การสอบไล่ภาค 1 ปีการศึกษา 2554
คำแนะนำ ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน มี 4 ข้อ (คะแนนเต็มข้อละ 25 คะแนน)
ข้อ 1. จงอธิบายว่าการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นของไทยบ่ระกอบไปด้วยองค์การใดบ้าง และการบริหาร- ราชการส่วนท้องถิ่นดังกล่าวมีความสัมพันธ์กับกฎหมายปกครองอย่างไร พร้อมยกตัวอย่างประกอบให้ชัดเจน
ธงคำตอบ
การบริหารราชการส่วนท้องถิ่นของไทยในปัจจุบัน ได้แก่
1. องค์การบริหารส่วนตำบล
2. องค์การบริหารส่วนจังหวัด
3. เทศบาล
4. กรุงเทพมหานคร และ
5. เมืองพัทยา
การบริหารราชการส่วนท้องถิ่นดังกล่าวมีความสัมพันธ์กับกฎหมายปกครอง ดังนี้คือ
“กฎหมายปกครอง” ซึ่งอาจจะอยู่ในชื่อของ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ หรือ พระราชบัญญัติ หรือพระราชกำหนด หรือประมวลกฎหมาย หรืออาจจะอยู่ในชื่อของประกาศคณะปฏิวัติ เป็นกฎหมายที่บัญญัติ ให้อำนาจหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงานทางปกครอง หรือแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐ
ซึ่งอำนาจหน้าที่ในทางปกครองนั้น ได้แก่ อำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะ รวมทั้งการใช้อำนาจทางปกครอง ในการออกกฎ การออกคำสั่งทางปกครอง การกระทำทางปกครองในรูปแบบอื่น ๆ และการทำสัญญาทางปกครอง
“การบริหารราชการส่วนท้องถิ่น” ของไทยไม่ว่าจะอยู่ในรูปแบบใด ก็เป็นเรื่องที่เกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์แก่ประชาชนส่วนรวม และการใช้อำนาจทางปกครองตามที่กฎหมาย ได้บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ไว้ ไม่ว่าจะเป็นการใช้อำนาจทางปกครองเพื่อการออกกฎ ออกคำสั่งทางปกครอง การกระทำในทางปกครองรูปแบบอื่นๆ และการทำสัญญาทางปกครอง ซึ่งกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจหน้าที่ ในการใช้อำนาจทางปกครองดังกล่าวคือ “กฎหมายปกครอง” นั่นเอง
ดังนั้น จึงเห็นได้ว่าการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ไม่ว่าจะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะ หรือ การใช้อำนาจทางปกครองต่าง ๆ ราชการบริหารส่วนท้องถิ่นจะสามารถดำเนินการได้ก็จะต้องมีกฎหมายซึ่งก็คือ กฎหมายปกครองได้บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ไว้ด้วย และจะต้องใช้อำนาจหน้าที่นั้นตามที่กฎหมายปกครองได้ กำหนดไว้ในการบริหารราชการแผ่นดิน
ตัวอย่าง พระราชบัญญัติเทศบาล เป็นกฎหมายปกครองและเป็นกฎหมายที่บัญญัติเกี่ยวกับ การบริหารราชการของเทศบาลซึ่งเป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่น เช่น บัญญัติถึงอำนาจหน้าที่ในทางปกครองของ เทศบาล ขอบเขตของการใช้อำนาจทางปกครองของเทศบาลไว้ เป็นต้น ดังนั้นการที่เทศบาลจะใช้อำนาจทางปกครอง ต่าง ๆ เช่น การออกกฎ (เทศบัญญัติ) หรือออกคำสั่งทางปกครอง ก็จะต้องใช้อำนาจทางปกครองนั้นตามที่พระราชบัญญัติเทศบาลได้บัญญัติให้อำนาจไว้เท่านั้น
ข้อ 2. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองคืออะไร และวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองมีความสำคัญและมีความ สัมพันธ์ต่อกฎหมายปกครองอย่างไร
ธงคำตอบ
“วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง” หมายความว่า การเตรียมการและการดำเนินการของเจ้าหน้าที่ เพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครอง หรือกฎและรวมถึงการดำเนินการใด ๆ ในทางปกครองตามพระราชบัญญัตินี้ (พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 5)
และ “วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง” มีความสำคัญและมีความสัมพันธ์ต่อกฎหมายปกครองดังนี้ คือ
“กฎหมายปกครอง” คือ กฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงาน ทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งอำนาจหน้าที่ในทางปกครองนั้น ก็คือการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ ในการออกคำสั่งทางปกครอง ออกกฎ หรือการกระทำทางปกครองในรูปแบบอื่น ได้แก่ ปฏิบัติการทางปกครอง รวมถึงการทำสัญญาทางปกครอง นั่นเอง
ซึ่งการดำเนินการใช้อำนาจทางปกครองดังกล่าว โดยเฉพาะที่สำคัญคือการใช้อำนาจทางปกครอง ของเจ้าหน้าที่เพื่อที่จะออกคำสั่งทางปกครองนั้น
ถ้าจะให้คำสั่งทางปกครองที่ออกมานั้นเป็นคำสั่งทางปกครอง ที่ชอบด้วยกฎหมาย เจ้าหน้าที่ผู้ออกคำสั่งทางปกครองนั้น จะต้องดำเนินการให้ถูกต้องตามหลักเกณฑ์และขั้นตอนที่ กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองได้กำหนดไว้ เช่น ตามมาตรา 13 ในการพิจารณาทางปกครอง เจ้าหน้าที่ผู้ใด มีส่วนได้เสียในเรื่องที่ตนมีอำนาจพิจารณาทางปกครอง จะทำการพิจารณาทางปกครองไม่ได้ หรือตามมาตรา 30
ในกรณีที่คำสั่งทางปกครองอาจกระทบถึงสิทธิของคู่กรณี เจ้าหน้าที่ต้องให้โอกาสคู่กรณีได้ทราบข้อเท็จจริงอย่าง เพียงพอ และให้คู่กรณีได้มีโอกาสโต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานของตนหรือตามมาตรา 37 ในกรณีคำสั่งทาง ปกครองที่ทำเป็นหนังสือ จะต้องจัดให้มีเหตุผลไว้ด้วย และเหตุผลนั้นต้องประกอบด้วย
(1) ข้อเท็จจริงอันเป็น สาระสำคัญ
(2) ข้อกฎหมายที่อ้างอิง และ
(3) ข้อพิจารณาและข้อสนับสนุนในการใช้ดุลพินิจ เป็นต้น
ดังนั้น ถ้าการใช้อำนาจทางปกครองในการออกคำสั่งทางปกครองของเจ้าหน้าที่ไม่เป็นไปตาม หลักเกณฑ์และขั้นตอนดังกล่าวแล้ว ก็จะเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มิได้เป็นไปตามที่กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการ- ทางปกครองได้กำหนดไว้ และถือว่าเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มิชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งจะทำให้เกิดข้อพิพาท ทางปกครองขึ้นได้
ข้อ 3. การกระจายอำนาจปกครองแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นวิธีกระจายอำนาจปกครองตามอาณาเขต หรือพื้นที่ ไห้นักศึกษาอธิบายลักษณะสำคัญของการกระจายอำนาจปกครองวิธีดังกล่าวมาโดยละเอียด
ธงคำตอบ
“การกระจายอำนาจปกครองตามอาณาเขตหรือตามพื้นที่” เป็นวิธีการกระจายอำนาจให้แก่ ส่วนท้องถิ่น โดยให้ส่วนท้องถิ่นจัดตั้งองค์กรขึ้นมาแยกต่างหากจากส่วนกลางและให้มีสภาพเป็นนิติบุคคล แล้วส่วนกลางก็จะมอบอำนาจให้องค์กรส่วนท้องถิ่นนั้นไปดำเนินจัดทำบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมาย ได้กำหนดไว้
โดยจะมีการกำหนดขอบเขตหรือพื้นที่ไว้ ทั้งนี้ก็เพื่อให้การจัดทำบริการสาธารณะได้อย่างทั่วถึง ตลอดอาณาเขตหรือพื้นที่นั่นเอง
วิธีกระจายอํานาจปกครองวิธีนี้เป็นวิธีกระจายอำนาจปกครองให้แก่ท้องถิ่นโดยการมอบบริการสาธารณะหลาย ๆ อย่างให้แก่ท้องถิ่นไปจัดทำโดยเจ้าหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่นนั้นเอง และด้วยงบประมาณขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่นนั้นเพื่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชนในท้องถิ่นนั้นๆ
ตัวอย่างของการกระจายอำนาจปกครองตามอาณาเขต ได้แก่ การจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น คือ เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล องค์การบริหารส่วนจังหวัด กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา เพื่อให้องค์กรดังกล่าวไปดำเนินจัดทำบริการสาธารณะบางอย่างภายใต้อาณาเขตหรือพื้นที่ที่กำหนดไว้ โดยมีความเป็นอิสระไม่อยู่ภายใต้บังคับบัญชาแต่อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของส่วนกลาง
ลักษณะสำคัญของการกระจายอำนาจปกครองตามอาณาเขตหรือตามพื้นที่ ได้แก่
1. มีการกำหนดเขตแดนและจำนวนประชากร
2. มีการกำหนดกิจการให้ดำเนินการตามกฎหมายที่ก่อตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
3. มีความเป็นอิสระ ซึ่งลักษณะความเป็นอิสระที่กฎหมายให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น นั้น ได้แก่
(1) การมีบุคลากรเป็นของตนเอง
(2) การมีรายได้เป็นของตนเอง
(3) การมีฐานะเป็นนิติบุคคล
(4) การอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของส่วนกลาง
(5) การควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของการกำกับดูแลโดยองค์กรฝ่ายตุลาการ
ข้อ 4. นายโชคดีทำสัญญาใช้ไฟฟ้ากับการไฟฟ้านครหลวง ปรากฏว่ามิเตอรไฟฟ้าที่มาติดตั้งเสียเป็นเวลา 3 เดือน ทำไห้นายโชคดีไม่ได้ชำระค่าไฟฟ้าในระยะเวลาดังกล่าว การไฟฟ้าฯ ได้ดำเนินการเปลี่ยน มิเตอร์ไฟฟ้าและทำหนังสือแจ้งให้นายโชคดีชำระค่าปรับและค่าไฟฟ้าย้อนหลังเป็นจำนวนเงิน 10,000 บาท มิฉะนั้นจะตัดกระแสไฟฟ้า ดังนี้ให้ท่านวินิจฉัยพร้อมเหตุผล
ก. สัญญาการใช้ไฟฟ้าระหว่างการไฟฟ้านครหลวงกับนายโชคดี เป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่
ข. ใบแจ้งหนี้ค้างชำระค่าไฟฟ้ามีลักษณะเป็นคำสั่งทางปกครองหรือไม่
ธงคำตอบ
พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ได้ให้คำนิยามของ “สัญญาทางปกครอง” ไวในมาตรา 3 คือ
“สัญญาทางปกครอง” หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็น หน่วยงานทางปกครอง หรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ
และตาม พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 5 ได้บัญญัติคำนิยาม ของ “คำสั่งทางปกครอง” ไว้ว่า
“คำสั่งทางปกครอง” หมายความว่า การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการ สร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบตอสถานภาพ ของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ
กรณีตามบัญหา วินิจฉัยได้ดังนี้ คือ
ก. สัญญาการใช้ไฟฟ้าระหว่างการไฟฟ้านครหลวงกับนายโชคดี ไม่เป็นสัญญาทางปกครอง ทั้งนี้เพราะแม้คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งจะเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่ลักษณะของสัญญานั้นไม่มีลักษณะเป็นสัญญา สัมปทาน หรือสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงหาประโยชน์จาก ทรัพยากรธรรมชาติแต่อย่างใด แต่เป็นเพียงสัญญาซื้อขายตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์เท่านั้น
ข. การที่การไฟฟ้าเขตนครหลวงมีหนังสือแจ้งให้นายโชคดีชำระค่าปรับและค่าไฟฟ้าย้อนหลัง เป็นจำนวนเงิน 10,000 บาทนั้น ก็เป็นผลมาจากสัญญาซื้อขายดังกล่าวข้างต้น มิใช่เป็นการใช้อำนาจตาม กฎหมายปกครองของเจ้าหน้าที่ ดังนั้นใบแจ้งหนี้ค้างชำระค่าไฟฟ้าจึงไม่มีลักษณะเป็นค่าสั่งทางปกครอง
สรุป (ก) สัญญาการใช้ไฟฟ้าระหว่างการไฟฟ้านครหลวงกับนายโชคดี ไม่เป็นสัญญาทางปกครอง
(ข) ใบแจ้งหนี้ค้างชำระค่าไฟฟ้าไม่มีลักษณะเป็นคำสั่งทางปกครอง
