญัติให้จัดตั้งศาลปกครองขึ้น และในปี พ.ศ. 2542 ได้มีการจัดตั้งศาลปกครองขึ้นสำเร็จ ทำให้ประเทศไทยเป็นประเทศที่ใช้ระบบศาลคู่เช่นเดียวกับประเทศฝรั่งเศส
ส่วนประเด็นที่ว่า เพราะเหตุใดการใช้ระบบศาลคู่จึงถือเป็นวิธิการควบคุมการใช้อำนาจรัฐที่ดีที่สุดนั้น เป็นเพราะว่า ในการควบคุมการใช้อำนาจรัฐ ซึ่งเป็นการควบคุมการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ของรัฐ องค์กรของรัฐ และหน่วยงานของรัฐ ซึ่งแบ่งออกเป็น 2 รูปแบบ คือ การควบคุมแบบป้องกัน และการควบคุมแบบแก้ไขนั้น การควบคุมแบบแก้ไขโดยวิธีการควบคุมโดยองค์กรภายในของฝ่ายบริหารเอง เช่น การร้องทุกข์ หรือการอุทธรณ์ หรือการควบคุมโดยองค์กรภายนอกของฝ่ายบริหาร เช่น การควบคุมโดยทางการเมือง ได้แก่ การตั้งกระทู้ถาม หรือการเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจนั้น แม้จะเป็นการควบคุมการใช้อำนาจรัฐแบบแก้ไขที่เร็วที่สุด แต่ก็ขาดหลักประกันที่ฝ่ายบริหารจะยอมรับ และแม้การควบคุมการใช้อำนาจรัฐโดยฝ่ายตุลาการ (โดยระบบศาลคู่)อาจจะล่าช้าอยู่บ้าง แต่ก็ถือว่าเป็นการควบคุมการใช้อำนาจรัฐที่ดีที่สุด ทั้งนี้เพราะมีกฎหมายบัญญัติไว้เป็นการเฉพาะเพื่อสนับสนุนและเป็นหลักประกันในการพิจารณาคดีของศาลปกครอง ซึ่งกฎหมายดังกล่าวได้แก่ พ.ร.บ. ความรับผิดในทางละเมิดของเจ้าหน้าที่รัฐ พ.ศ. 2539 พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 และ พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542
