ข้อสอบกระชวนวิชา LAW 1001 หลักกฎหมายมหาชน
คำแนะนำ ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วนมี 3 ข้อ
ข้อ 1 จงนำกฎหมายมหาชนไปอธิบายการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นของไทยในปัจจุบันว่า การบริหารราชการส่วนท้องถิ่นของไทยในปัจจุบันเกี่ยวข้องกับกฎหมายมหาชนอย่างไร พร้อมยกตัวอย่างประกอบให้ชัดเจน
ธงคำตอบ
กฎหมายมหาชน คือ กฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่แก่รัฐ แก่หน่วยงานทางปกครองหรือหน่วยงานของรัฐและแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐในทางปกครองและการบริการสาธารณะ เพื่อประโยชน์ของประชาชนส่วนใหญ่ ในฐานะที่ฝ่ายปกครองมีอำนาจเหนือผู้ใต้ปกครอง
กฎหมายมหาชน ปัจจุบันได้แก่ กฎหมายรัฐธรรมนูญ และกฎหมายปกครอง
กฎหมายรัฐธรรมนูญ เป็นกฎหมายที่มีวัตถุประสงค์ในการวางระเบียบการปกครองของรัฐในทางการเมืองโดยกำหนดโครงสร้างของรัฐ ระบอบการปกครอง การใช้อำนาจอธิปไตยและการดำเนินงานของสถาบันสูงสุดของรัฐที่ใช้อำนาจอธิปไตย
กฎหมายปกครอง เป็นกฎหมายที่วางหลักเกี่ยวกับการจัดระเบียบการปกครองของรัฐในทางปกครองที่เรียกว่า “การจัดระเบียบราชการบริหาร” รวมทั้งการวางระเบียบเกี่ยวกับกิจกรรมของฝ่ายปกครองที่เรียกว่า “บริการสาธารณะ” ซึ่งฝ่ายปกครองจัดทำเพื่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชน
ราชการแผ่นดินของไทยแบ่งออกเป็น 3 ส่วน ได้แก่ ราชการบริหารส่วนกลาง ราชการบริหารส่วนภูมิภาค และราชการบริหารส่วนท้องถิ่น ซึ่งเป็นผลมาจากกฎหมายปกครองดังที่กล่าวไปแล้วข้างต้น
นอกจากนี้ยังกล่าวอีกนัยหนึ่งได้ว่า กฎหมายปกครอง เป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงานปกครอง และเจ้าหน้าที่ของรัฐในการออกคำสั่งปกครอง ให้อำนาจในการออกกฎ ให้อำนาจในการกระทำทางปกครองและสัญญาทางปกครอง
“การบริหารราชการส่วนท้องถิ่น” เป็นการจัดระเบียบบริหารราชการตามหลักการกระจายอำนาจปกครอง โดยให้มีการจัดตั้งหน่วยงานหรือองค์กรขึ้นมาแยกออกจากราชการบริหารส่วนกลาง มีงบประมาณและเจ้าหน้าที่เป็นของตนเอง และมีความเป็นอิสระในการจัดทำบริการสาธารณะที่ได้รับมอบหมายหรือตามที่กฎหมายได้กำหนดไว้ ซึ่งปัจจุบันการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นประกอบไปด้วยหน่วยงานหรือองค์กรต่างๆ 5 ประเภท ได้แก่
1 เทศบาล
2 องค์การบริหารส่วนตำบล
3 องค์การบริหารส่วนจังหวัด
4 กรุงเทพมหานคร
5 เมืองพัทยา
และการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น (รวมทั้งการบริหารราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาค) ของไทย ปัจจุบันจะเกี่ยวข้องกับกฎหมายมหาชนในแง่ที่ว่ากฎหมายมหาชน ซึ่งได้แก่กฎหมายรัฐธรรมนูญและกฎหมายปกครอง
เป็นกฎหมายที่มีวัตถุประสงค์และวางหลักในการจัดระเบียบการปกครองของรัฐ รวมทั้งบัญญัติสถานะอำนาจหน้าที่แก่ฝ่ายปกครองในทางปกครองและการจัดทำบริการสาธารณะ เพื่อสนองความต้องการของประชาชนภายในรัฐ หากไม่มีกฎหมายมหาชนบัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ไว้ ฝ่ายปกครองก็จะไม่สามารถดำเนินการใดๆได้ เพราะตามหลักการของกฎหมายมหาชนแล้ว ฝ่ายปกครองจะกระทำการใดๆได้ ก็ต่อเมื่อกฎหมายบัญญัติให้อำนาจหน้าที่ไว้เท่านั้น
ตัวอย่างที่ถือว่าการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นมีความเกี่ยวข้องกับกฎหมายมหาชน เช่น ในการจัดตั้งเทศบาลหรือองค์การบริหารส่วนตำบล ซึ่งเป็นหน่วยงานบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ก็จะต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมายมหาชนได้กำหนดไว้ หรือเมื่อมีการจัดตั้งขึ้นมาแล้ว เทศบาลหรือองค์การบริหารส่วนตำบลนั้นจะมีอำนาจและหน้าที่ประการใดบ้าง ก็จะต้องมีกฎหมายมหาชน
(ซึ่งในที่นี้ก็คือกฎหมายปกครองนั่นเอง) บัญญัติถึงอำนาจและหน้าที่ไว้ด้วย ทั้งนี้เพราะตามหลักกฎหมายมหาชนนั้น หน่วยราชการบริหารส่วนท้องถิ่น (รวมทั้งหน่วยราชการบริหารส่วนกลางและส่วนภูมิภาค) จะสามารถดำเนินการใดๆได้ ก็จะต้องมีกฎหมายบัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ไว้เท่านั้น
และในการใช้อำนาจหน้าที่ทางปกครองของเจ้าหน้าที่ของหน่วยงานหรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดังกล่าว ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ ออกคำสั่งทางปกครอง รวมทั้งการกระทำทางปกครองรูปแบบอื่นหรือการทำสัญญาทางปกครอง หากเกิดกรณีพิพาทที่เป็นกรณีทางปกครอง ก็จะต้องนำคดีพิพาทนั้นไปฟ้องต่อศาลปกครอง เพื่อให้ศาลปกครองเป็นผู้วินิจฉัยชี้ขาด
ข้อ 2 จงทำตามคำสั่งต่อไปนี้
ก) กฎหมายมหาชนเกี่ยวข้องกับตัวนักศึกษาอย่างไร พร้อมยกตัวอย่างประกอบ
ข) จงบอกความแตกต่างระหว่างระบบศาลเดี่ยวและระบบศาลคู่ในการควบคุมการใช้อำนาจรัฐมาโดยละเอียด
ธงคำตอบ
ก) กฎหมายมหาชน คือ กฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่แก่รัฐ แก่หน่วยงานทางปกครองหรือหน่วยงานของรัฐและแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐในทางปกครองและการบริการสาธารณะ เพื่อประโยชน์ของประชาชนส่วนใหญ่ ในฐานะที่ฝ่ายปกครองมีอำนาจเหนือผู้ใต้ปกครอง
กฎหมายปกครอง เป็นกฎหมายที่วางหลักเกี่ยวกับการจัดระเบียบการปกครองของรัฐในทางปกครองที่เรียกว่า “การจัดระเบียบราชการบริหาร” รวมทั้งการวางระเบียบเกี่ยวกับกิจกรรมของฝ่ายปกครองที่เรียกว่า “บริการสาธารณะ” ซึ่งฝ่ายปกครองจัดทำเพื่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชน
นอกจากนี้ยังกล่าวอีกนัยหนึ่งได้ว่า กฎหมายปกครอง เป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงานปกครอง และเจ้าหน้าที่ของรัฐในการออกคำสั่งปกครอง ให้อำนาจในการออกกฎ ให้อำนาจในการกระทำทางปกครองและสัญญาทางปกครอง
หน่วยงานปกครอง ได้แก่ หน่วยงานในราชการบริหารส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานอื่นๆที่กฎหมายบัญญัติให้เป็นหน่วยงานทางปกครอง รวมถึงหน่วยงานเอกชนที่ใช้อำนาจหรือได้รับสอบให้ใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย เช่น สำนักงานรังวัดเอกชน สถานที่ตรวจสภาพรถยนต์ สภาทนายความ ฯลฯ
เจ้าหน้าที่ของรัฐ ได้แก่ บุคคลหรือคณะบุคคลที่ได้ใช้อำนาจหรือได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจในทางปกครองของรัฐ ได้แก่ ข้าราชการ พนักงานเจ้าหน้าที่ ลูกจ้าง คณะบุคคล หรือผู้ที่ปฏิบัติงานในหน่วยงานทางปกครอง ฯลฯ
การสมัครเข้าเป็นนักศึกษาของมหาวิทยาลัยฯ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองก็จะต้องดำเนินการตามระเบียบข้อบังคับของทางมหาวิทยาลัยฯ ซึ่งระเบียบหรือข้อบังคับของทางมหาวิทยาลัยฯนั้นถือว่าเป็น “กฎ” ที่ทางมหาวิทยาลัยฯ สามารถออกมาบังคับใช้กับนักศึกษาได้โดยอาศัยอำนาจตาม พ.ร.บ. มหาวิทยาลัยรามคำแหง ซึ่งเป็นกฎหมายปกครองและกฎหมายมหาชนนั่นเอง และถ้าผู้ใดไม่ปฏิบัติตามระเบียบข้อบังคับหรือกฎดังกล่าว เจ้าหน้าที่ของมหาวิทยาลัยฯซึ่งถือว่าเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐก็มีอำนาจสั่งไม่รับบุคคลนั้นเข้าเป็นนักศึกษาของมหาวิทยาลัยฯก็ได้ ซึ่งคำสั่งดังกล่าวของเจ้าหน้าที่นั้นถือว่าเป็น “คำสั่งทางปกครอง” ซึ่งเจ้าหน้าที่มีอำนาจออกคำสั่งนั้นได้ตามกฎหมายดังกล่าว
ในการเข้ารับฟังการบรรยายของท่านอาจารย์ การบรรยายของท่านอาจารย์ (การสอน) ถือว่าเป็น “การกระทำทางปกครอง” ประเภทหนึ่งที่เรียกกันว่า “ปฏิบัติการทางปกครอง” และการบรรยายของท่านอาจารย์ดังกล่าวก็เป็นการกระทำตามหน้าที่ที่กฎหมายคือ พ.ร.บ. มหาวิทยาลัยรามคำแหง ได้กำหนดไว้ และคำสั่งของอธิการบดีที่สั่งให้อาจารย์แต่ละท่านบรรยายวิชาต่างๆนั้น ถือว่าเป็น “คำสั่งทางปกครอง” ซึ่งอธิการบดีมีอำนาจออกคำสั่งได้โดยอาศัยตามกฎหมายดังกล่าว
นอกจากนั้นในการสอบแต่ละวิชา การประกาศผลสอบของมหาวิทยาลัยฯหรือเมื่อนักศึกษาได้ทำการศึกษาจนจบหลักสูตร มหาวิทยาลัยฯออกปริญญาบัตรให้แก่นักศึกษา การประกาศผลสอบและการออกปริญญาบัตรให้แก่นักศึกษาดังกล่าว ก็ถือว่าเป็นการออก “คำสั่งทางปกครอง” ซึ่งเป็นการใช้อำนาจปกครองตามที่ พ.ร.บ. มหาวิทยาลัยฯ ซึ่งเป็นกฎหมายปกครองและกฎหมายมหาชนได้กำหนดไว้นั่นเอง
ข) ในการควบคุมการใช้อำนาจรัฐ ในระบบศาลเดี่ยวและระบบศาลคู่ มีความแตกต่างกันดังนี้คือ
ระบบศาลเดี่ยว หมายความว่า ศาลยุติธรรมเป็นผู้พิจารณาพิพากษาคดีทั้งหลายทั้งปวง ไม่ว่าจะเป็นคดีแพ่ง คดีอาญา คดีปกครอง โดยศาลจะนำหลักกฎหมายธรรมดา (กฎหมายเอกชน) มาปรับแก่คดี ไม่ว่าคดีนั้นจะเป็นข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชน หรือเป็นข้อพิพาทระหว่างรัฐกับเอกชน ทั้งนี้เนื่องมาจากในประเทศที่มีระบบศาลเดี่ยวนั้น จะไม่มีการแยกระหว่างกฎหมายเอกชนและกฎหมายมหาชน ตัวอย่างประเทศที่ใช้ระบบศาลเดี่ยวคือสหรัฐอเมริกา เป็นต้น
ระบบศาลคู่ หมายความว่า ระบบการควบคุมฝ่ายปกครองทางศาลที่มีศาลพิเศษแยกต่างหากจากศาลยุติธรรม กล่าวคือ เป็นระบบการควบคุมฝ่ายปกครองที่ให้ศาลยุติธรรมมีอำนาจหน้าที่วินิจฉัยชี้ขาดเฉพาะคดีแพ่งและคดีอาญาเท่านั้น ส่วนการวินิจฉัยขี้ขาดคดีปกครองนั้นให้อยู่ในอำนาจหน้าที่ของศาลปกครอง ซึ่งมีระบบศาลและระบบผู้พิพากษาแยกต่างหากจากระบบศาลยุติธรรม ตัวอย่างเช่น ประเทศฝรั่งเศส เบลเยียม สวีเดน ฟินแลนด์ ไทย เป็นต้น
ข้อ 3 จงอธิบายคำศัพท์หรือกลุ่มคำต่อไปนี้ พร้อมยกตัวอย่างประกอบ
– การรวมอำนาจและการแบ่งอำนาจ
–การควบคุมบังคับบัญชา
–การควบคุมกำกับดูแล
–การกระจายอำนาจ
–ระบบมณฑลเทศาภิบาล
ธงคำตอบ
หลักการรวมอำนาจ คือ หลักการปกครองที่อำนาจในการตัดสินใจทั้งหลายจะอยู่ที่ส่วนกลางทั้งสิ้น จะไม่มีการมอบอำนาจการตัดสินใจบางระดับบางเรื่องไปให้แก่เจ้าหน้าที่ของส่วนกลางที่ถูกส่งออกไปประจำอยู่ในภูมิภาค และไม่มีเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีอำนาจตัดสินใจในระดับท้องถิ่นเลย มีการรวมกำลังในการบังคับต่างๆ เช่น กำลังทหารและกำลังตำรวจให้ขึ้นตรงต่อส่วนกลางทั้งสิ้น รวมทั้งมีลำดับขั้นการบังคับบัญชาของเจ้าหน้าที่ ซึ่งมีข้อดีคือ ทำให้รัฐบาลมั่นคง แต่มีข้อเสียคือ เกิดความล่าช้าและขาดประสิทธิภาพในการตัดสินใจในท้องถิ่นห่างไกล และการตัดสินใจย่อมทำได้ไม่ตรงกับความต้องการของท้องถิ่น เนื่องจากผู้ตัดสินใจมิใช่คนของท้องถิ่นจึงไม่อาจรู้ถึงความต้องการของคนในท้องถิ่นเท่าที่ควร
หลักการแบ่งอำนาจ คือ หลักการที่รัฐมอบอำนาจในการตัดสินใจบางประการของรัฐในส่วนกลางให้แก่เจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งเป็นตัวแทนองรัฐ แต่ไปปฏิบัติหน้าที่ประจำอยู่ในแต่ละท้องที่การปกครอง โดยเจ้าหน้าที่ของรัฐดังกล่าวก็ยังคงอยู่ในระบบบังคับบัญชาของการปกครองส่วนกลางอยู่ตลอดเวลา เช่น ผู้ว่าราชการจังหวัด นายอำเภอ เป็นตัวแทนของกระทรวงมหาดไทย ศึกษาธิการจังหวัด ป่าไม้จังหวัด สรรพากรจังหวัด ฯลฯ เป็นตัวแทนของกระทรวง ทบวง กรมต่างๆในส่วนกลาง เป็นต้น โดยเจ้าหน้าที่เหล่านี้ต้องรับคำสั่งจากส่วนกลางเพื่อไปปฏิบัติตามแผนและนโยบายที่ส่วนกลางได้ให้ไว้ เพียงแต่เจ้าหน้าที่เหล่านี้อาจมีอำนาจตัดสินใจในบางเรื่องบางระดับโดยไม่ต้องส่งเรื่องเข้ามาขออนุญาต อนุมัติจากส่วนกลางเพื่อความสะดวกเท่านั้นเอง
และในการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินของไทย ได้นำหลักการรวมอำนาจมาใช้ในการจัดระเบียบบริหารราชการส่วนกลางโดยแบ่งราชการออกเป็น กระทรวง ทบวง กรม ฯลฯ และนำหลักการแบ่งอำนาจมาใช้ในการจัดระเบียบบริหารราชการส่วนภูมิภาค โดยแบ่งราชการออกเป็นจังหวัด อำเภอ รวมตลอดถึงตำบลและหมู่บ้าน โดยมีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นหัวหน้าในส่วนภูมิภาค
การควบคุมบังคับบัญชา คือ อำนาจที่หัวหน้าหน่วยงานใช้ปกครองผู้อยู่ใต้บังคับบัญชา เช่น การที่รัฐมนตีใช้อำนาจบังคับบัญชาเหนือเจ้าหน้าที่ทั้งหลายในกระทรวง อำนาจบังคับบัญชาเป็นอำนาจที่ผู้บังคับบัญชาสามารถสั่งการใดๆก็ได้ตามที่ตนเห็นว่าเหมาะสม สามารถกลับ แก้ ยกเลิก เพิกถอนคำสั่ง หรือ การกระทำของผู้อยู่ใต้บังคับบัญชาได้เสมอ เว้นแต่จะมีกฎหมายบัญญัติไว้โดยเฉพาะเป็นประการอื่น อย่างไรก็ตาม การใช้อำนาจบังคับบัญชานี้ก็ต้องชอบด้วยกฎหมาย ไม่ใช่ว่าจะใช้ไปในทางที่เหมาะสมแต่ขัดต่อกฎหมายได้ ซึ่งการควบคุมบังคับบัญชานี้ เป็นลักษณะความสัมพันธ์ระหว่างส่วนกลางกับส่วนภูมิภาคของคนไทยนั่นเอง
การควบคุมกำกับดูแล คือ การควบคุมที่ไม่ใช่เรื่องของความสัมพันธ์ระหว่างผู้บังคับบัญชากับผู้อยู่ใต้บังคับบัญชา แต่เป็นความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรควบคุมกำกับ จึงเป็นอำนาจที่มีเงื่อนไข คือ จะใช้ได้ต่อเมื่อกฎหมายให้อำนาจไว้และต้องเป็นไปตามรูปแบบที่กฎหมายกำหนด ในการควบคุมกำกับนั้น องค์กรควบคุมกำกับไม่มีอำนาจสั่งการให้องค์กรภายใต้การควบคุมกำกับปฏิบัติตามที่ตนเห็นสมควร องค์กรภายใต้การควบคุมกำกับย่อมมีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย ดังนั้นองค์กรควบคุมจึงเป็นแต่ควบคุมกำกับให้องค์กรภายใต้การควบคุมกำกับปฏิบัติหน้าที่ให้ถูกต้องตามกฎหมายเท่านั้น ซึ่งการควบคุมกำหับดูแลนี้เป็นความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับส่วนท้องถิ่นของไทยนั่นเอง
หลักการกระจายอำนาจ เป็นวิธีการที่รัฐมอบอำนาจปกครองบางส่วนให้แก่องค์กรอื่นนอกจากองค์กรของส่วนกลาง ซึ่งองค์กรเหล่านี้มีฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติที่มาจากการเลือกตั้ง และสามารถดำเนินการบริการสาธารณะได้โดยอิสระ มีงบประมาณและเจ้าหน้าที่ของตนเอง มีความเป็นอิสระในการจัดทำบริการสาธารณะที่ได้รับมอบหมาย โดยไม่ต้องขอรับคำสั่งจากส่วนกลาง ส่วนกลางเพียงแต่คอยกำกับดูแลให้ปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายโดยถูกต้องเท่านั้น มิได้เข้าไปบังคับบัญชาหรืออำนวยการเอง
และประเทศไทยได้นำหลักการกระจายอำนาจมาใช้ในการจัดระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ซึ่งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในปัจจุบัน ได้แก่ เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล องค์การบริหารส่วนจังหวัด กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา
ระบบมณฑลเทศาภิบาล คือ ระบบแบ่งเขตการปกครองส่วนภูมิภาคในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว เป็นการปกครองโดยลักษณะที่จัดให้มีหน่วยราชการบริหารอันประกอบด้วย ตำแหน่งข้าราชการต่างพระเนตพระกรรณของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวและเป็นที่ ไว้วางใจของรัฐบาลของพระองค์ รับแบ่งภาระของรัฐบาลซึ่งประจำอยู่แต่เฉพาะในราชธานี (ส่วนกลาง) นั้นออกไปดำเนินการ (ไปทำหน้าที่แทนรัฐบาลกลาง) ในส่วนภูมิภาคของประเทศซึ่งอยู่ห่างไกลจากรัฐบาลซึ่งอยู่ในราชธานีให้ได้ใกล้ชิดกับอาณาประชากร
เพื่อให้เขาได้รับความร่มเย็นเป็นสุขและเกิดความเจริญทั่วถึงกัน โดยมีระเบียบแบบแผนอันเป็นคุณประโยชน์แก่ประเทศชาติ จึงแบ่งเขตปกครองโดยขนาดลดหลั่นกันเป็นชั้นอันดับดังนี้คือ ใหญ่ที่สุดเป็นมณฑล รองถัดลงไปเป็นเมือง (หรือจังหวัด) รองไปอีกเป็นอำเภอ ตำบล และหมู่บ้าน มีการจัดแบ่งหน้าที่ราชการเป็นส่วนสัดแผนกงานให้สอดคล้องกับทำนองการของกระทรวง ทบวง กรม ในราชธานี และจัดสรรข้าราชการที่มีความรู้สติปัญญา ความประพฤติดี ให้ไปประจำทำงานตามตำแหน่งหน้าที่ มิให้มีการก้าวก่ายสับสนกันดังที่เป็นมาแต่ก่อน โดยมีการกำหนดข้าราชการผู้รับผิดชอบ ดังนี้คือ
(1) มณฑล ให้ข้าหลวงเทศาภิบาลเป็นผู้รับผิดชอบ
(2) เมือง ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้รับผิดชอบ
(3) อำเภอ ให้นายอำเภอเป็นผู้รับผิดชอบ
(4) ตำบล ให้กำนันเป็นผู้รับผิดชอบ
(5) หมู่บ้าน ให้ผู้ใหญ่บ้านเป็นผู้รับผิดชอบ
