LAW1001 หลักกฎหมายมหาชน S/2553

 2       ราชการบริหารส่วนภูมิภาค  หมายความถึง  ราชการของกระทรวง  ทบวง  กรม  อันเป็นองค์กรของราชการบริหารส่วนกลางที่ได้แบ่งแยกออกไปจัดทำตามเขตการปกครองต่างๆของประเทศ  เพื่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชนในเขตการปกครองนั้นๆ  โดยมีเจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลางซึ่งสังกัดกระทรวง  ทบวง  กรม  ต่างๆออกไปประจำตามเขตการปกครองนั้นๆ  เพื่อบริหารราชการภายใต้การบังคับบัญชาของราชการบริหารส่วนกลาง  ซึ่งราชการบริหารส่วนภูมิภาคของประเทศไทย  ได้แก่  จังหวัด  อำเภอ  รวมตลอดถึงตำบลและหมู่บ้าน  โดยมีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นหัวหน้าในส่วนภูมิภาค

3       ราชการบริหารส่วนท้องถิ่น  หมายความถึง  ราชการบางอย่างที่รัฐมอบหมายให้องค์การบริหารส่วนท้องถิ่นจัดทำเอง  เพ่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชนเฉพาะในเขตท้องถิ่นนั้น  โดยมีเจ้าหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่นนั้นเอง  ซึ่งตามหลักไม่ใช่เจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลาง  องค์การบริหารส่วนท้องถิ่นของประเทศไทย  ได้แก่  องค์การบริหารส่วนจังหวัด  เทศบาล  องค์การบริหารส่วนตำบล  เมืองพัทยา  และกรุงเทพมหานคร

หลักกฎหมายปกครองมีความเกี่ยวข้องกับการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน  ดังนี้คือ

1       ในการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินทั้ง  3  ส่วน  จะต้องยึดหลักการของกฎหมายปกครอง  คือ  หลักการรวมอำนาจ  หลักการแบ่งอำนาจ  และหลักการกระจายอำนาจ  ได้แก่

(1) ราชการบริหารส่วนกลางยึดหลักการรวมอำนาจ

หลักการรวมอำนาจ  คือ  หลักการปกครองที่อำนาจในการตัดสินใจทั้งหลายจะอยู่ที่ส่วนกลางทั้งสิ้น  จะไม่มีการมอบอำนาจการตัดสินใจบางระดับบางเรื่องไปให้แก่เจ้าหน้าที่ของส่วนกลางที่ถูกส่งออกไปประจำอยู่ในภูมิภาค  และไม่มีเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีอำนาจตัดสินใจในระดับท้องถิ่นเลย  มีการรวมกำลังในการบังคับต่างๆ  เช่น  กำลังทหารและกำลังตำรวจให้ขึ้นตรงต่อส่วนกลางทั้งสิ้น  รวมทั้งมีลำดับขั้นการบังคับบัญชาของเจ้าหน้าที่  ซึ่งมีข้อดีคือ  ทำให้รัฐบาลมั่นคง  แต่มีข้อเสียคือ  เกิดความล่าช้าและขาดประสิทธิภาพในการตัดสินใจในท้องถิ่นห่างไกล  และการตัดสินใจย่อมทำได้ไม่ตรงกับความต้องการของท้องถิ่น  เนื่องจากผู้ตัดสินใจมิใช่คนของท้องถิ่นจึงไม่อาจรู้ถึงความต้องการของคนในท้องถิ่นเท่าที่ควร

(2) ราชการบริหารส่วนภูมิภาคยึดหลักการแบ่งอำนาจ

หลักการแบ่งอำนาจ  คือ  หลักการที่รัฐมอบอำนาจในการตัดสินใจบางประการของรัฐในส่วนกลางให้แก่เจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งเป็นตัวแทนองรัฐ  แต่ไปปฏิบัติหน้าที่ประจำอยู่ในแต่ละท้องที่การปกครอง  โดยเจ้าหน้าที่ของรัฐดังกล่าวก็ยังคงอยู่ในระบบบังคับบัญชาของการปกครองส่วนกลางอยู่ตลอดเวลา  เช่น  ผู้ว่าราชการจังหวัด  นายอำเภอ  เป็นตัวแทนของกระทรวงมหาดไทย  ศึกษาธิการจังหวัด  ป่าไม้จังหวัด  สรรพากรจังหวัด  ฯลฯ  เป็นตัวแทนของกระทรวง  ทบวง  กรมต่างๆในส่วนกลาง  เป็นต้น  โดยเจ้าหน้าที่เหล่านี้ต้องรับคำสั่งจากส่วนกลางเพื่อไปปฏิบัติตามแผนและนโยบายที่ส่วนกลางได้ให้ไว้  เพียงแต่เจ้าหน้าที่เหล่านี้อาจมีอำนาจตัดสินใจในบางเรื่องบางระดับโดยไม่ต้องส่งเรื่องเข้ามาขออนุญาต  อนุมัติจากส่วนกลางเพื่อความสะดวกเท่านั้นเอง

(3) ราชการบริหารส่วนท้องถิ่นยึดหลักการกระจายอำนาจ

หลักการกระจายอำนาจ  เป็นวิธีการที่รัฐมอบอำนาจปกครองบางส่วนให้แก่องค์กรอื่นนอกจากองค์กรของส่วนกลาง  ซึ่งองค์กรเหล่านี้มีฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติที่มาจากการเลือกตั้ง  และสามารถดำเนินการบริการสาธารณะได้โดยอิสระ  มีงบประมาณและเจ้าหน้าที่ของตนเอง  มีความเป็นอิสระในการจัดทำบริการสาธารณะที่ได้รับมอบหมาย  โดยไม่ต้องขอรับคำสั่งจากส่วนกลาง  ส่วนกลางเพียงแต่คอยกำกับดูแลให้ปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายโดยถูกต้องเท่านั้น  มิได้เข้าไปบังคับบัญชาหรืออำนวยการเอง

2       การควบคุมการใช้อำนาจของราชการบริหารแผ่นดินส่วนต่างๆ  ต้องเป็นไปตามหลักของกฎหมายปกครอง  กล่าวคือ

ราชการบริหารส่วนกลางกับราชการบริหารส่วนภูมิภาคมีการควบคุมแบบบังคับบัญชา

การควบคุมบังคับบัญชา  คือ  อำนาจที่หัวหน้าหน่วยงานใช้ปกครองผู้อยู่ใต้บังคับบัญชา  เช่น  การที่รัฐมนตีใช้อำนาจบังคับบัญชาเหนือเจ้าหน้าที่ทั้งหลายในกระทรวง  อำนาจบังคับบัญชาเป็นอำนาจที่ผู้บังคับบัญชาสามารถสั่งการใดๆก็ได้ตามที่ตนเห็นว่าเหมาะสม  สามารถกลับ  แก้  ยกเลิก  เพิกถอนคำสั่ง  หรือ  การกระทำของผู้อยู่ใต้บังคับบัญชาได้เสมอ  เว้นแต่จะมีกฎหมายบัญญัติไว้โดยเฉพาะเป็นประการอื่น  อย่างไรก็ตาม  การใช้อำนาจบังคับบัญชานี้ก็ต้องชอบด้วยกฎหมาย  ไม่ใช่ว่าจะใช้ไปในทางที่เหมาะสมแต่ขัดต่อกฎหมายได้

ราชการบริหารส่วนกลางและราชการบริหารส่วนภูมิภาคกับราชการบริหารส่วนท้องถิ่นมีการควบคุมแบบกำกับดูแล

การควบคุมกำกับดูแล  คือ  การควบคุมที่ไม่ใช่เรื่องของความสัมพันธ์ระหว่างผู้บังคับบัญชากับผู้อยู่ใต้บังคับบัญชา  แต่เป็นความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรควบคุมกำกับ  จึงเป็นอำนาจที่มีเงื่อนไข  คือ  จะใช้ได้ต่อเมื่อกฎหมายให้อำนาจไว้และต้องเป็นไปตามรูปแบบที่กฎหมายกำหนด  ในการควบคุมกำกับนั้น  องค์กรควบคุมกำกับไม่มีอำนาจสั่งการให้องค์กรภายใต้การควบคุมกำกับปฏิบัติตามที่ตนเห็นสมควร องค์กรภายใต้การควบคุมกำกับย่อมมีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย  ดังนั้นองค์กรควบคุมจึงเป็นแต่ควบคุมกำกับให้องค์กรภายใต้การควบคุมกำกับปฏิบัติหน้าที่ให้ถูกต้องตามกฎหมายเท่านั้น   

ข้อ  2 

(ก)  จงอธิบายรูปแบบ  ประเภท  ชนิด  ของการควบคุมการใช้อำนาจรัฐ  มาโดยละเอียด

(ข)  จงยกตัวอย่างกฎหมายมหาชนมา  10  ฉบับ  พร้อมอธิบายว่าเพราะเหตุใดจึงเป็นกฎหมายมหาชน

ธงคำตอบ

(ก)  วิธีการควบคุมการใช้อำนาจรัฐ  แบ่งออกเป็น  2  รูปแบบ  ได้แก่

1       การควบคุมแบบป้องกัน  หมายถึง  ก่อนที่ฝ่ายบริหารจะได้วินิจฉัยสั่งการหรือก่อนจะมีการกระทำในทางปกครอง  ที่จะไปกระทบต่อสถานภาพทางกฎหมายของบุคคลใดบุคคลหนึ่ง  หรือกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งจะมีระบบป้องกันเสียก่อน  กล่าวคือ  มีกฎหมายกำหนดกระบวนการ  หรือขั้นตอนต่างๆก่อนที่จะมีคำสั่งออกไปกระบวนการควบคุมดังกล่าวในกฎหมายของต่างประเทศมีตัวอย่างเช่น

–  การโต้แย้งคัดค้าน  คือ  ผู้ที่อาจเสียหายจากการกระทำของฝ่ายปกครองจะต้องสามารถแสดงข้อโต้แย้งของตนได้ก่อนมีการกระทำนั้น เพื่อหลีกเลี่ยง  “การปกครองที่ดื้อดึง”

–  การปรึกษาหารือ  เพื่อให้ผู้มีส่วนได้เสียมีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจ

– การให้เหตุผล  เพื่อเป็นหลักประกันในการควบคุมการใช้ดุลพินิจของฝ่ายปกครอง

– หลักการไม่มีส่วนได้เสีย  กล่าวคือ  ผู้มีอำนาจสั่งการทางปกครองต้องไม่มีส่วนได้เสียในเรื่องที่สั่งการนั้น

– การไต่สวนทั่วไปเป็นวิธีการที่กำหนดให้ฝ่ายปกครองต้องสอบสวนหาข้อเท็จจริง  โดยทำการรวบรวมความคิดเห็นของบุคคลที่มีส่วนได้เสีย  แล้วทำเป็นรายงานก่อนที่ฝ่ายปกครองจะตัดสินใจกระทำการที่จะมีผลกระทบผู้มีส่วนได้เสียการควบคุมแบบป้องกัน  จึงเป็นวิธีการที่ช่วยเสริมการควบคุมโดยทางศาล  เพราะฝ่ายปกครองจะต้องระมัดระวังในขั้นตอนการพิจารณาออกคำสั่ง  ทำให้การกระทำของฝ่ายปกครองมีความโปร่งใสและเป็นธรรมมากยิ่งขึ้น  อีกทั้งยังลดคดีที่จะมีไปสู่ศาลอีกทางหนึ่งด้วย

2       การควบคุมแบบแก้ไข  หรือการควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจทางปกครอง  หลังการใช้อำนาจทางปกครองไปแล้ว  สามารถกระทำได้หลายวิธี  ดังนี้
1)    การควบคุมโดยองค์กรภายในของฝ่ายบริหารเอง  เช่น

– การร้องทุกข์

– การอุทธรณ์คำสั่งหรือคำวินิจฉัยทางปกครอง

2)    การควบคุมโดยองค์กรภายนอกของฝ่ายบริหาร  เช่น

– การควบคุมโดยทางการเมือง  ได้แก่  การตั้งกระทู้ถาม  การเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจ

-การควบคุมโดยองค์กรพิเศษ  ได้แก่  ผู้ตรวจการแผ่นดิน

– การควบคุมโดยศาลปกครอง

การควบคุมแบบแก้ไขนี้  เป็นการใช้อำนาจทางปกครองไปแล้ว  และเกิดปัญหาจากการใช้อำนาจทางปกครองนั้นขึ้น  จึงต้องแก้ไขปัญหาด้วยวิธีใดวิธีหนึ่งหรือหลายวิธีตามขั้นตอนที่กฎหมายบัญญัติไว้

(ข)  กฎหมายมหาชน  เป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจหน้าที่ในทางปกครองแก่รัฐ  แก่หน่วยงานของรัฐ  และแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐ  และเมื่อเกิดกรณีพิพาททางกฎหมายมหาชนจะต้องใช้นิติวิธีทางกฎหมายมหาชนได้แก่  กฎหมายรัฐธรรมนูญ  และกฎหมายปกครองกฎหมายมหาชน  เช่น

1       รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายรัฐธรรมนูญ

2       กฎหมายปกครอง  (ซึ่งได้แก่  พ.ร.บ. ต่างๆ  ประมาณ  700  ฉบับ)  เช่น

1)    พ.ร.บ.  ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน  พ.ศ.2534

2)    พ.ร.บ.  องค์การบริหารส่วนจังหวัด

3)    พ.ร.บ.  เทศบาล

4)    พ.ร.บ.  สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล

5)    พ.ร.บ.  ระเบียบราชการกรุงเทพมหานคร

6)    พ.ร.บ.  ระเบียบราชการเมืองพัทยา

7)    พ.ร.บ.  มหาวิทยาลัยต่างๆ  (เช่น  พ.ร.บ.  มหาวิทยาลัยรามคำแหง)

8)    พ.ร.บ.  รัฐวิสาหกิจต่างๆ

9)    พ.ร.บ.  ระเบียบข้าราชการพลเรือน
ฯลฯกฎหมายทั้งสิบฉบับเป็นกฎหมายมหาชน  เพราะเป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจในทางปกครองแก่หน่วยงานของรัฐ  แก่เจ้าหน้าที่ของรัฐ และเมื่อมีกรณีพิพาทเกิดขึ้นจากการใช้อำนาจดังกล่าว  จะต้องนำคดีไปพิจารณาในศาลรัฐธรรมนูญหรือศาลปกครองแล้วแต่กรณี  จะไม่นำคดีไปฟ้องยังศาลยุติธรรม

ข้อ  3  จงอธิบายว่ากฎหมายมหาชนมีความสำคัญต่อองค์การบริหารส่วนตำบลอย่างไร  พร้อมยกตัวอย่างประกอบให้ชัดเจน

ธงคำตอบ

กฎหมายมหาชน  คือ  กฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่แก่รัฐ  แก่หน่วยงานทางปกครองหรือหน่วยงานของรัฐและแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐในทางปกครองและการบริการสาธารณะ  เพื่อประโยชน์ของประชาชนส่วนใหญ่  ในฐานะที่ฝ่ายปกครองมีอำนาจเหนือผู้ใต้ปกครอง

กฎหมายมหาชน  ปัจจุบันได้แก่  กฎหมายรัฐธรรมนูญ  และกฎหมายปกครอง

กฎหมายปกครอง  เป็นกฎหมายที่วางหลักเกี่ยวกับการจัดระเบียบการปกครองของรัฐในทางปกครองหรือที่เรียกว่า  “การจัดระเบียบราชการบริหาร”  รวมทั้งการวางระเบียบเกี่ยวกับกิจกรรมของฝ่ายปกครองที่เรียกว่า  “บริการสาธารณะ”  ซึ่งฝ่ายปกครองจัดทำเพื่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชน

ราชการแผ่นดินของไทยแบ่งออกเป็น  3  ส่วน  ได้แก่  ราชการบริหารส่วนกลาง  ราชการบริหารส่วนภูมิภาค  และราชการบริหารส่วนท้องถิ่น  ซึ่งราชการบริหารส่วนท้องถิ่นนั้น  ได้แก่  องค์การบริหารส่วนตำบล  องค์การบริหารส่วนจังหวัด  เทศบาล  กรุงเทพมหานคร  และเมืองพัทยา

กฎหมายมหาชนจะมีความสำคัญต่อองค์การบริหารส่วนตำบล  ดังนี้  คือ

องค์การบริหารส่วนตำบล  ซึ่งเป็นหน่วยราชการบริหารส่วนท้องถิ่นนั้นจะจัดตั้งขึ้นมาได้โดยอาศัยอำนาจของกฎหมายมหาชน  คือ พ.ร.บ.  ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน  และ  พ.ร.บ.  สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล  และเมื่อมีการจัดตั้งขึ้นมาแล้ว  องค์การบริหารส่วนตำบลประกอบด้วยโครงสร้างอย่างไร  มีอำนาจและหน้าที่อย่างไรบ้าง  เช่น  อำนาจและหน้าที่ในการออกกฎ  (ข้อบัญญัติ)  ออกคำสั่ง  หรือดำเนินกิจการบริการสาธารณะ  เป็นต้น  ก็จะต้องเป็นไปตามที่กฎหมายมหาชน  คือ  พ.ร.บ.  สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบลได้กำหนดไว้เท่านั้น

ดังนั้นจึงเห็นได้ว่า  ถ้าไม่มีกฎหมายมหาชนดังกล่าวแล้ว  องค์การบริหารส่วนตำบลก็ไม่อาจที่จะจัดตั้งขึ้นมาได้เลย  หรือในกรณีที่มีการจัดตั้งองค์การบริหารส่วนตำบลขึ้นมาแล้ว  หากไม่มีกฎหมายมหาชน  (พ.ร.บ.  สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล)  บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ไว้  องค์การบริหารส่วนตำบลนั้นก็จะไม่สามารถดำเนินการใดๆได้เลย  เพราะตามหลักของกฎหมายมหาชนแล้ว  หน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐจะกระทำการใดๆในทางปกครองได้ก็ต่อเมื่อมีกฎหมายบัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ไว้เท่านั้น