การสอบไล่ภาค 1 ปีการศึกษา 2554
ข้อสอบกระชวนวิชา LAW 1001 หลักกฎหมายมหาชน
คำแนะนำ ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วนมี 3 ข้อ
ข้อ 1 ขอให้นักศึกษาอธิบายสาระสำคัญของหลักกฎหมายมหาชนต่อไปนี้
ก. หลักนิติรัฐ
ข. หลักประโยชน์สาธารณะ
ธงคำตอบ
ก. หลักนิติรัฐ ลักษณะสำคัญของ “นิติรัฐ” อธิบายโดยสรุปได้ว่า “นิติรัฐเป็นรัฐที่ต้องยอมตนอยู่ใต้ระบบกฎหมายในความสัมพันธ์กับปัจเจกชน และเพื่อคุ้มครองสถานะของปัจเจกชน โดยรัฐยอมตนอยู่ใต้กฎเกณฑ์ที่กำหนด” ดังนั้นใน “นิติรัฐ” การกระทำของรัฐต่อปัจเจกชนจึงมีอยู่สองนัย คือ
1 รัฐต้องกำหนดสิทธิและเสรีภาพของประชาชน
2 รัฐต้องกำหนดวิธีการและมาตรการซึ่งรัฐหรือหน่วยงานของรัฐสามารถใช้เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ที่กำหนด
ซึ่งกฎเกณฑ์ทั้งสองประการดังกล่าวนี้ทำให้เกิดผล คือ “การจำกัดอำนาจรัฐ” หมายความว่า การใช้อำนาจรัฐต้องอยู่ภายใต้ระบบกฎหมายที่รัฐกำหนด
ด้วยเหตุนี้ เมื่อฝ่ายปกครองเข้าไปมีนิติสัมพันธ์กับประชาชน ฝ่ายปกครองก็ไม่สามารถจะฝ่าฝืนหรือหลีกเลี่ยงกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่ในขณะนั้นได้ ยิ่งไปกว่านั้นถ้าเป็นนิติรัฐที่มีการพัฒนาก้าวหน้าอย่างสมบูรณ์แล้ว กรณีก็จะเข้มงวดถึงกับว่าถ้าไม่มีกฎหมายที่รัฐสภาตราขึ้นให้อำนาจฝ่ายปกครองไว้ ฝ่ายปกครองก็ไม่อาจจะกระทำการใดๆ อันเป็นการบังคับประชาชนได้เลยถ้าประชาชนไม่สมัครใจ ซึ่งหมายความว่า ถ้าไม่มีกฎหมายที่รัฐสภาตราขึ้นให้อำนาจฝ่ายปกครองไว้โดยตรงหรือโดยปริยายแล้ว ฝ่ายปกครองก็จะไม่สามารถใช้มาตรการอย่างใดๆต่อประชาชนผู้อยู่ใต้ปกครองได้เลย
ใน “นิติรัฐ” แม้จะมีกฎหมายให้อำนาจฝ่ายปกครองไว้ ฝ่ายปกครองก็ยังต้องดำเนินการตามที่กฎหมายให้อำนาจไว้ ด้วยวิธีการและตามขั้นตอนที่กฎหมายกำหนด หรืออาจจะกล่าวได้อีกอย่างหนึ่งว่า ฝ่ายปกครองซึ่งเป็นองค์กรใช้อำนาจรัฐจะกระทำการใดๆต่อประชาชนได้ก็ต่อเมื่อมีกฎหมายให้อำนาจไว้ และด้วยวิธีการที่ระบบกฎหมายในขณะนั้นได้กำหนดไว้เท่านั้น
ถ้าหากว่าฝ่ายปกครองได้ละเมิดหลักการแห่ง “นิติรัฐ” ดังกล่าว ประชาชนก็สามารถดำเนินคดีกับการกระทำที่มิชอบทุกประเภทของฝ่ายปกครอง โดยการร้องขอต่อผู้มีอำนาจวินิจฉัยขอให้ “ยกเลิก” หรือ “เพิกถอน” หรืออาจจะขอให้ “เปลี่ยนแปลงแก้ไข” การกระทำหรือคำสั่งอันมิชอบด้วยกฎหมายของฝ่ายปกครองได้
สรุป “นิติรัฐ” ก็คือ ระบบที่สร้างขึ้นมาโดยมีวัตถุประสงค์ให้เป็นหลักในการป้องกันและ แก้ไขเยียวยาการใช้อำนาจรัฐตามอำเภอใจของฝ่ายปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทั้งนี้ก็เพื่อคุ้มครอง “สิทธิและเสรีภาพของประชาชน” นั่นเอง และกฎหมายที่ใช้ในการปกครองต้องเป็นกฎหมายที่ดี (Good Law) เป็นกฎหมายที่ชอบธรรมด้วย
ข. หลักประโยชน์สาธารณะ คือ การตอบสนองความต้องการของคนส่วนใหญ่ในสังคม ไม่ใช่การตอบสนองความต้องการของใครคนใดคนหนึ่งโดยเฉพาะ และไม่ใช่การตอบสนองความต้องการของผู้ที่ดำเนินการนั้นเอง ดังนั้น ประโยชน์สาธารณะก็คือ ความต้องการของคนแต่ละคนที่ตรงกัน และมีจำนวนมากจนเป็นคนหมู่มาก หรือเป็นประโยชน์ของคนส่วนใหญ่ในสังคมนั่นเอง ซึ่งความต้องการของคนส่วนใหญ่นั้นถือเป็นประโยชน์สาธารณะ และมีความแตกต่างกับประโยชน์ส่วนบุคคลของเอกชนแต่ละคน
องค์กรที่แสดงถึงประโยชน์สาธารณะ ได้แก่ องค์กรของรัฐฝ่ายบริหาร องค์กรของรัฐฝ่ายนิติบัญญัติ และองค์กรของรัฐฝ่ายตุลาการ
1) องค์กรของรัฐฝ่ายบริหาร ในส่วนของรัฐบาลนั้นต้องมีการกำหนดนโยบายของรัฐบาลในการบริหารประเทศ ซึ่งนโยบายของรัฐบาลจัดทำเพื่อประโยชน์สาธารณะ นอกจากนั้นประโยชน์สาธารณะเป็นสิ่งที่ฝ่ายปกครองมีหน้าที่ต้องดำเนินการ ถ้าเป็นกิจกรรมที่รัฐสภาได้ตราเป็นกฎหมายออกมาแล้ว หากฝ่ายปกครองไม่ดำเนินการย่อมเป็นการไม่ชอบ เพราะว่าเหตุที่ให้ฝ่ายปกครองมีอำนาจ ก็เพราะฝ่ายปกครองมีภาระหน้าที่ที่จะต้องดำเนินการเพื่อตอบสนองความต้องการของคนส่วนใหญ่ในสังคม ฝ่ายปกครองจึงต้องใช้อำนาจนั้นเพื่อให้ภาระหน้าที่นั้นบรรลุผลสำเร็จตามวัตถุประสงค์ของกฎหมาย
2) องค์กรของรัฐฝ่ายนิติบัญญัติ ได้แก่ รัฐสภา ทำหน้าที่ออกกฎหมายมาบังคับใช้กับประชาชน และควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาล ซึ่งก็เพื่อประโยชน์สาธารณะ
3) องค์กรของรัฐฝ่ายตุลาการ คือ ศาล ไม่ว่าจะเป็นศาลยุติธรรม ศาลปกครอง ศาลทหาร ศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งจะทำหน้าที่ในอำนาจหน้าที่ของแต่ละศาลที่แตกต่างกัน แต่ทั้งนี้ก็เพื่อคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนและเพื่อประโยชน์สาธารณะด้วย
ข้อ 2 จงอธิบายว่า กฎหมายมหาชนมีความสำคัญต่อการเมืองการปกครอง และการบริหารราชการแผ่นดินของไทยอย่างไร
ธงคำตอบ
กฎหมายมหาชน คือ กฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่แก่รัฐ แก่หน่วยงานทางปกครองหรือหน่วยงานของรัฐและแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐในทางปกครองและการบริการสาธารณะ เพื่อประโยชน์ของประชาชนส่วนใหญ่ ในฐานะที่ฝ่ายปกครองมีอำนาจเหนือผู้ใต้ปกครอง
กฎหมายมหาชน ปัจจุบันได้แก่ กฎหมายรัฐธรรมนูญ และกฎหมายปกครอง ซึ่งกฎหมายปกครองนั้นอาจจะอยู่ในชื่อของ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติ พระราชกำหนด ประมวลกฎหมาย หรืออาจจะอยู่ในชื่อของประกาศคณะปฏิวัติก็ได้
กฎหมายรัฐธรรมนูญ เป็นกฎหมายที่มีวัตถุประสงค์ในการวางระเบียบการปกครองของรัฐในทางการเมืองโดยกำหนดโครงสร้างของรัฐ ระบอบการปกครอง การใช้อำนาจอธิปไตยและการดำเนินงานของสถาบันสูงสุดของรัฐที่ใช้อำนาจอธิปไตย กล่าวคือ เป็นกฎหมายที่บัญญัติถึงอำนาจในการปกครองประเทศซึ่งแบ่งออกเป็น 3 อำนาจ คือ
1 อำนาจนิติบัญญัติ เป็นอำนาจในการออกกฎหมายมาใช้บังคับกับประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย ซึ่งมีรัฐสภาเป็นผู้ใช้อำนาจนี้
2 อำนาจบริหาร เป็นอำนาจที่จะจัดให้มีการปฏิบัติตามกฎหมาย มีรัฐบาลหรือคณะรัฐมนตรีเป็นผู้ใช้อำนาจนี้
3 อำนาจตุลาการ เป็นอำนาจในการตัดสินและพิพากษาอรรถคดี ซึ่งองค์กรสำคัญที่ใช้อำนาจนี้ คือ ศาลกฎหมายปกครอง เป็นกฎหมายที่วางหลักเกี่ยวกับการจัดระเบียบการปกครองของรัฐในทางปกครองที่เรียกว่า “การจัดระเบียบราชการบริหาร” รวมทั้งการวางระเบียบเกี่ยวกับกิจกรรมของฝ่ายปกครองที่เรียกว่า “บริการสาธารณะ” ซึ่งฝ่ายปกครองจัดทำเพื่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชน
ราชการแผ่นดินของไทยแบ่งออกเป็น 3 ส่วน ได้แก่ ราชการบริหารส่วนกลาง ราชการบริหารส่วนภูมิภาค และราชการบริหารส่วนท้องถิ่น ซึ่งเป็นผลมาจากกฎหมายปกครองดังที่กล่าวไปแล้วข้างต้น
นอกจากนี้ยังกล่าวอีกนัยหนึ่งได้ว่า กฎหมายปกครอง เป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงานปกครอง และเจ้าหน้าที่ของรัฐในการออกคำสั่งปกครอง ให้อำนาจในการออกกฎ ให้อำนาจในการกระทำทางปกครองและสัญญาทางปกครอง
หน่วยงานปกครอง ได้แก่ หน่วยงานในราชการบริหารส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานอื่นๆที่กฎหมายบัญญัติให้เป็นหน่วยงานทางปกครอง รวมถึงหน่วยงานเอกชนที่ใช้อำนาจหรือได้รับสอบให้ใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย เช่น สำนักงานรังวัดเอกชน สถานที่ตรวจสภาพรถยนต์ สภาทนายความ ฯลฯ
เจ้าหน้าที่ของรัฐ ได้แก่ บุคคลหรือคณะบุคคลที่ได้ใช้อำนาจหรือได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจในทางปกครองของรัฐ ได้แก่ ข้าราชการ พนักงานเจ้าหน้าที่ ลูกจ้าง คณะบุคคล หรือผู้ที่ปฏิบัติงานในหน่วยงานทางปกครอง ฯลฯ
จากหลักการต่างๆที่ได้อธิบายมาแล้วทั้งหมด จึงเห็นได้ว่า กฎหมายมหาชนไม่ว่าจะเป็นกฎหมายรัฐธรรมนูญ หรือกฎหมายปกครองซึ่งอาจจะอยู่ในชื่อของกฎหมายใดๆก็ตาม มีความสำคัญต่อการเมืองการปกครองและการบริหารราชการแผ่นดินของไทยเป็นอย่างมาก เพราะเป็นกฎหมายที่มีวัตถุประสงค์ในการวางหลักเกี่ยวกับการจัดระเบียบการปกครองของรัฐ รวมทั้งการบัญญัติถึงอำนาจหน้าที่ขององค์กรของรัฐทั้งองค์กรฝ่ายนิติบัญญัติ องค์กรฝ่ายบริหาร และองค์กรฝ่ายตุลาการ และยังได้บัญญัติถึงอำนาจหน้าที่ในทางปกครองของฝ่ายปกครอง ได้แก่ อำนาจหน้าที่ในการดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะ อำนาจในการออกกฎหรือคำสั่ง อำนาจในการกระทำทางปกครองและอำนาจในการทำสัญญาทางปกครอง ซึ่งกรณีดังกล่าวหากไม่มีกฎหมายมหาชนบัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ไว้ องค์กรของรัฐและฝ่ายปกครองก็จะไม่สามารถที่จะดำเนินการใดๆได้ ทั้งนี้เพราะตามหลักของกฎหมายมหาชน องค์กรของรัฐฝ่ายปกครองจะกระทำการใดๆได้ก็ต่อเมื่อมีกฎหมายบัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ไว้เท่านั้น
ข้อ 3 การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินในส่วนของราชการส่วนภูมิภาค ถือหลักกฎหมายปกครองใด และในปัจจุบันที่มาของกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน มีที่มาอย่างไร จัดอยู่ในราชการใด และขอให้นักศึกษากล่าวถึงทิศทางของการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินของไทยในอนาคต พร้อมเหตุผลประกอบ จงอธิบาย
ธงคำตอบ
“หลักกฎหมายปกครอง” ที่เกี่ยวข้องกับการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน แบ่งออกเป็น 3 หลัก คือ หลักการรวมอำนาจ หลักการแบ่งอำนาจ และหลักการกระจายอำนาจ
1. หลักการรวมอำนาจ คือ หลักการปกครองที่อำนาจในการตัดสินใจทั้งหลายจะอยู่ที่ส่วนกลางทั้งสิ้น จะไม่มีการมอบอำนาจการตัดสินใจบางระดับบางเรื่องไปให้แก่เจ้าหน้าที่ของส่วนกลางที่ถูกส่งออกไปประจำอยู่ในภูมิภาค และไม่มีเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีอำนาจตัดสินใจในระดับท้องถิ่นเลย มีการรวมกำลังในการบังคับต่างๆ เช่น กำลังทหารและกำลังตำรวจให้ขึ้นตรงต่อส่วนกลางทั้งสิ้น รวมทั้งมีลำดับขั้นการบังคับบัญชาของเจ้าหน้าที่
2. หลักการแบ่งอำนาจ คือ หลักการที่รัฐมอบอำนาจในการตัดสินใจบางประการของรัฐในส่วนกลางให้แก่เจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งเป็นตัวแทนของรัฐ แต่ไปปฏิบัติหน้าที่ประจำอยู่ในแต่ละท้องที่การปกครอง โดยเจ้าหน้าที่ของรัฐดังกล่าวก็ยังคงอยู่ในระบบบังคับบัญชาของการปกครองส่วนกลางอยู่ตลอดเวลา เช่น ผู้ว่าราชการจังหวัด นายอำเภอ เป็นตัวแทนของกระทรวงมหาดไทย ศึกษาธิการจังหวัด ป่าไม้จังหวัด สรรพากรจังหวัด ฯลฯ เป็นตัวแทนของกระทรวง ทบวง กรมต่างๆในส่วนกลาง เป็นต้น โดยเจ้าหน้าที่เหล่านี้ต้องรับคำสั่งจากส่วนกลางเพื่อไปปฏิบัติตามแผนและนโยบายที่ส่วนกลางได้ให้ไว้ เพียงแต่เจ้าหน้าที่เหล่านี้อาจมีอำนาจตัดสินใจในบางเรื่องบางระดับโดยไม่ต้องส่งเรื่องเข้ามาขออนุญาต อนุมัติจากส่วนกลางเพื่อความสะดวกเท่านั้นเอง
3. หลักการกระจายอำนาจ เป็นวิธีการที่รัฐมอบอำนาจปกครองบางส่วนให้แก่องค์กรอื่นนอกจากองค์กรของส่วนกลาง ซึ่งองค์กรเหล่านี้มีฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติที่มาจากการเลือกตั้ง และสามารถดำเนินการบริการสาธารณะได้โดยอิสระ มีงบประมาณและเจ้าหน้าที่ของตนเอง มีความเป็นอิสระในการจัดทำบริการสาธารณะที่ได้รับมอบหมาย โดยไม่ต้องขอรับคำสั่งจากส่วนกลาง ส่วนกลางเพียงแต่คอยกำกับดูแลให้ปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายโดยถูกต้องเท่านั้น มิได้เข้าไปบังคับบัญชาหรืออำนวยการเอง
ที่มาของกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน
สำหรับที่มาของกำนัน และผู้ใหญ่บ้านนั้น เป็นไปตาม พ.ร.บ. ลักษณะปกครองท้องที่ฯกล่าวคือ “กำนัน” จะมาจากการคัดเลือกผู้ใหญ่บ้านคนหนึ่งในตำบลนั้นโดยที่ประชุมผู้ใหญ่บ้านในตำบลนั้นเห็นชอบ ซึ่งเมื่อผู้ใหญ่บ้านที่มาประชุมเห็นชอบคัดเลือกผู้ใดแล้ว ให้นายอำเภอคัดเลือกผู้นั้นเป็นกำนัน ส่วน “ผู้ใหญ่บ้าน” จะมาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรงในหมู่บ้าน และทั้งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน จัดอยู่ในราชการส่วนภูมิภาค
สำหรับทิศทางของการจัดระเบียบราชการแผ่นดินของไทยในอนาคตนั้น เมื่อพิจารณาจากกระแสของการปฏิรูปการเมือง และการกระจายอำนาจสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญแล้ว จะเห็นได้ว่าจะให้ความสำคัญไปที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อให้ประชาชนได้ปกครองตนเองในรูปแบบขององค์การบริหารส่วนตำบล องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา ทำให้บทบาทของราชการส่วนภูมิภาคในปัจจุบันต้องลดบทบาทและความสำคัญลง โดยเปลี่ยนจากผู้ควบคุมบังคับบัญชา มาเป็นผู้กำกับดูแล คอยส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเข้มแข็ง มีอิสระทางการคลัง และสามารถดำเนินการบริหารจัดการท้องถิ่นได้อย่างเต็มที่ ภายใต้การกำกับดูแลของนายอำเภอ ผู้ว่าราชการจังหวัด และราชการส่วนกลางโดยไม่ใช้อำนาจที่จะเข้าไปควบคุมบังคับบัญชา ทำให้ทิศทางในอนาคตในการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินของไทยอาจจะเหลือเพียง 2 ส่วนราชการก็ได้ นั่นคือ ราชการส่วนกลางและราชการส่วนท้องถิ่น โดยการยุบราชการส่วนภูมิภาคดังเช่นของต่างประเทศ ไม่ว่าจะเป็นสหรัฐอเมริกา อังกฤษ หรือญี่ปุ่น เป็นต้น
