การสอบไล่ภาค 2 ปีการศึกษา 2557
ข้อสอบกระบวนวิชา LAW 1001 หลักกฎหมายมหาชน
คำแนะนำ ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน มี 3 ข้อ (คะแนนเต็มข้อละ 25 คะแนน)
ข้อ 1. หลักประโยชน์สาธารณะ คืออะไร องค์กรของรัฐใดบ้างต้องดำเนินการเพื่อประโยชน์สาธารณะจงอธิบาย
ธงคำตอบ
หลักประโยชน์สาธารณะ คือ การตอบสนองความต้องการของคนส่วนใหญ่ในสังคม ไม่ใช่การตอบสนองความต้องการของใครคนใดคนหนึ่งโดยเฉพาะ และไม่ใช่การตอบสนองความต้องการของผู้ที่ดำเนินการนั้นเอง ดังนั้น ประโยชน์สาธารณะก็คือ ความต้องการของคนแต่ละคนที่ตรงกัน และมีจำนวนมากจนเป็นคนหมู่มาก หรือเป็นประโยชน์ของคนส่วนใหญ่ในสังคมนั่นเอง ซึ่งความต้องการของคนส่วนใหญ่นั้นถือเป็นประโยชน์สาธารณะ และมีความแตกต่างกับประโยชน์ส่วนบุคคลของเอกชนแต่ละคน
องค์กรที่ต้องดำเนินการเพื่อประโยชน์สาธารณะ ได้แก่ องค์กรของรัฐฝ่ายบริหาร องค์กรของรัฐฝ่ายนิติบัญญัติ และองค์กรของรัฐฝ่ายตุลาการ
- องค์กรของรัฐฝายบริหาร ในส่วนของรัฐบาลนั้นต้องมีการกำหนดนโยบายของรัฐบาลในการบริหารประเทศ ซึ่งนโยบายของรัฐบาลจัดทำเพื่อประโยชน์สาธารณะ นอกจากนั้นประโยชน์สาธารณะเป็นสิ่งที่ฝ่ายปกครองมีหน้าที่ต้องดำเนินการ ถ้าเป็นกิจกรรมที่รัฐสภาได้ตราเป็นกฎหมายออกมาแล้ว หากฝ่ายปกครองไม่ดำเนินการย่อมเป็นการไม่ชอบ เพราะว่าเหตุที่ให้ฝ่ายปกครองมีอำนาจ ก็เพราะฝ่ายปกครองมีภาระหน้าที่ที่จะต้องดำเนินการเพื่อตอบสนองความต้องการของคนส่วนใหญ่ในสังคม ฝ่ายเปกครองจึงต้องใช้อำนาจนั้นเพื่อให้ภาระหน้าที่นั้นบรรลุผลสำเร็จตามวัตถุประสงค์ของกฎหมาย
- องค์กรของรัฐฝายนิติบัญญัติ ได้แก่ รัฐสภา ทำหน้าที่ออกกฎหมายมาบังคับใช้กับประชาชน และควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาล ซึ่งก็เพื่อประโยชน์สาธารณะ
- องค์กรของรัฐฝ่ายตุลาการ คือ ศาล ไม่ว่าจะเป็นศาลยุติธรรม ศาลปกครอง ศาลทหารศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งจะทำหน้าที่ในอำนาจหน้าที่ของแต่ละศาลที่แตกต่างกัน แต่ทั้งนี้ก็เพื่อคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนและเพื่อประโยชน์สาธารณะด้วย
ข้อ 2. จงนำกฎหมายมหาชนและหลักกฎหมายมหาชนไปใช้ในการบริหารราชการแผ่นดิน พร้อมทั้งยกตัวอย่างประกอบ
ธงคำตอบ
“กฎหมายมหาชน” คือ กฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่แก่รัฐ แก่หน่วยงานทางปกครองหรือหน่วยงานของรัฐและแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐในทางปกครองและการบริการสาธารณะ เพื่อประโยชน์ของประชาชนส่วนใหญ่ ในฐานะที่ฝ่ายปกครองมีอำนาจเหนือผู้ใต้ปกครอง
กฎหมายมหาชน ปัจจุบันได้แก่ กฎหมายรัฐธรรมนูญ และกฎหมายปกครอง ซึ่งกฎหมายปกครองนั้นอาจจะอยู่ในชื่อของ หระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติ พระราชกำหนด ประมวลกฎหมาย หรืออาจจะอยู่ในชื่อของประกาศคณะปฏิวัติก็ได้
กฎหมายรัฐธรรมนูญ เป็นกฎหมายที่มีวัตถุประสงค์ในการวางระเบียบการปกครองของรัฐในทางการเมืองโดยกำหนดโครงสร้างของรัฐ ระบอบการปกครอง การใช้อำนาจอธิปไตยและการดำเนินงานของสถาบันสูงสุดของรัฐที่ใช้อำนาจอธิปไตย กล่าวคือ เป็นกฎหมายที่บัญญัติถึงอำนาจในการปกครองประเทศ ซึ่งแบ่งออกเป็น 3 อำนาจ คือ
- อำนาจนิติบัญญัติ เป็นอำนาจในการออกกฎหมายมาใช้บังคับกับประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย ซึ่งมีรัฐสภาเป็นผู้ใช้อำนาจนี้
- อำนาจบริหาร เป็นอำนาจที่จะจัดให้มีการปฏิบัติตามกฎหมาย มีรัฐบาลหรือคณะรัฐมนตรีเป็นผู้ใช้อำนาจนี้
- อำนาจตุลาการ เป็นอำนาจในการตัดสินและพิพากษาอรรถคดี ซึ่งองค์กรสำคัญที่ใช้อำนาจนี้ คือ ศาล
กฎหมายปกครอง เป็นกฎหมายที่วางหลักเกี่ยวกับการจัดระเบียบการปกครองชองรัฐในทางปกครองหรือที่เรียกว่า “การจัดระเบียบราชการบริหาร” รวมทั้งการวางระเบียบเกี่ยวกับกิจกรรมของฝ่ายปกครองที่เรียกว่า “บริการสาธารณะ” ซึ่งฝ่ายปกครองจัดทำเพื่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชน
ราชการแผ่นดินของไทยแบ่งออกเป็น 3 ส่วน ได้แก่ ราชการบริหารส่วนกลาง ราชการบริหารส่วนภูมิภาค และราชการบริหารส่วนท้องถิ่น
นอกจากนี้ยังกล่าวอีกนัยหนึ่งได้ว่า กฎหมายปกครอง เป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงานทางปกครอง และเจ้าหน้าที่ของรัฐในการออกคำสั่งทางปกครอง ให้อำนาจในการออกกฎ ให้อำนาจในการกระทำทางปกครองและสัญญาทางปกครอง
จากหลักการต่าง ๆ ที่ได้อธิบายมาแล้วทั้งหมด จึงเห็นได้ว่า กฎหมายมหาชนไม่ว่าจะเป็นกฎหมายรัฐธรรมนูญ หรือกฎหมายปกครองซึ่งอาจจะอยู่ในชื่อของกฎหมายใด ๆ ก็ตาม มีความสำคัญต่อการเมืองการปกครองและการบริหารราชการแผ่นดินของไทยเป็นอย่างมาก เพราะเป็นกฎหมายที่มีวัตถุประสงค์ในการวางหลักเกี่ยวกับการจัดระเบียบการปกครองของรัฐ รวมทั้งการบัญญัติถึงอำนาจหน้าที่ขององค์กรของรัฐทั้งองค์กรฝ่ายนิติบัญญัติ องค์กรฝ่ายบริหาร และองค์กรฝ่ายตุลาการ และยังได้บัญญัติถึงอำนาจหน้าที่ในทางปกครองของฝ่ายปกครอง ได้แก่ อำนาจหน้าที่ในการดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะ อำนาจในการออกกฎหรือคำสั่ง อำนาจในการกระทำทางปกครองและอำนาจในการทำสัญญาทางปกครอง ซึ่งกรณีตังกล่าวหากไม่มีกฎหมายมหาชนบัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ไว้ องค์กรของรัฐและฝ่ายปกครองก็จะไม่สามารถที่จะดำเนินการใด ๆ ได้ ทั้งนี้เพราะตามหลักของกฎหมายมหาชน องค์กรของรัฐและฝ่ายปกครองจะกระทำการใด ๆ ใด้ก็ต่อเมื่อมีกฎหมายบัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ไว้เท่านั้น
ส่วนหลักกฎหมายมหาชนที่มีความสำคัญต่อการเมืองการปกครอง และการบริหารราชการแผ่นดินนั้นมีหลักการที่สำคัญ ๆ หลายประการ เช่น
- หลักความชอบด้วยกฎหมาย หมายถึง การใช้อำนาจหน้าที่ขององค์กรของรัฐ ไม่ว่าจะเป็นองค์กรของรัฐฝ่ายนิติบัญญัติ องค์กรของรัฐฝ่ายบริหาร และองค์กรของรัฐฝ่ายตุลาการ จะต้องเป็นการใช้อำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายได้บัญญัติไว้เท่านั้น จะใช้อำนาจหน้าที่นอกเหนือจากที่กฎหมายบัญญัติไว้มิได้
- หลักประโยชน์สารารณะ หมายถึง การใช้อำนาจหน้าที่ขององค์กรของรัฐฝ่ายต่าง ๆจะต้องเป็นการใช้อำนาจหน้าที่เพื่อสนองตอบต่อความต้องการของคนส่วนใหญ่ในสังคม ไม่ใช่เป็นการสนองตอบต่อความต้องการของคนบางกลุ่มบางพวกหรือเพื่อใครคนใดคนหนึ่งโดยเฉพาะ
- หลักความยุติธรรม หมายถึง การใช้อำนาจหน้าที่ขององค์กรของรัฐฝ่ายต่าง ๆ จะต้องเป็นการใช้อำนาจหน้าที่กับบุคคลทุกคนในสังคมอย่างเสมอภาคกัน และจะต้องตั้งอยู่บนพื้นฐานของความยุติธรรมและนอกจากนั้นยังมีหลักกฎหมายมหาชนที่มีความสำคัญต่อการเมืองการปกครอง และการบริหารราชการแผ่นดินอีกหลายประการ เช่น หลักความซื่อสัตย์สุจริต หลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี เป็นต้น
ข้อ 3. กฎหมายมหาชนเรื่องใดที่เกี่ยวข้องกับการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน จงหยิบยกหลักกฎหมายมหาชนดังกล่าวมาอธิบายสัก 3-4 หลักการ พร้อมยกตัวอย่างประกอบ โดยละเอียด
ธงคำตอบ
“กฎหมายมหาชน’’ คือ กฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่แก่รัฐ แก่หน่วยงานทางปกครองหรือหน่วยงานของรัฐและแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐในทางปกครองและการบริการสาธารณะ เพื่อประโยชน์ของประชาชนส่วนใหญ่ ในฐานะที่ฝ่ายปกครองมีอำนาจเหนือผู้ใต้ปกครอง
กฎหมายมหาชน ปัจจุบันได้แก่ กฎหมายรัฐธรรมนูญ และกฎหมายปกครอง
กฎหมายรัฐธรรมนูญ เป็นกฎหมายที่มีวัตถุประสงค์ในการวางระเบียบการปกครองของรัฐในทางการเมืองโดยกำหนดโครงสร้างของรัฐ ระบอบการปกครอง การใช้อำนาจอธิปไตยและการดำเนินงานของสถาบันสูงสุดของรัฐที่ใช้อำนาจอธิปไตย
กฎหมายปกครอง เป็นกฎหมายที่วางหลักเกี่ยวกับการจัดระเบียบการปกครองของรัฐในทา■งปกครองหรือที่เรียกว่า “การจัดระเบียบราชการบริหาร” รวมทั้งการวางระเบียบเกี่ยวกับกิจกรรมของฝ่ายปกครองที่เรียกว่า “บริการสาธารณะ” ซึ่งฝ่ายบกครองจัดทำเพื่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชนนั่นเอง
ดังนั้นกฎหมายมหาชนที่เกี่ยวข้องกับการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน คือกฎหมายปกครอง และจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินของไทย แบ่งออกได้ดังต่อไปนี้
- ราชการบริหารส่วนกลาง หมายความถึง ราชการที่ฝ่ายปกครองจัดทำเพื่อประโยชน์ส่วนรวมของประชาชนทั่วทั้งอาณาเขตของประเทศ เช่น การรักษาความสงบภายใน การป้องกันประเทศ การคมนาคม การคลัง เป็นต้น
องค์การที่จัดทำราชการบริหารส่วนกลาง ได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม ซึ่งตั้งอยู่ในส่วนกลาง และมีอำนาจหน้าที่จัดทำราชการในอำนาจหน้าที่ของตนตลอดทั้งประเทศ
- ราชการบริหารส่วนภูมิภาค หมายความถึง ราชการของกระทรวง ทบวง กรม อันเป็นองค์กรของราชการบริหารส่วนกลางที่ได้แบ่งแยกออกไปจัดทำตามเขตการปกครองต่าง ๆ ของประเทศ เพื่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชนในเขตการปกครองนั้น ๆ โดยมีเจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลาง ซึ่งสังกัดกระทรวง ทบวง กรม ต่าง ๆ ออกไปประจำตามเขตการปกครองนั้น ๆ เพื่อบริหารราชการภายใต้การบังคับบัญชาของราชการบริหารส่วนกลาง ซึ่งราชการบริหารส่วนภูมิภาคของประเทศไทย ได้แก่ จังหวัด อำเภอ รวมตลอดถึงตำบลและหมู่บ้าน โดยมีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นหัวหน้าในส่วนภูมิภาค
- ราชการบริหารส่วนท้องถิ่น หมายความถึง ราชการบางอย่างที่รัฐมอบหมายให้องคการบริหารส่วนท้องถิ่นจัดทำเอง เพื่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชนเฉพาะในเขตท้องถิ่นนั้น โดยมีเจ้าหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่นนั้นเอง ซึ่งตามหลักไม่ใช่เจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลาง
องค์การบริหารส่วนท้องถิ่นของประเทศไทย ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบลเมืองพัทยา และกรุงเทพมหานคร
หลักกฎหมายปกครองมีความเกี่ยวข้องกับการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ดังนี้คือ
- ในการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินทั้ง 3 ส่วน จะต้องยึดหลักการของกฎหมายปกครอง คือ หลักการรวมอำนาจ หลักการแบ่งอำนาจ และหลักการกระจายอำนาจ ได้แก่
(1) ราชการบริหารส่วนกลางยึดหลักการรวมอำนาจหลักการรวมอำนาจ คือ หลักการปกครองที่อำนาจในการตัดสินใจทั้งหลายจะอยู่ที่ส่วนกลางทั้งสิ้น จะไม่มีการมอบอำนาจการตัดสินใจบางระดับบางเรื่องไปให้แก่เจ้าหน้าที่ของส่วนกลางที่ถูกส่งออกไปประจำอยู่ในภูมิภาค และไม่มีเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีอำนาจตัดสินใจในระดับท้องถิ่นเลย มีการรวมกำลังในการบังคับต่าง ๆ เช่น กำลังทหารและกำลังตำรวจให้ขึ้นตรงต่อส่วนกลางทั้งสิ้น รวมทั้งมีลำดับขั้นการบังคับบัญชาของเจ้าหน้าที่ ซึ่งมีข้อดีคือ ทำให้รัฐบาลมั่นคง แต่มีข้อเสียคือ เกิดความล่าช้าและขาดประสิทธิภาพในการตัดสินใจในท้องถิ่นห่างไกล และการตัดสินใจย่อมทำได้ไม่ตรงกับความต้องการของท้องถิ่น เนื่องจากผู้ตัดสินใจมิใช่คนของท้องถิ่นจึงไม่อาจรู้ถึงความต้องการของคนในท้องถิ่นเท่าที่ควร
(2) ราชการบริหารส่วนภูมิภาคยึดหลักการแบ่งอำนาจ
หลักการแบ่งอำนาจ คือ หลักการที่รัฐมอบอำนาจในการตัดสินใจบางประการของรัฐในส่วนกลางให้แก่เจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งเป็นตัวแทนของรัฐ แต่ไปปฏิบัติหน้าที่ประจำอยู่ในแต่ละท้องที่
การปกครอง โดยเจ้าหน้าที่ของรัฐดังกล่าวก็ยังคงอยู่ใบระบบบังคับบัญชาของการปกครองส่วนกลางอยู่ตลอดเวลา เช่น ผู้ว่าราชการจังหวัด, นายอำเภอ เป็นตัวแทนของกระทรวงมหาดไทย, ศึกษาธิการจังหวัด, ป่าไม้จังหวัด, สรรพากรจังหวัด ฯลฯ เป็นตัวแทนของกระทรวง ทบวง กรม ต่าง ๆ ในส่วนกลาง เป็นต้น โดยเจ้าหน้าที่เหล่านี้ต้องรับคำสั่งจากส่วนกลางเพื่อไปปฏิบัติตามแผนและนโยบายที่ส่วนกลางได้ให้ไว้ เพียงแต่เจ้าหน้าที่เหล่านี้อาจมีอำนาจตัดสินใจในบางเรื่องบางระดับโดยไม่ต้องส่งเรื่องเข้ามาขออนุญาต หรือขออนุมัติจากส่วนกลางเพื่อความสะดวกเท่านั้นเอง
(3) ราชการบริหารส่วนท้องถิ่นยึดหลักการกระจายอำนาจหลักการกระจายอำนาจ เป็นวิธีการที่รัฐมอบอำนาจปกครองบางส่วนให้แก่องค์กรอื่นนอกจากองค์กรของส่วนกลาง ซึ่งองค์กรเหล่านี้มีฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติที่มาจากการเลือกตั้งและสามารถดำเนินการบริการสาธารณะได้โดยอิสระ มีงบประมาณและเจ้าหน้าที่ของตนเอง มีความเป็นอิสระในการจัดทำบริการสาธารณะที่ได้รับมอบหมาย โดยไม่ต้องขอรับคำสั่งจากส่วนกลาง ส่วนกลางเพียงแต่คอยกำกับดูแลให้ปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายโดยถูกต้องเท่านั้น มิได้เข้าไปบังคับบัญชาหรืออำนวยการเอง
- การควบคุมการใช้อำนาจของราชการบริหารแผ่นดินส่วนต่าง ๆ ต้องเป็นไปตามหลักของกฎหมายปกครอง กล่าวคือ
(1) ราชการบริหารส่วนกลางและราชการบริหารส่วนภูมิภาคมีการควบคุมแบบบังคับบัญชา
การควบคุมบังคับบัญชา คือ อำนาจที่หัวหน้าหน่วยงานใช้ปกครองผู้อยู่ใต้บังคับบัญชา เช่น การที่รัฐมนตรีใช้อำนาจบังคับบัญชาเหนือเจ้าหน้าที่ทั้งหลายในกระทรวง อำนาจบังคับบัญชาเป็นอำนาจที่ผู้บังคับบัญชาสามารถสั่งการใด ๆ ก็ได้ตามที่ตนเห็นว่าเหมาะสม สามารถกลับ แก้ ยกเลิก เพิกถอน คำสั่งหรือการกระทำของผู้ใต้บังคับบัญชาได้เสมอ เว้นแต่จะมีกฎหมายบัญญัติไว้โดยเฉพาะเป็นประการอื่น อย่างไรก็ตามการใช้อำนาจบังคับบัญชานี้ก็ต้องชอบด้วยกฎหมาย ไม่ใช่วาจะใช้ไปในทางที่เหมาะสมแต่ขัดต่อกฎหมายได้
(2) ราชการบริหารส่วนห้องถิ่นมีการควบคุมแบบกำกับดูแล
การควบคุมกำกับดูแล คือ เป็นการควบคุมที่ไม่ใช่เรื่องของความสัมพันธ์ระหว่างผู้บังคับบัญชากับผู้อยู่ใต้บังคับบัญชา แต่เป็นความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรควบคุมกำกับ จึงเป็นอำนาจที่มีเงื่อนไขคือ จะใช้ได้ก็ต่อเมื่อมีกฎหมายให้อำนาจและต้องเป็นไปตามรูปแบบที่กฎหมายกำหนด ในการควบคุมกำกับนั้น
องค์กรควบคุมกำกับไม่มีอำนาจสั่งการให้องค์กรภายใต้การควบคุมกำกับปฏิบัติการตามที่ตนเห็นสมควร องค์กรภายใต้การควบคุมกำกับย่อมมีความรับผิดชอบ (อำนาจหน้าที่) ตามกฎหมาย ดังนั้นองค์กรควบคุมกำกับจึงเพียงแต่ควบคุมกำกับให้องค์กรภายใต้การควบคุมปฏิบัติหน้าที่ให้ถูกต้องตามกฎหมายเท่านั้น
