การสอบไล่ภาค 1 ปีการศึกษา 2554
ข้อสอบกระบวนวิชา LAW3012 กฎหมายปกครอง
คำแนะนำ ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน มี 4 ข้อ (คะแนนเต็มข้อละ 25 คะแนน)
ข้อ 1 นายกเทศมนตรีตำบลชมพูออกคำสั่ง ลงวันที่ 16 กรกฎาคม 2554 ห้ามนายแดงใช้อาคารและให้รื้อถอนอาคารของนายแดงซึ่งก่อสร้างโดยมิชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งคำสั่งของนายกเทศมนตรีได้ออกตาม พ.ร.บ. ควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 ซึ่งมิได้บัญญัติถึงขั้นตอนและวิธีดำเนินการของเจ้าหน้าที่ในการจัดให้มีคำสั่งทางปกครองอันเป็นวิธีปฏิบัติราชการไว้โดยเฉพาะ ดังนี้ คำสั่งของนายกเทศมนตรีดังกล่าวนี้ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ เพราะเหตุใด ขอให้ท่านอธิบายพร้อมยกหลักกฎหมายประกอบ
ธงคำตอบ
หลักกฎหมาย
พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 37 วรรคแรก บัญญัติว่า
คำสั่งทางปกครองที่ทำเป็นหนังสือและการยืนยันคำสั่งทางปกครองเป็นหนังสือต้องจัดให้มีเหตุผลไว้ด้วย และเหตุผลนั้นอย่างน้อยต้องประกอบด้วย
(1) ข้อเท็จจริงอันเป็นสาระสำคัญ
(2) ข้อกฎหมายที่อ้างอิง
(3) ข้อพิจารณาและข้อสนับสนุนในการใช้ดุลพินิจ
วินิจฉัย
กรณีตามอุทาหรณ์ การที่นายกเทศมนตรีตำบลชมพูออกคำสั่ง ลงวันที่ 16 กรกฎาคม 2554 ซึ่งเป็นคำสั่งที่เป็นหนังสือห้ามนายแดงใช้อาคารและให้รื้อถอนอาคารของนายแดงซึ่งก่อสร้างโดยมิชอบด้วยกฎหมายตาม พ.ร.บ. ควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 นั้น เนื่องจากคำสั่งดังกล่าวเป็นคำสั่งทางปกครองจึงต้องอยู่ภายใต้บังคับของ พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 ดังนั้นคำสั่งทางปกครองดังกล่าวเมื่อเป็นคำสั่งทางปกครองที่ทำเป็นหนังสือ เจ้าหน้าที่ผู้ออกคำสั่งจึงต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ที่บัญญัติไว้ในมาตรา 37 วรรคแรก แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ด้วย กล่าวคือ จะต้องจัดให้มีเหตุผลไว้ด้วย และเหตุผลนั้นอย่างน้อยต้องมีข้อเท็จจริงอันเป็นสาระสำคัญ ข้อกฎหมายที่อ้างอิง และข้อพิจารณาและข้อสนับสนุนในการใช้ดุลพินิจ
แต่ตามอุทาหรณ์ดังกล่าว ปรากฏว่าคำสั่งทางปกครองนั้นไม่มีการระบุข้อเท็จจริงอันเป็นสาระสำคัญให้เห็นว่า อาคารมีสภาพที่อาจเป็นภยันตรายตามข้อพิจารณาและข้อสนับสนุนในการใช้ดุลพินิจออกคำสั่งห้ามใช้อาคารพิพาทอย่างไร ตลอดจนมิได้ระบุข้อกฎหมายที่อ้างอิงและข้อพิพาทและข้อสนับสนุนในการใช้ดุลพินิจ ดังนั้นคำสั่งดังกล่าวจึงเป็นคำสั่งที่มิชอบด้วยกฎหมาย เพราะขัดต่อบทบัญญัติมาตรา 37 วรรคแรก
สรุป คำสั่งของนายกเทศมนตรีดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะเป็นคำสั่งที่ขัดต่อบทบัญญัติมาตรา 37 วรรคแรก แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539
ข้อ 2 นายขาวสอบชิงทุนรัฐบาลเพื่อไปศึกษาต่อต่างประเทศตามความต้องการของกรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย ต่อมานายขาวศึกษาจบกลับมาแล้วผู้บังคับบัญชาจะต้องดำเนินการสรรหานายขาวโดยวิธีใดก่อนที่จะบรรจุให้เข้ารับราชการเป็นข้าราชการในกรมการปกครองต่อไป ขอให้อธิบายพร้อมยกหลักกฎหมายประกอบ
ธงคำตอบ
หลักกฎหมาย ตาม พ.ร.บ. ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ.2551
มาตรา 55 ในกรณีที่มีเหตุพิเศษ ผู้บังคับบัญชาซึ่งมีอำนาจสั่งบรรจุตามมาตรา 57 อาจคัดเลือกบรรจุบุคคลเข้ารับราชการและแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งโดยไม่ต้องดำเนินการสอบแข่งขันตามมาตรา 53 ก็ได้ ทั้งนี้ตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่ ก.พ. กำหนด
วินิจฉัย
กรณีตามอุทาหรณ์ การที่นายขาวสอบชิงทุนรัฐบาลเพื่อไปศึกษาต่อต่างประเทศตามความต้องการของกระทรวงมหาดไทยนั้น เมื่อนายขาวศึกษาจบกลับมาแล้วก็จะต้องกลับมาทำงานใช้ทุนอยู่แล้ว ดังนั้นการที่ผู้บังคับบัญชาจะบรรจุและแต่งตั้งให้นายขาวเข้ารับราชการจึงไม่ต้องดำเนินการสรรหาโดยวิธีสอบแข่งขันตามมาตรา 53 แต่อย่างใดอีก และกรณีนี้ถือว่าเป็นกรณีพิเศษ ผู้บังคับบัญชาจึงสามารถทำการสรรหาโดยวิธีการคัดเลือกได้ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 55 ดังกล่าวข้างต้น
สรุป ผู้บังคับบัญชาสามารถทำการสรรหานายขาวเพื่อบรรจุเข้ารับราชการได้โดยวิธีการคัดเลือกตามมาตรา 55
ข้อ 3 การจัดองค์กรของรัฐในรูปของการบริหารราชการส่วนภูมิภาค และการจัดองค์กรของรัฐในรูปของการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นแตกต่างกันอย่างไร จงอธิบายตามที่ได้ศึกษามา
ธงคำตอบ
การจัดองค์กรของรัฐในรูปของการบริหารราชการส่วนภูมิภาค เป็นการจัดองค์กรของรัฐตามหลักการกระจายการรวมศูนย์อำนาจปกครอง หรือหลักการแบ่งอำนาจปกครอง ซึ่งเป็นวิธีการที่ส่วนกลางมอบอำนาจการตัดสินใจหรือการวินิจฉัยสั่งการบางส่วนให้แก่เจ้าหน้าที่ซึ่งเป็นผู้แทนของส่วนกลางไปปฏิบัติหน้าที่ในส่วนภูมิภาคทั่วราชอาณาจักร เพื่อจัดทำบริการสาธารณะที่กฎหมาย รัฐบาล หรือผู้บังคับบัญชามอบหมาย โดยเจ้าหน้าที่เหล่านั้นยังอยู่ภายใต้บังคับบัญชาตามลำดับชั้นของส่วนกลาง
สำหรับการจัดระเบียบบริหารราชการส่วนภูมิภาคของไทยนั้น เป็นไปตามกฎหมายดังนี้ คือ
1 ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ซึ่งได้กำหนดให้จัดระเบียบบริหารราชการส่วนภูมิภาคออกเป็นจังหวัดและอำเภอ
2 ตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พุทธศักราช 2457 ซึ่งกำหนดให้จัดระเบียบบริหารราชการส่วนภูมิภาคเป็นตำบลและหมู่บ้าน
การจัดองค์กรของรัฐในรูปของการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น เป็นการจัดองค์กรของรัฐตามหลักกระจายอำนาจทางปกครอง และเป็นการกระจายอำนาจทางพื้นที่หรือทางเขตแดน โดยส่วนกลางจะมอบอำนาจการจัดทำบริการสาธารณะบางอย่าง ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นผู้จัดทำ ซึ่งในการจัดทำบริการสาธารณะนี้จะถูกจำกัดขอบเขตโดยพื้นที่หรืออาณาเขตขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นๆ ซึ่งเป็นเรื่องเกี่ยวกับการปกครองท้องถิ่นเพื่อสนองตอบต่อความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นนั้นๆ ทั้งนี้ต้องอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของส่วนกลาง
สำหรับการจัดระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่นของไทยนั้นมีอยู่ 2 ระบบ ได้แก่
1 ระบบทั่วไป ที่ใช้แก่ท้องถิ่นทั่วไป ซึ่งมีอยู่ 3 รูปแบบ คือ
(1) เทศบาล ซึ่งการจัดระเบียบบริหารราชการเป็นไปตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496
(2) องค์การบริหารส่วนตำบล ซึ่งการจัดระเบียบราชการเป็นไปตามพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ.2537และ
(3) องค์การบริหารส่วนจังหวัด ซึ่งการจัดระเบียบบริหารราชการเป็นไปตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540
2 ระบบพิเศษ ที่ใช้เฉพาะท้องถิ่นบางแห่ง ซึ่งมีอยู่ 2 รูปแบบ คือ
(1) กรุงเทพมหานคร ซึ่งการจัดระเบียบบริหารราชการเป็นไปตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 และ
(2) เมืองพัทยา ซึ่งการจัดระเบียบบริหารราชการเป็นไปตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. 2542
ข้อ 4 เทศบาลตำบลดงลานได้มีคำสั่งเป็นหนังสือให้นายแดงเจ้าของร้านไก่เลิศรสรื้อถอนเล้าไก่ซึ่งสร้างรุกล้ำทางหลวงในเขตเทศบาลฯ และให้ชำระภาษีป้ายโฆษณาร้านค้า 1 หมื่นบาทภายใน 30 วัน ทั้งนี้มิได้แจ้งสิทธิในการอุทธรณ์และระยะเวลาในการอุทธรณ์ไว้ในคำสั่งแต่อย่างใด วันรุ่งขึ้นนายแดงได้อุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวด้วยวาจาต่อนายกเทศมนตรีฯ ว่าเป็นการออกคำสั่งโดยมิชอบด้วยกฎหมายเนื่องจากใช้ดุลพินิจในการตีความกฎหมายคำว่า เล้าไก่เช่นเดียวกับคำว่าอาคาร และการประเมินภาษีก็ไม่ถูกต้องตามที่กฎหมายกำหนด อีก 3 วันต่อมาคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ฯ ที่นายกเทศมนตรีฯได้แต่งตั้งขึ้นได้ยกเรื่องการออกคำสั่งดังกล่าวขึ้นพิจารณาเองโดยที่นายแดงไม่ได้อุทธรณ์หรือร้องขอเป็นหนังสือต่อคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ฯแต่อย่างใด และเห็นว่าคำสั่งของเทศบาลฯชอบด้วยกฎหมาย เทศบาลฯจึงได้แจ้งคำสั่งคำวินิจฉัยอุทธรณ์ฯเป็นหนังสือให้แก่นายแดงทราบ หากวันรุ่งขึ้นนายแดงได้มาปรึกษาท่านเพื่อจะฟ้องเทศบาลฯ เป็นคดีต่อศาลเพื่อให้เพิกถอนคำสั่งที่ให้รื้อถอนเล้าไก่และชำระภาษี เนื่องจากไม่ชอบด้วยกฎหมาย ดังนี้ท่านจะให้คำแนะนำแก่นายแดงในกรณีนี้อย่างไร
ธงคำตอบ
หลักกฎหมาย ตาม พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539
มาตรา 5 คำสั่งทางปกครอง หมายความว่า การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ
มาตรา 40 คำสั่งทางปกครองที่อาจอุทธรณ์หรือโต้แย้งต่อไปได้ ให้ระบุกรณีที่อาจอุทธรณ์หรือโต้แย้ง การยื่นคำอุทธรณ์หรือคำโต้แย้ง และระยะเวลาสำหรับการอุทธรณ์หรือการโต้แย้งดังกล่าวไว้ด้วย
ในกรณีที่มีการฝ่าฝืนบทบัญญัติตามวรรคหนึ่ง ให้ระยะเวลาสำหรับการอุทธรณ์หรือการโต้แย้งเริ่มนับใหม่ตั้งแต่วันที่ได้รับแจ้งหลักเกณฑ์ตามวรรคหนึ่ง แต่ถ้าไม่มีการแจ้งใหม่และระยะเวลาดังกล่าวมีระยะเวลาสั้นกว่าหนึ่งปี ให้ขยายเป็นหนึ่งปีนับแต่วันที่ได้รับคำสั่งทางปกครอง
มาตรา 44 วรรคสอง คำอุทธรณ์ต้องทำเป็นหนังสือโดยระบุข้อโต้แย้งและข้อเท็จจริง หรือข้อกฎหมายที่อ้างอิงประกอบด้วย
และตาม พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542
มาตรา 9 ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องต่อไปนี้
(1) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครอง หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่ง หรือการกระทำอื่นใด
เรื่องดังต่อไปนี้ไม่อยู่ในอำนาจศาลปกครอง
(2) คดีที่อยู่ในอำนาจของศาลเยาวชนและครอบครัว ศาลแรงงาน ศาลภาษีอากร
มาตรา 42 วรรคสอง ในกรณีที่มีกฎหมายกำหนดขั้นตอนหรือวิธีการสำหรับการแก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหายในเรื่องใดไว้โดยเฉพาะ การฟ้องคดีปกครองในเรื่องนั้นจะกระทำได้ต่อเมื่อมีการดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการดังกล่าว และได้มีการสั่งการตามกฎหมายนั้น หรือมิได้มีการสั่งการภายในเวลาอันสมควรหรือภายในเวลาที่กฎหมายนั้นกำหนด
มาตรา 72 ในการพิพากษาคดี ศาลปกครองมีอำนาจกำหนดบังคับอย่างหนึ่งอย่างใดดังต่อไปนี้
(1) สั่งให้เพิกถอนกฎหรือคำสั่ง หรือสั่งห้ามการกระทำทั้งหมดหรือบางส่วน ในกรณีที่มีการฟ้องว่าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา 9(1)
วินิจฉัย
กรณีตามอุทาหรณ์ มีประเด็นที่จะต้องวินิจฉัยอยู่ 2 ประเด็น ได้แก่
ประเด็นที่ 1 นายแดงจะฟ้องเทศบาลตำบลดงลานเป็นคดีต่อศาลเพื่อให้เพิกถอนคำสั่งที่ให้รื้อถอนเล้าไก่และชำระภาษีโดยอ้างว่าเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายได้หรือไม่ ซึ่งประเด็นนี้สามารถวินิจฉัยได้ดังนี้ คือ
1 กาที่เทศบาลตำบลดงลาน ซึ่งเป็นราชการส่วนท้องถิ่นและมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองได้มีคำสั่งเป็นหนังสือให้นายแดงรื้อถอนเล้าไก่ฯ และให้ชำระภาษีฯนั้น ถือว่าคำสั่งของเทศบาลฯเป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา 5 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539
2 การที่เทศบาลฯ มิได้แจ้งสิทธิในการอุทธรณ์และระยะเวลาในการอุทธรณ์ไว้ในคำสั่งทางปกครองตามมาตรา 40 วรรคหนึ่ง ทำให้ระยะเวลาสำหรับการอุทธรณ์หรือการโต้งแย้งขยายเป็น 1 ปี นับแต่วันที่ได้รับคำสั่งตามมาตรา 40 วรรคท้าย แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ
3 การที่นายแดงได้อุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวของเทศบาลด้วยวาจานั้น ถือว่าไม่เป็นไปตามมาตรา 44 วรรคสอง แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ เพราะคำอุทธรณ์นั้นต้องทำเป็นหนังสือโดยระบุข้อโต้แย้งและข้อเท็จจริงหรือข้อกฎหมายที่อ้างอิงประกอบด้วย ดังนั้นคำอุทธรณ์ของนายแดงจึงไม่มีผล
4 การที่คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ ได้ยกเรื่องการออกคำสั่งดังกล่าวขึ้นพิจารณาเองและเห็นว่าคำสั่งของเทศบาลฯ ชอบด้วยกฎหมาย จึงได้แจ้งคำวินิจฉัยอุทธรณ์ฯให้นายแดงทราบนั้น ดังนี้เมื่อมีคำวินิจฉัยอุทธรณ์ของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ฯ จึงถือได้ว่ามีการอุทธรณ์ตามมาตรา 44 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯแล้ว
5 เมื่อถือว่านายแดงได้มีการดำเนินการตามขั้นตอนตามที่กฎหมายได้กำหนดก่อนฟ้องคดีตามมาตรา 42 วรรคสอง แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯแล้ว นายแดงจึงสามารถนำคดีมาฟ้องต่อศาลได้
ประเด็นที่ 2 เมื่อนายแดงสามารถนำคดีมาฟ้องต่อศาลได้ ดังนี้ศาลใดมีอำนาจรับฟ้องไว้พิจารณา ซึ่งในประเด็นที่ 2 นี้ จะต้องแยกวินิจฉัยออกเป็น 2 กรณี คือ
กรณีที่ 1 กรณีที่นายแดงจะฟ้องเป็นคดีต่อศาล เพื่อขอให้ศาลเพิกถอนคำสั่งที่ให้ตนรื้อถอนเล้าไก่ซึ่งสร้างรุกล้ำทางหลวงในเขตเทศบาลฯ
คดีนี้เมื่อนายแดงฟ้องเทศบาลฯว่าได้ออกคำสั่งทางปกครองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายเพื่อให้ศาลเพิกถอนคำสั่งดังกล่าวตาม พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองฯ มาตรา 9 วรรคหนึ่ง(1) มาตรา 42 และมาตรา 72(1) ดังนั้น คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะรับฟ้องไว้พิจารณา นายแดงจึงต้องฟ้องคดีนี้ต่อศาลปกครอง
กรณีที่ 2 กรณีที่นายแดงจะฟ้องเป็นคดีต่อศาลเนื่องจากเห็นว่าการประเมินภาษีของเทศบาลฯและให้ชำระภาษีนั้นไม่ถูกต้องตามกฎหมาย
คดีนี้ไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลภาษีอากรตาม พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองฯ มาตรา 9 วรรคสอง (3) เพราะเป็นคดีแพ่งที่เป็นเรื่องพิพาทเกี่ยวกับสิทธิเรียกร้องของรัฐในหนี้ค่าภาษีอากร ดังนั้น คดีนี้ถ้านายแดงจะฟ้องจึงต้องฟ้องต่อศาลภาษีอากร
สรุป เมื่อนายแดงมาปรึกษาข้าพเจ้าเพื่อจะฟ้องเทศบาลฯ เป็นคดีต่อศาลเพื่อให้เพิกถอนคำสั่งที่ให้รื้อถอนเล้าไก่และชำระภาษีเนื่องจากไม่ชอบด้วยกฎหมาย ข้าพเจ้าจะให้คำแนะนำแก่นายแดงตามที่ได้อธิบายไว้ดังกล่าวข้างต้น
