การสอบไล่ภาคฤดูร้อน ปีการศึกษา 2552
ข้อสอบกระบวนวิชา LAW3012 กฎหมายปกครอง
คำแนะนำ ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน มี 4 ข้อ (คะแนนเต็มข้อละ 25 คะแนน)
ข้อ 1 หลักการกระจายอำนาจปกครองหมายถึงอะไร และมีวิธีกระจายอำนาจปกครองจำแนกได้กี่วิธี ขอให้อธิบายพร้อมยกตัวอย่างถึงความแตกต่างในวิธีกระจายอำนาจปกครองดังกล่าวมาด้วย
ธงคำตอบ
หลักการกระจายอำนาจปกครอง (Decentralization) หมายถึง วิธีการที่รัฐมอบอำนาจปกครองบางส่วนให้แก่องค์กรทางการปกครองอื่นนอกจากองค์กรของราชการบริหารส่วนกลาง เพื่อจัดทำบริการสาธารณะบางอย่าง โดยมีอิสระตามสมควร ซึ่งองค์กรทางการปกครองนั้นไม่ต้องขึ้นอยู่ในความบังคับบัญชาของส่วนกลาง เพียงแต่ขึ้นอยู่ในความกำกับดูแลเท่านั้น กล่าวอีกนับหนึ่งก็คือ รัฐ
มอบอำนาจหน้าที่บางอย่างในการจัดทำบริการสาธารณะซึ่งเจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลางเป็นผู้ดำเนินงานอยู่ในท้องถิ่นหรือองค์กรอันมิได้เป็นส่วนหนึ่งขององค์กรในราชการบริหารส่วนกลางรับไปดำเนินการด้วยงบประมาณ และเจ้าหน้าที่ของท้องถิ่นหรือองค์กรนั้นเอง โดยราชการบริหารส่วนกลาง
เพียงแต่ควบคุมดูแลเท่านั้น ไม่ได้เข้าไปบังคับบัญชาสั่งการ
ตามหลักการกระจายอำนาจปกครองนั้น ได้มีการจำแนกวิธีกระจายอำนาจในทางปกครองได้ 2 วิธี คือ
1 การกระจายอำนาจปกครองตามอาณาเขต หรือการกระจายอำนาจปกครองให้แก่ท้องถิ่น
เป็นวิธีการกระจายอำนาจให้แก่ส่วนท้องถิ่น โดยให้ส่วนท้องถิ่นได้มีการจัดตั้งองค์กรขึ้นมาแยกต่างหากจากส่วนกลางและให้มีสภาพเป็นนิติบุคคล แล้วส่วนกลางก็จะมอบอำนาจให้องค์กรส่วนท้องถิ่นนั้นไปดำเนินจัดทำกิจการบริการสาธารณะ ตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายได้กำหนดไว้ โดยจะมีการกำหนดขอบเขตหรือพื้นที่ไว้ ซึ่งโดยหลักทั่วไปองค์กรส่วนท้องถิ่นนั้นก็จะไปจัดทำกิจการนอกเขตหรือนอกพื้นที่ที่กำหนดไว้ไม่ได้ นอกจากจะมีกฎหมายบัญญัติยกเว้นไว้โดยเฉพาะ
วิธีกระจายอำนาจปกครองวิธีนี้เป็นวิธีกระจายอำนาจปกครองให้แก่ท้องถิ่นโดยการมอบบริการสาธารณะหลายๆอย่างให้แก่ท้องถิ่นไปจัดทำโดยเจ้าหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่นนั้นเอง และด้วยงบประมาณขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่นนั้นเพื่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชนในท้องถิ่นนั้นๆ
ตัวอย่างของการกระจายอำนาจปกครองให้แก่ท้องถิ่น ได้แก่ เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล องค์การบริหารส่วนจังหวัด กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา ซึ่งองค์กรเหล่านี้มีฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติที่มาจากการเลือกตั้ง และสามารถดำเนินการบริการสาธารณะได้โดยอิสระ ไม่อยู่ภายใต้บังคับบัญชาแต่อยู่ภายใต้อำนาจกำกับดูแลของส่วนกลาง
2 การกระจายอำนาจตามกิจการ
เป็นวิธีกระจายอำนาจโดยการที่ส่วนกลางจะมอบบริการสาธารณะอย่างใดอย่างหนึ่งเพียงอย่างเดียวให้แก่องค์กรที่มีการจัดตั้งขึ้นโดยมิได้อยู่ในสังกัดของส่วนกลาง ได้แก่ องค์การของรัฐ รัฐวิสาหกิจ และองค์การมหาชน รับไปดำเนินงานด้วยเงินทุนและด้วยเจ้าหน้าที่ขององค์การนั้นๆ เช่น การมอบอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการเดินรถไฟทั่วประเทศให้แก่องค์การของรัฐคือการรถไฟแห่งประเทศไทย หรือการมอบอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการจำหน่ายกระแสไฟฟ้าให้กับการไฟฟ้านครหลวง หรือการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค เป็นต้น
วิธีกระจายอำนาจตามกิจการนี้ จะแตกต่างกับวิธีกระจายอำนาจตามอาณาเขต เพราะการกระจายอำนาจตามกิจการนี้ ส่วนกลางจะมอบให้องค์การต่างๆ ไปจัดทำบริการสาธารณะเพียงอย่างใดอย่างหนึ่งเท่านั้น และโดยหลักจะไม่มีการกำหนดอาณาเขตหรือพื้นที่ไว้ แต่การกระจายอำนาจให้แก่ส่วนท้องถิ่นนั้น ส่วนกลางจะมอบอำนาจในการจัดทำบริการสาธารณะหลายๆอย่างให้แก่องค์กรส่วนท้องถิ่นไปดำเนินการ และจะมีการกำหนดอาณาเขตหรือพื้นที่ไว้ด้วย และการกระจายอำนาจตามกิจการจะไม่ถือการเลือกตั้งผู้บริหารเป็นเงื่อนไขในการจัดตั้งองค์กรที่ได้รับการกระจายอำนาจ ซึ่งต่างจากการกระจายอำนาจตามอาณาเขตที่ผู้บริหารต้องมาจากการเลือกตั้งเท่านั้น
ข้อ 2 ตาม พ.ร.บ. ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ.2535 นั้น ได้บัญญัติหลักเกณฑ์และเงื่อนไขที่ข้าราชการพลเรือนจะต้องปฏิบัติตามคำสั่งของผู้บังคับบัญชาไว้หรือไม่อย่างไร ขอให้อธิบายพร้อมยกหลักกฎหมายประกอบ
ธงคำตอบ
พ.ร.บ. ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ.2535 มาตรา 88 บัญญัติว่า ข้าราชการพลเรือนสามัญต้องปฏิบัติตามคำสั่งของผู้บังคับบัญชาซึ่งสั่งในหน้าที่ราชการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบของทางราชการโดยไม่ขัดขืนหรือหลีกเลี่ยง แต่ถ้าเห็นว่าการปฏิบัติตามคำสั่งนั้นจะทำให้เสียหายแก่ราชการหรือจะเป็นการไม่รักษาประโยชน์ของทางราชการ จะเสนอความเห็นเป็นหนังสือทันทีเพื่อให้ผู้บังคับบัญชาทบทวนคำสั่งนั้นก็ได้ และเมื่อได้เสนอความเห็นแล้ว ถ้าผู้บังคับบัญชายืนยันให้ปฏิบัติตามคำสั่งเดิม ผู้อยู่ใต้บังคับบัญชาต้องปฏิบัติตาม
การขัดคำสั่งหรือหลีกเลี่ยงไม่ปฏิบัติตามคำสั่งของผู้บังคับบัญชาซึ่งสั่งในหน้าที่ราชการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบของทางราชการ อันเป็นเหตุให้เสียหายแก่ราชการอย่างร้ายแรง เป็นความผิดวินัยอย่างร้ายแรง
ตามหลักกฎหมายดังกล่าว กำหนดให้ข้าราชการพลเรือนสามัญต้องปฏิบัติตามคำสั่งของผู้บังคับบัญชาซึ่งสั่งในหน้าที่ราชการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบของทางราชการโดยไม่ขัดขืนหรือหลีกเลี่ยง ทั้งนี้เพราะการปฏิบัติราชการของข้าราชการพลเรือนนั้นจะต้องอยู่ในบังคับบัญชาของผู้บังคับบัญชาตามสายงานเป็นขั้นๆไป ดังนั้นผู้บังคับบัญชาจึงต้องมีอำนาจสั่งงานและควบคุมผู้ใต้บังคับบัญชาให้ปฏิบัติงานโดยเรียบร้อยและมีประสิทธิภาพ
แต่อย่างไรก็ตาม ถ้าข้าราชการพลเรือนผู้อยู่ใต้บังคับบัญชาเห็นว่าการปฏิบัติตามคำสั่งนั้นจะทำให้เสียหายแก่ราชการ หรือจะเป็นการไม่รักษาประโยชน์ของทางราชการจะเสนอความเห็นเป็นหนังสือทันทีเพื่อให้ผู้บังคับบัญชาทบทวนคำสั่งนั้นก็ได้ และเมื่อได้เสนอความเห็นแล้ว ถ้าผู้บังคับบัญชายืนยันให้ปฏิบัติตามคำสั่งเดิม ผู้อยู่ใต้บังคับบัญชาต้องปฏิบัติตาม
การขัดคำสั่งหรือหลีกเลี่ยงไม่ปฏิบัติตามคำสั่งผู้บังคับบัญชา ซึ่งสั่งในหน้าที่ราชการถ้าคำสั่งนั้นเป็นการสั่งโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบของทางราชการ และการขัดคำสั่งหรือหลีกเลี่ยงนั้น เป็นเหตุให้เสียหายแก่ราชการอย่างร้ายแรง ถือว่ากระทำผิดวินัยร้ายแรง อาจมีโทษถึงปลดออกหรือไล่ออก
ข้อ 3 “คำสั่งทางปกครอง” หมายถึงอะไร ในกรณีที่คู่กรณีเห็นว่าคำสั่งของเจ้าหน้าที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่เป็นธรรมต่อตน จะอุทธรณ์คำสั่งนั้นได้หรือไม่อย่างไร ขอให้อธิบายพร้อมยกหลักกฎหมายประกอบ
ธงคำตอบ
ตาม พ.ร.บ. วิธีพิจารณาราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 5 “คำสั่งทางปกครอง” หมายความว่า
(1) การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัย อุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่ไหมายความรวมถึงการออกกฎ
(2) การอื่นที่กำหนดในกระทรวง
ในกรณีเห็นว่าคำสั่งของเจ้าหน้าที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรือไม่เป็นธรรมต่อตน ย่อมสามารถอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวได้ภายใต้หลักเกณฑ์ดังต่อไปนี้ คือ
1 คำสั่งทางปกครองใดไม่ได้ออกโดยรัฐมนตรี และไม่มีกฎหมายกำหนดขั้นตอนอุทธรณ์ภายในฝ่ายปกครองไว้เป็นการเฉพาะ ให้คู่กรณีที่ไม่เห็นด้วยกับคำสั่งนั้นยื่นอุทธรณ์โต้แย้งคัดค้านเป็นหนังสือต่อเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งทางปกครอง ภายในกำหนด 15 วัน นับแต่วันที่ตนได้รับแจ้งคำสั่งโดยต้องระบุข้อโต้แย้ง ข้อเท็จจริง หรือข้อกฎหมายที่อ้างอิงประกอบด้วย (มาตรา 44 วรรคแรก ปละวรรคสอง)
2 ให้เจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งทางปกครองพิจารณาคำอุทธรณ์ และแจ้งผู้อุทธรณ์โดยไม่ชักช้าแต่ต้องไม่เกิน 30 วัน นับแต่วันที่ได้รับอุทธรณ์ (มาตรา 45)
1) ในกรณีที่เห็นด้วยกับคำอุทธรณ์ไม่ว่าทั้งหมดหรือบางส่วนก็ให้ดำเนินการเปลี่ยนแปลงคำสั่งทางปกครอง ตามความเห็นของตนภายในกำหนดเวลาดังกล่าว (มาตรา 45)
2) ถ้าไม่เห็นด้วยก็ให้รายงานความเห็นพร้อมเหตุผลไปยังผู้มีอำนาจพิจารณาคำอุทธรณ์ภายในกำหนดเวลาดังกล่าว (มาตรา 45)
3) ผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์ต้องพิจารณาให้แล้วเสร็จภายในกำหนดเวลา 30 วันนับแต่วันที่ได้รับรายงาน โดยถ้ามีเหตุจำเป็นอาจขยายระยะเวลาพิจารณาอุทธรณ์ออกไปได้อีกไม่เกิน 30 วัน นับแต่วันที่ครบกำหนดเวลาดังกล่าว (มาตรา 45)
3 ในการพิจารณาอุทธรณ์ให้เจ้าหน้าที่พิจารณาทบทวนคำสั่งทางปกครองได้ ไม่ว่าจะเป็นปัญหาข้อเท็จจริง ข้อกฎหมาย หรือความเหมาะสมของการทำคำสั่งปกครอง และอาจมีคำสั่งเพิกถอนคำสั่งทางปกครองเดิม หรือเปลี่ยนแปลงคำสั่งนั้นไปทางใด ไม่ว่าจะเป็นการเพิ่มหรือลดภาระหรือใช้ดุลพินิจแทนในเรื่องความเหมาะสมของการทำคำสั่งทางปกครอง หรือมีข้อกำหนดเป็นเงื่อนไขอย่างไรก็ได้ (มาตรา 46)
4 การอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองไม่เป็นเหตุให้ทุเลาการบังคับตามคำสั่งทางปกครอง เว้นแต่จะมีการสั่งให้ทุเลาการบังคับโดยเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งนั้นเอง ผู้มีอำนาจพิจารณาคำอุทธรณ์หรือผู้มีอำนาจพิจารณาวินิจฉัยความถูกต้องของคำสั่งทางปกครองดังกล่าว (มาตรา 44 วรรคท้าย)
ข้อ 4 เงื่อนไขการฟ้องคดีปกครองหมายถึงอะไร และขอให้ท่านอธิบายถึงเงื่อนไขเกี่ยวกับสิทธิของผู้ฟ้องคดีและความสามารถของผู้ฟ้องคดีโดยยกหลักกฎหมายประกอบมาด้วย
ธงคำตอบ
เงื่อนไขในการฟ้องคดีปกครอง หมายถึง เงื่อนไขทุกประการเกี่ยวกับคำฟ้องและผู้ฟ้องคดีที่จะต้องปฏิบัติตามให้ครบ เพื่อที่ศาลจะสามารถรับคำฟ้องไว้พิจารณาและแสวงหาข้อเท็จจริงเพื่อวินิจฉัยในเนื้อหาของคดีต่อไป
และตามระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครองฯข้อ37 ได้กำหนดไว้ว่า ถ้าคำฟ้องใดเป็นคำฟ้องที่ไม่สมบูรณ์ครบถ้วนเพราะขาดเงื่อนไขข้อใดข้อหนึ่ง ซึ่งผู้ฟ้องคดีอาจแก้ไขได้ ศาลมีอำนาจสั่งให้ผู้ฟ้องคดีแก้ไขภายในระยะเวลาที่กำหนด หากผู้ฟ้องคดีไม่ยอมแก้ไขหรือเป็นกรณีที่ไม่อาจแก้ไขให้ถูกต้องได้ ศาลโดยองค์คณะจะสั่งไม่รับคำฟ้องนั้นไว้พิจารณา และสั่งจำหน่ายคดีออกจากสารบบความ
ตาม พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ได้บัญญัติหลักเกณฑ์ที่เป็นเงื่อนไขในการฟ้องคดีปกครองต่อศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิของผู้ฟ้องคดี และความสามารถของผู้ฟ้องคดีไว้ดังนี้
(ก) ผู้มีสิทธิฟ้องคดี
หลักเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนดให้ศาลปกครองใช้ในการพิจารณาในเรื่องนี้นั้น กำหนดไว้ในมาตรา 42 วรรคแรก แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ซึ่งบัญญัติว่า “ผู้ใดได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายหรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้” ซึ่งจะเห็นได้ว่า หลักเกณฑ์ที่ศาลปกครองจะใช้ในการพิจารณากว้างกว่าการพิจารณาเฉพาะเรื่อง “สิทธิ” ของผู้นำคดีมาฟ้อง โดยต้องถือเกณฑ์เรื่อง “ประโยชน์เกี่ยวข้องหรือส่วนได้เสีย” เป็นหลักว่า เมื่อใดมีการกระทบกระเทือนต่อประโยชน์เกี่ยวข้องหรือส่วนได้เสีย ก็ฟ้องคดีได้และระดับของ “ประโยชน์เกี่ยวข้องหรือส่วนได้เสีย” นั้นก็ยืดหยุ่นตามลักษณะของคดีที่จะนำมาฟ้องต่อศาล
(ข) ความสามารถในการฟ้องคดี
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ มิได้มีบทบัญญัติเรื่องความสามารถในการฟ้องคดีไว้ให้ชัดเจน ที่เป็นเช่นนี้อาจเป็นที่เข้าใจว่า กฎหมายประสงค์ที่จะให้เป็นไปตามหลักปกติที่มีการใช้กันอยู่คือ ความสามารถในการฟ้องคดีแพ่ง และต้องพิจารณากฎหมายที่กำหนดหลักเกณฑ์ในเรื่องนี้ไว้เป็นการเฉพาะแล้วสำหรับเรื่องทางปกครอง คือ มาตรา 22 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 ซึ่งได้บัญญัติหลักไว้ว่า ผู้มีความสามารถกระทำการในกระบวนการพิจารณาทางปกครองได้ จะต้องเป็น
(1) ผู้ซึ่งบรรลุนิติภาวะ
(2) ผู้ซึ่งมีบทกฎหมายเฉพาะกำหนดให้มีความสามารถกระทำการในเรื่องที่กำหนดได้แม้ผู้นั้นจะยังไม่บรรลุนิติหรือความสามารถถูกจำกัดตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
(3) นิติบุคคลหรือคณะบุคคลตามมาตรา 21 โดยผู้แทนหรือตัวแทน แล้วแต่กรณี
(4) ผู้ซึ่งมีประกาศของนายกรัฐมนตรีหรือผู้ซึ่งนายกรัฐมนตรีมอบหมายในราชกิจจานุเบกษา กำหนดให้มีความสามารถกระทำการในเรื่องที่กำหนดได้ แม้ผู้นั้นจะยังไม่บรรลุนิติภาวะหรือความสามารถถูกจำกัดตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
