การสอบไล่ภาค 1 ปีการศึกษา 2565
ข้อสอบกระบวนวิชา POL 3316 การบริหารรัฐวิสาหกิจ
คำสั่ง: ข้อสอบมี 3 ข้อ ให้นักศึกษาทำทุกข้อ โดยข้อที่ 1 บังคับทำ ถ้าไม่ทำถือว่าสอบไม่ผ่าน
ข้อ 1. จงอธิบายความหมาย ความสำคัญ วัตถุประสงค์ของการจัดตั้ง ลักษณะ และรูปแบบการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจในประเทศไทย
แนวคำตอบ
[ความหมายของรัฐวิสาหกิจ]
เกศินี หงสนันทน์ กล่าวว่า รัฐวิสาหกิจ หมายถึง องค์การซึ่งรัฐบาลกลางควบคุมและเป็นเจ้าของ ทั้งนี้เพื่อที่จะปรับปรุงภาวะเศรษฐกิจของประเทศให้มั่นคง และยกฐานะของประชาชนในประเทศให้มีความเป็นอยู่ดีขึ้น
ติน ปรัชญพฤทธิ์ กล่าวว่า รัฐวิสาหกิจ คือ กิจการต่าง ๆ ของรัฐแต่บริหารงานเชิงธุรกิจ กิจการของรัฐที่บริหารงานเชิงธุรกิจดังกล่าวนี้อาจรวมถึงกิจการทางด้านการสื่อสาร สาธารณูปโภค การคมนาคม สถาบันการเงิน การประกันภัย โรงกลั่นน้ำมัน โรงงานอุตสาหกรรม ศิลปวัฒนธรรม การท่องเที่ยว การวิจัย ฯลฯ ซึ่งรัฐวิสาหกิจเหล่านี้อาจจะจัดตั้งภายใต้กฎหมาย และกฎเกณฑ์หลายประการ คือ
1. รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติ เช่น การท่าเรือแห่งประเทศไทย
2. รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ที่มีลักษณะเป็นบริษัทจำกัด ซึ่งรัฐบาลถือหุ้นเกินกว่าร้อยละ 50 เช่น บริษัท การบินไทย จำกัด (มหาชน)
3. รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นเป็นนิติบุคคลตามพระราชกฤษฎีกาที่ให้อำนาจไว้โดยพระราชบัญญัติว่าด้วยการจัดตั้งองค์การของรัฐบาล พ.ศ. 2496 เช่น องค์การตลาด
4. รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยประกาศคณะปฏิวัติ เช่น การทางพิเศษแห่งประเทศไทย
5. รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี รัฐวิสาหกิจโดยนัยนี้ไม่ได้เป็นนิติบุคคลแต่กระทรวงการคลังเป็นเจ้าของ เช่น โรงงานยาสูบ
6. รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นมาตามนัยของกฎหมายธนาคารพาณิชย์ที่รัฐบาลถือหุ้นมากกว่าร้อยละ 10 เช่น ธนาคารกรุงไทย
[ความสำคัญของรัฐวิสาหกิจ]
รัฐวิสาหกิจเป็นเครื่องมือประเภทหนึ่งของการบริหารจัดการในภาครัฐ และเป็นเครื่องมือในการส่งเสริม พัฒนา และรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของประเทศ การดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจส่วนมากเป็นการดำเนินงานที่เกี่ยวข้องกับสิ่งจำเป็นในการดำรงชีวิตของประชาชน เช่น ด้านพลังงาน ด้านการสื่อสาร ด้านการคมนาคม ด้านสาธารณูปโภคต่าง ๆ เป็นต้น ซึ่งกิจการสาธารณะเหล่านี้ต้องใช้เงินทุนในการดำเนินการสูง แต่ให้ผลตอบแทนจากการลงทุนต่ำและมีอัตราการคืนทุนที่ใช้ระยะเวลานาน ทำให้เอกชนขาดความสนใจที่จะเข้ามาลงทุน ดังนั้นรัฐจึงต้องเข้ามาดำเนินการเองในรูปแบบของ “รัฐวิสาหกิจ” เพื่อให้ประชาชนได้รับการยกระดับคุณภาพชีวิตที่สูงขึ้น และสามารถใช้บริการได้อย่างทั่วถึงและเท่าเทียมกัน
[วัตถุประสงค์ของการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจ] มีดังนี้
1. เพื่อจัดทำบริการสาธารณะ
2. เพื่อส่งเสริมสังคมและวัฒนธรรม
3. เพื่อความมั่นคงของประเทศ
4. เพื่อควบคุมสินค้าอันตราย
5. เพื่อประโยชน์ในด้านการคลังและเสริมรายได้ให้แก่รัฐ
6. เพื่อเป็นเครื่องมือในการรักษาเสถียรภาพของราคาสินค้าและบริการ
7. เพื่อเป็นเครื่องมือในการดำเนินธุรกิจแทนรัฐ
8. เพื่อเป็นตัวอย่างแก่เอกชนในการดำเนินธุรกิจ
9. เพื่อต้องการประชาสัมพันธ์ประเทศ
[ลักษณะของรัฐวิสาหกิจ] มีดังนี้
1. เป็นกิจการที่รัฐบาลเข้ามาดำเนินงานร่วมกับเอกชนหรือกลุ่มบุคคล
2. เป็นกิจการที่รัฐบาลเข้ามาดำเนินงานแบบธุรกิจ ไม่ใช่ในฐานะผู้ปกครอง
3. เป็นกิจการที่มีอิสรภาพทางการบริหารและการจัดการทรัพยากรของตนเองภายใต้เงื่อนไขของกฎหมาย และนโยบายของรัฐบาล
4. การจัดโครงสร้างขององค์การรัฐวิสาหกิจควรมีลักษณะพิเศษที่เหมาะสมแก่การบริหารงาน
5. ผู้ใช้บริการ คือบุคคลที่จะต้องจ่ายค่าบริการของสินค้านั้น ๆ
6. ราคาของสินค้าและบริการอาจจะมีความผันแปรไปตามความต้องการของผู้บริโภคหรือกลไกของราคาตลาด
7. ประสิทธิภาพและความต่อเนื่องของการบริหารในด้านต่าง ๆ จะต้องมีความคล้ายคลึงกับบริษัทเอกชน
[รูปแบบการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจในประเทศไทย]
การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจในประเทศไทย สามารถแบ่งออกได้เป็น 4 รูปแบบ คือ
1. การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจตามหน่วยงานราชการที่สังกัด ตัวอย่างเช่น
1) สำนักนายกรัฐมนตรี มีรัฐวิสาหกิจที่อยู่ในการกำกับดูแล 1 แห่ง คือ บริษัท อสมท จำกัด (มหาชน)
2) กระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา มีรัฐวิสาหกิจที่อยู่ในการกำกับดูแล 2 แห่ง คือ การกีฬาแห่งประเทศไทย และการท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย
3) กระทรวงสาธารณสุข มีรัฐวิสาหกิจที่อยู่ในการกำกับดูแล 1 แห่ง คือ องค์การเภสัชกรรม
2. การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจตามกลุ่มสาขา ตัวอย่างเช่น
1) สาขาพลังงาน แบ่งออกเป็น 4 รัฐวิสาหกิจ คือ การไฟฟ้านครหลวง การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย และบริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน)
2) สาขาสื่อสาร แบ่งออกเป็น 4 รัฐวิสาหกิจ คือ บริษัท ทีโอที จำกัด (มหาชน) บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) บริษัท ไปรษณีย์ไทย จำกัด และ บริษัท อสมท จำกัด (มหาชน)
3. การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจตามกฎหมาย แบ่งออกเป็น 6 กลุ่มประเภทของการจัดตั้ง ดังนี้
1) การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจตามพระราชบัญญัติ เช่น การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2511
2) การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจตามพระราชกำหนด เช่น บรรษัทบริหารสินทรัพย์สถาบันการเงิน จัดตั้งโดยพระราชกำหนดบรรษัทบริหารสินทรัพย์สถาบัน พ.ศ. 2540
3) การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจตามพระราชกฤษฎีกา เช่น องค์การสวนยาง จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การสวนยาง พ.ศ. 2504
4) การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และกฎหมายว่าด้วยบริษัทมหาชนจำกัด เช่น บริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติบริษัทมหาชน จำกัด พ.ศ. 2535
5) การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจตามคณะปฏิวัติ เช่น การทางพิเศษแห่งประเทศไทย จัดตั้งตามประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ 290 พ.ศ. 2515
6) การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจตามระเบียบหรือข้อบังคับ เช่น องค์การสุรา จัดตั้งขึ้นโดยระเบียบจัดตั้งองค์การสุรา กรมสรรพสามิต พ.ศ. 2506
4. การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจตามวัตถุประสงค์ เช่น การจัดตั้งการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย มีวัตถุประสงค์เพื่อสรรค์สร้างและพัฒนาคุณภาพชีวิตด้วยการให้บริการด้านพลังงานที่มีคุณภาพ เชื่อถือได้ในราคาที่เหมาะสม เป็นธรรม และรักษาความสมดุลกับธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม
ข้อ 2. จงอธิบายความสัมพันธ์ของระบบราชการกับรัฐวิสาหกิจ และอธิบายแนวคิดในการบริหารและการกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ
แนวคำตอบ
[ความสัมพันธ์ของระบบราชการกับรัฐวิสาหกิจ]
เนื่องจากภาครัฐมีหน้าที่ให้บริการสาธารณะแก่ประชาชน แต่การจัดทำบริการสาธารณะในระบบราชการมีข้อจำกัดหลายประการ เช่น ระเบียบแบบแผนต่าง ๆ ของทางราชการที่ไม่ก่อให้เกิดความคล่องตัวในการดำเนินงานและเกิดความล่าช้าในการปฏิบัติงาน ดังนั้นหากจะนำเอาระบบราชการไปจัดทำบริการสาธารณะบางประเภทที่มีลักษณะกึ่งการดำเนินธุรกิจเช่นเดียวกับการดำเนินธุรกิจของภาคเอกชนอาจทำให้เกิดความไม่เหมาะสมและไม่เกิดผลดี ด้วยเหตุดังกล่าวจึงมีการสร้างองค์การขึ้นมาใหม่ที่มีการดำเนินงานที่ผ่อนคลายจากกฎเกณฑ์ต่าง ๆ ของทางราชการ เรียกว่า รัฐวิสาหกิจ
[แนวคิดในการบริหารรัฐวิสาหกิจ]
การดำเนินกิจกรรมต่าง ๆ ในปัจจุบันมีความยากลำบากมากยิ่งขึ้น เนื่องจากสภาพแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็ว ทำให้ปัญหาอุปสรรคมีความซับซ้อนตามขึ้นไปด้วย ซึ่งเป็นสิ่งที่รัฐวิสาหกิจไม่สามารถหลีกเลี่ยงได้ เหตุการณ์ดังกล่าวทำให้ผู้บริหารรัฐวิสาหกิจจำเป็นจะต้องใช้ความรอบคอบในการตัดสินใจเลือกแนวทางการจัดการเพื่อดำเนินกิจกรรมต่าง ๆ เพื่อให้รัฐวิสาหกิจสามารถผลิตสินค้าหรือบริการได้อย่างมีประสิทธิภาพและสามารถตอบสนองความพึงพอใจต่อประชาชนได้อย่างสูงสุด
ดังนั้นผู้บริหารรัฐวิสาหกิจจำเป็นต้องมีทักษะในการเลือกแนวทางดำเนินกิจกรรมต่างๆ เพื่อให้เกิดความเหมาะสมกับวัฒนธรรม ค่านิยม คน เวลา สถานที่ที่เกี่ยวข้องกับองค์การ เพราะในปัจจุบันการบริหารงานในองค์การไม่สามารถให้ผู้บริหารลองผิดลองถูกได้ และแนวคิดการบริหารที่ดีมีประโยชน์จะเป็นสิ่งที่ผู้บริหารสามารถนำมาปรับประยุกต์ใช้ให้เหมาะสมกับองค์การต่อไปได้
การบริหารรัฐวิสาหกิจในปัจจุบันเป็นไปตามหลักการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งมี 2 หลักการ คือ หลักการรวมอำนาจ (Centralization) และหลักการกระจายอำนาจ (Decentralization) โดยการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินส่วนกลางและส่วนภูมิภาคใช้หลักการรวมอำนาจ ซึ่งอำนาจในการบริหารถูกรวมไว้ที่ส่วนกลาง ส่วนการจัดระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่นใช้หลักการกระจายอำนาจ โดยมอบหมายงานการบริหารราชการบางส่วนให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นผู้ดูแลและปกครองตนเอง
พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ได้จัดโครงสร้างการจัดระเบียบการบริหารราชการแผ่นดินออกเป็น 3 ส่วน คือ
1. การบริหารราชการส่วนกลาง เป็นการบริหารที่ยึดหลักการรวมอำนาจ โดยอำนาจการตัดสินใจในการดำเนินงานขั้นสุดท้ายจะอยู่ที่ส่วนกลาง ดังนั้นการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจโดยอาศัยหลักการบริหารราชการส่วนกลางจึงทำให้รัฐบาลสามารถจัดทำบริการสาธารณะในด้านต่าง ๆ ได้อย่างมีเอกภาพ และส่งผลให้ประชาชนในพื้นที่ต่าง ๆ ทั่วประเทศได้รับประโยชน์อย่างเสมอภาคและเท่าเทียมกัน
– รัฐวิสาหกิจที่สังกัดการบริหารราชการส่วนกลาง แบ่งออกเป็น 3 ประเภท คือ
1) องค์การของรัฐบาล จัดตั้งขึ้นโดยอาศัยพระบรมราชโองการ พระราชบัญญัติ พระราชกฤษฎีกา ทำหน้าที่เป็นองค์การของรัฐในการดำเนินงานของรัฐ เพื่อประโยชน์ของประเทศ
2) หน่วยธุรกิจที่รัฐบาลเป็นเจ้าของ จัดตั้งขึ้นภายใต้สังกัดกระทรวง ทบวง หรือกรม ไม่มีฐานะเป็นนิติบุคคล
3) บริษัทจำกัด โดยรัฐบาลเป็นเจ้าของทั้งหมดหรือบางส่วน จัดตั้งขึ้นตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
2. การบริหารราชการส่วนภูมิภาค เป็นการบริหารที่ส่วนกลางได้แบ่งอำนาจบริหารบางส่วนให้เจ้าหน้าที่ของส่วนกลางไปปฏิบัติงานในส่วนภูมิภาค แต่อำนาจในการตัดสินใจในการดำเนินงานต่าง ๆ ในขั้นสุดท้ายยังคงอยู่ที่ส่วนกลาง ดังนั้นรัฐวิสาหกิจในส่วนภูมิภาคจึงมีอำนาจในการตัดสินใจในการจัดทำบริการสาธารณะบางประการ เพื่อความคล่องตัวในการบริหารและการตัดสินใจที่สอดคล้องกับความต้องการของแต่ละภูมิภาค และเจ้าหน้าที่ประจำในแต่ละส่วนภูมิภาคสามารถที่จะใช้อำนาจแทนส่วนกลางได้ แต่ส่วนกลางในฐานะที่เป็นผู้บังคับบัญชาของเจ้าหน้าที่แต่ละภูมิภาคยังคงมีอำนาจควบคุมและวินิจฉัยสั่งการเจ้าหน้าที่เหล่านั้นได้อย่างใกล้ชิด
การดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจในส่วนภูมิภาคทำให้การวินิจฉัย การสั่งการ และลำดับชั้นของการบังคับบัญชาน้อยลง สามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนได้ตรงตามความต้องการ ประหยัดค่าใช้จ่ายในการดำเนินการ รวมทั้งรัฐและเจ้าหน้าที่มีความใกล้ชิดกับประชาชนและเข้าใจปัญหาได้ดีกว่าการตัดสินใจจากส่วนกลาง
3. การบริหารราชการส่วนท้องถิ่น เป็นการกระจายอำนาจการบริหารให้ประชาชนในท้องถิ่นปกครองกันเอง เพื่อตอบสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชนภายในเขตท้องถิ่นนั้น ๆ ดังนั้นการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจในท้องถิ่นจึงเป็นการมอบอำนาจหน้าที่ในการดำเนินกิจการรัฐวิสาหกิจบางส่วนจากราชการ
บริหารส่วนกลางให้ท้องถิ่นดำเนินกิจการได้เองโดยตรง ไม่ต้องอยู่ใต้การบังคับบัญชาสั่งการของราชการบริหารส่วนกลาง จึงทำให้การตัดสินใจปัญหาด้านต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการจัดทำบริการสาธารณะของรัฐวิสาหกิจในท้องถิ่นเป็นไปอย่างรวดเร็ว สามารถตอบสนองความต้องการและแก้ปัญหาได้ตรงตามความต้องการของประชาชนในท้องถิ่น ตลอดจนช่วยส่งเสริมการปกครองระบบประชาธิปไตย เพราะประชาชนได้เข้ามามีส่วนร่วมในการจัดทำบริการสาธารณะท้องถิ่น
[การกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ]
ฝ่ายบริหารมีอำนาจในการกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ ดังนี้
1. อำนาจในการกำหนดนโยบายทั่วไป เป็นอำนาจของรัฐมนตรีเจ้ากระทรวงที่เป็นต้นสังกัดของรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ โดยกฎหมายไม่ได้ระบุถึงความหมายและขอบเขตของคำว่า “นโยบายทั่วไป” แต่สิ่งดังกล่าวแสดงให้เห็นถึงอำนาจของรัฐบาลในการกำกับดูแลกิจการที่เป็นรัฐวิสาหกิจที่เกี่ยวกับสาธารณประโยชน์ของประเทศ ซึ่งรัฐมนตรีเจ้ากระทรวงที่เป็นต้นสังกัดของรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ จะต้องรับผิดชอบต่อรัฐสภาเกี่ยวกับการดำเนินธุรกิจในกิจการของรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ โดยที่รัฐวิสาหกิจจะเป็นอิสระและปราศจากการแทรกแซงจากฝ่ายตุลาการและฝ่ายนิติบัญญัติ
2. อำนาจในการแต่งตั้งและถอดถอนกรรมการบริหารและผู้บริหารระดับสูง เป็นอำนาจของรัฐมนตรีหรือคณะรัฐมนตรี โดยกฎหมายกำหนดให้ฝ่ายบริหารมีอำนาจในการแต่งตั้งหรือถอดถอนบุคคลดังต่อไปนี้
1) กรรมการบริหารหรือคณะกรรมการบริหารของรัฐวิสาหกิจ
2) หัวหน้าฝ่ายบริหารของรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ เช่น ผู้อำนวยการ หรือผู้ว่าการ
3. อำนาจในการบริหารของฝ่ายบริหาร ซึ่งแบ่งออกเป็น 2 ประเภท คือ
1) การกำกับดูแลด้านการดำเนินงาน กำหนดเป็นกฎหมายไว้ 5 วิธี คือ
(1) ให้ฝ่ายบริหารมีคำสั่งให้องค์กรรัฐวิสาหกิจปฏิบัติตามคำสั่งได้ในบางกรณีตามอำนาจที่ระบุไว้ในกฎหมาย
(2) ให้ฝ่ายบริหารมีอำนาจถอดถอนเจ้าหน้าที่ขององค์กรรัฐวิสาหกิจ หรือสั่งให้พักราชการได้
(3) ให้ฝ่ายบริหารมีอำนาจเข้าไปร่วมมือกับองค์กรรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ เช่น การส่งเจ้าหน้าที่เข้าไปเป็นกรรมการร่วมกับองค์กรรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ
(4) กิจการสำคัญบางอย่างขององค์กรรัฐวิสาหกิจจะมีอำนาจในการดำเนินการได้ต่อเมื่อได้รับอนุมัติจากฝ่ายบริหารแล้วเท่านั้น
(5) รัฐวิสาหกิจจะดำเนินการอย่างใดอย่างหนึ่งจะต้องได้รับความเห็นชอบจากฝ่ายบริหารเสียก่อน ได้แก่
– การเปลี่ยนแปลงอัตราค่าธรรมเนียมในการให้บริการ
– การเปลี่ยนแปลงราคาสินค้าและบริการ
– การทำสัญญาต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการใช้สินทรัพย์ของรัฐวิสาหกิจ เช่น การเช่าที่ดิน
– อื่น ๆ ที่ฝ่ายบริหารเห็นว่าเป็นสิ่งที่ส่งผลกระทบต่อนโยบายของรัฐบาลและผลประโยชน์ของประชาชน
2) การกำกับดูแลทางด้านการเงิน มี 3 วิธี คือ
(1) กำหนดให้องค์กรรัฐวิสาหกิจทำงบประมาณ ซึ่งจะใช้บังคับได้ต่อเมื่อได้รับอนุมัติจากฝ่ายบริหาร
(2) กำหนดให้ฝ่ายบริหารกำหนดรายละเอียดว่าเงินที่เป็นการอุดหนุนองค์กรรัฐวิสาหกิจนั้นจะต้องใช้จ่ายในกิจการอย่างไร
(3) กำหนดให้ฝ่ายบริหารมีอำนาจส่งเจ้าหน้าที่ไปตรวจดูบัญชีและการใช้จ่ายว่าใช้จ่ายโดยถูกต้องหรือไม่
นอกจากนี้ รัฐวิสาหกิจยังถูกควบคุมและกำกับดูแลโดยองค์กรต่าง ๆ ของรัฐบาล ได้แก่
1. รัฐสภา ทำหน้าที่ในการดำเนินการควบคุมดูแลการบริการสาธารณะของรัฐวิสาหกิจโดยการพิจารณาอนุมัติพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี ด้วยการตั้งกระทู้ถาม หรือการขอเปิดอภิปรายเพื่อลงมติพิจารณาอนุมัติงบประมาณในการจัดทำบริการสาธารณะของรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ
2. สภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ มีอำนาจหน้าที่ดังนี้
1) พิจารณาแผนงานและโครงการพัฒนาของรัฐวิสาหกิจ
2) จัดทำข้อเสนอเกี่ยวกับรายจ่ายประจำปีของรัฐวิสาหกิจ
3) พิจารณาให้คำแนะนำและกำหนดหลักการดำเนินการร่วมกัน และประสานงานเกี่ยวกับการรับความช่วยเหลือจากต่างประเทศในทางวิชาการ การจะกู้ยืมเงินและการดำเนินงานเพื่อให้เป็นไปตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
4) สำรวจรายงานเกี่ยวกับผลงานตามโครงการพัฒนาเศรษฐกิจและให้คำแนะนำเกี่ยวกับการให้เร่งรัด การปรับปรุง หรือล้มเลิกโครงการ
3. สำนักงบประมาณ มีอำนาจหน้าที่ดังนี้
1) เรียกให้รัฐวิสาหกิจเสนองบประมาณการรายรับรายจ่ายตามหลักเกณฑ์ พร้อมด้วยรายละเอียดตามที่ผู้อำนวยการกำหนด
2) วิเคราะห์งบประมาณและการจ่ายเงินของรัฐวิสาหกิจ
3) กำหนดเพิ่มหรือลดเงินประจำงวดตามความจำเป็นของการปฏิบัติงาน และตามกำลังเงินของแผ่นดิน
4. กระทรวงการคลัง มีอำนาจหน้าที่ดังนี้
1) จัดให้มีบัญชีประมวลการเงินแผ่นดิน กำหนดระเบียบหรือข้อบังคับเกี่ยวกับการเบิกจ่ายเงินคงคลัง การเก็บรักษา และการนำเงินส่งคลัง
2) จัดให้มีการตรวจเอกสารขอเบิกเงิน การจ่ายเงิน และการก่อหนี้ผูกพัน ตลอดจนเอกสารต่าง ๆ เกี่ยวกับการรับเงิน การเก็บรักษา และการนำเงินส่งคลัง
3) กำหนดและควบคุมระบบบัญชี แบบรายงาน และเอกสารเกี่ยวกับการรับจ่ายเงินและหนี้
4) กำหนดระเบียบหรือข้อบังคับว่าด้วยเงินทดรองจ่ายราชการ
5. คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน มีอำนาจหน้าที่ดังนี้
1) ตรวจสอบบัญชีเงิน รายรับรายจ่ายของแผ่นดิน หรืองบแสดงฐานะการเงินของแผ่นดินประจำปี
2) ตรวจสอบบัญชี ทุนสำรอง เงินตราประจำปี และแสดงความคิดเห็นว่าการรับจ่ายเงินเป็นการถูกต้อง และเป็นไปตามกฎหมายหรือไม่
3) ตรวจสอบบัญชีเอกสาร และทรัพย์สินของทบวงการเมือง
ข้อ 3. จงอธิบายปัญหาของระบบราชการ และความสำคัญ แนวทาง และหลักการในการพัฒนารัฐวิสาหกิจ
แนวคำตอบ
[ปัญหาของระบบราชการ]
1. ความไร้ประสิทธิภาพของระบบราชการ เนื่องจากการมีขั้นตอนในการปฏิบัติงานและระเบียบแบบแผนที่กำหนดไว้อย่างชัดเจนและรัดกุม ทำให้ขาดความยืดหยุ่นในการทำงานและไม่สามารถปรับตัวให้เข้ากับสภาพแวดล้อมภายนอกที่เปลี่ยนแปลงไป
2. ระบบสายการบังคับบัญชา ทำให้ผู้ใต้บังคับบัญชาต้องเชื่อฟังและปฏิบัติตามคำสั่งที่ผู้บังคับบัญชาสั่งการ จึงทำให้การทำงานของระบบราชการขาดความเป็นอิสระ ข้าราชการขาดความเป็นตัวของตัวเองและขาดการสร้างสรรค์สิ่งใหม่ ๆ
3. การควบคุมที่รัดกุม ทำให้ระบบราชการขาดความยืดหยุ่นในการบริหารราชการ
4. รูปแบบโครงสร้างของระบบราชการ ซึ่งมีการแบ่งอำนาจการบริหารออกเป็น 3 ส่วน คือ ส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น ทำให้เกิดความล่าช้า และขาดความคล่องตัว เนื่องจากมีขั้นตอนการปฏิบัติงานที่สลับซับซ้อน
5. ความสลับซับซ้อนของหน่วยงานในระบบราชการ ในกระบวนการจัดทำบริการสาธารณะของรัฐเองนั้นมีความสลับซับซ้อนในโครงสร้างของระบบราชการเองที่มีลักษณะผลลัพธ์ที่เหมือนกันแต่สังกัดหน่วยงานที่แตกต่างกัน และยังให้เอกชนเข้ามาดำเนินการด้วย เช่น
– กระทรวงศึกษาธิการที่กำกับดูแลวิทยาลัยเทคนิค วิทยาลัยอาชีวศึกษา วิทยาลัยพาณิชยการ วิทยาลัยการเกษตร วิทยาลัยพลศึกษา วิทยาลัยนาฏศิลป์ วิทยาลัยช่างศิลป์ และวิทยาลัยเอกชน
– กระทรวงสาธารณสุขที่กำกับดูแลวิทยาลัยของรัฐและเอกชน
นอกจากนี้ สมาน รังสิโยกฤษฎ์ ได้เสนอปัญหาของระบบราชการ ซึ่งแบ่งออกเป็น 2 ประเด็น คือ
1. ปัญหาอันเนื่องมาจากการติดยึดกับปรัชญาการบริหารราชการยุคเก่า ได้แก่
1) เน้นบทบาทของรัฐในฐานะเป็นผู้ควบคุมและดำเนินกิจการทุกอย่างเสียเอง ทำให้การบริหารราชการมีลักษณะผูกขาดสูง ไม่เปิดโอกาสให้มีการแข่งขันเพื่อให้การดำเนินงานมีประสิทธิภาพ
2) เน้นการรวมอำนาจเข้าสู่ส่วนกลาง ไม่เปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมตามระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย
3) เน้นการจัดโครงสร้างองค์การและการบริหารงานแบบระบบราชการ ทำให้เกิดปัญหาความล่าช้าในการตัดสินใจและการประสานงานระหว่างหน่วยราชการ
4) เน้นการขยายตัวของหน่วยราชการ ทำให้ระบบราชการมีขนาดใหญ่โต และเกิดความซ้ำซ้อนในภารกิจ
5) เน้นการใช้กฎระเบียบและการควบคุม โดยมีการใช้กฎระเบียบเป็นเป้าหมายในการปฏิบัติงานแทนที่จะใช้เป็นเพียงเครื่องมือ
6) เน้นการผูกขาดแนวคิดและยึดติดการให้บริการแก่ประชาชน ทำให้กิจการของรัฐขาดการมีส่วนร่วมของประชาชน และประชาชนขาดความศรัทธาในบริการของรัฐ
7) เน้นให้หน่วยราชการขยายฐานของงบประมาณในแต่ละปีให้มากขึ้นโดยไม่คำนึงถึงผลลัพธ์ และไม่มีการประเมินผลหรือวัดผลแบบเปิด ทำให้กระบวนการงบประมาณไม่สามารถสะท้อนการแก้ปัญหาของประเทศได้
2. ปัญหาอันเกิดจากพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ได้แก่
1) เค้าโครงการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินไม่เหมาะสมและไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไป
2) การจัดโครงสร้างส่วนราชการมีความแข็งตัว ไม่เอื้ออำนวยต่อการนำเทคนิคการบริหารงานแบบใหม่ ๆ ที่มีประสิทธิภาพกว่ามาปรับใช้
3) ความยุ่งยากและความล่าช้าในการจัดตั้ง ยุบ และเปลี่ยนแปลงส่วนราชการระดับต่าง ๆ
4) การรวมอำนาจและการใช้อำนาจในการบริหาร การจัดการทรัพยากรต่าง ๆ ไว้กับหัวหน้าส่วนราชการระดับสูงมาก ทำให้การบริหารงานไม่คล่องตัวและล่าช้า
5) การบริหารราชการส่วนภูมิภาค คือ ระดับจังหวัดและอำเภอ ไม่มีเอกภาพและไม่มีประสิทธิภาพ ตลอดจนมีการปฏิบัติงานซ้ำซ้อนกัน
6) การบริหารราชการส่วนท้องถิ่นยังไม่มีความเข้มแข็งและมีหลายรูปแบบเกินไป
7) การจัดระบบโครงสร้างส่วนราชการและการบริหารราชการไม่สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญฉบับใหม่
[ความสำคัญของการพัฒนารัฐวิสาหกิจ]
เนื่องจากพลวัตของการเปลี่ยนแปลงในด้านต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นด้านการเมือง การปกครอง เศรษฐกิจ สังคม รูปแบบตลาด พฤติกรรมการบริโภคของประชาชน รูปแบบการแข่งขันทางธุรกิจของภาคเอกชน ความเจริญก้าวหน้าทางวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี เป็นต้น ทำให้รัฐวิสาหกิจในปัจจุบันไม่สามารถใช้วิธีการบริหารจัดการแบบเดิมได้ ดังนั้นรัฐวิสาหกิจจึงมีความจำเป็นต้องปรับปรุงเปลี่ยนแปลงวิธีการบริหารจัดการขององค์การโดยมีวัตถุประสงค์ดังนี้
1. เพื่อปรับปรุงผลการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ
2. เพื่อช่วยลดภาระทางด้านการเงินของรัฐบาล
3. เพื่อแก้ปัญหาผลประกอบการของรัฐวิสาหกิจที่ประสบกับภาวะขาดทุน
4. เพื่อปรับปรุงคุณภาพการให้บริการสาธารณะ
[แนวทางการพัฒนารัฐวิสาหกิจ]
สำนักงานคณะกรรมการพิจารณาปรับปรุงรัฐวิสาหกิจ เสนอแนวทางในการพัฒนารัฐวิสาหกิจไว้ 6 ประการ ดังนี้
1. ปรับปรุงหน่วยงานที่กำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ โดยให้เขียนรายละเอียดหน้าที่ต่าง ๆ ให้ชัดเจน
2. ตั้งกรรมการที่ปรึกษา โดยไม่ต้องตั้งหน่วยงานขึ้นมาใหม่ เพื่อทำหน้าที่เสนอแนวทางการปรับปรุงและวางแผนโดยส่วนรวม เพื่อเสนอรัฐบาล
3. ปรับปรุงกองรัฐวิสาหกิจในกรมบัญชีกลาง โดยให้ย้ายไปสังกัดสำนักปลัดกระทรวงการคลัง
4. จัดตั้งคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจแห่งชาติ เพื่อควบคุมติดตามการบริหารงานของรัฐวิสาหกิจทุกแห่ง
5. จัดตั้งสำนักงานรัฐวิสาหกิจแห่งชาติ โดยให้มีหน้าที่เช่นเดียวกันกับที่กล่าวไว้ในข้อ 4.
6. ตั้งทบวงหรือกระทรวงรัฐวิสาหกิจขึ้นโดยตรง
[หลักการในการพัฒนารัฐวิสาหกิจ]
1. การพัฒนารัฐวิสาหกิจตามแนวทางการบริหาร ได้แก่
1) ปรับบทบาทของราชการจากการตรวจสอบควบคุมเป็นการกำกับดูแลและส่งเสริม
2) ปรับขนาดและโครงสร้างขององค์การภาครัฐให้มีขนาดกะทัดรัด โดยใช้มาตรการเสริมต่าง ๆ เช่น การจ้างเหมาเอกชนในงานบางเรื่อง
3) ปรับระบบราชการให้เป็นระบบวิชาชีพ เพื่อให้ข้าราชการมีโอกาสก้าวหน้าตามความสามารถและมีดุลยภาพกับระบบการเมือง
4) ปรับระบบบริหารราชการ กฎระเบียบต่าง ๆ และขั้นตอนการอนุมัติ อนุญาต และขั้นตอนการปฏิบัติงานให้สั้นและรวดเร็ว
5) ปรับปรุงบรรยากาศและระบบการทำงานภาคราชการให้ทันสมัยและเอื้ออำนวยให้เกิดประสิทธิภาพและความสะดวกรวดเร็ว
6) ปรับระบบการทำงานของข้าราชการโดยการกระจายความรับผิดชอบและอำนาจการตัดสินใจให้แก่ข้าราชการในระดับปฏิบัติการให้มากขึ้น
7) ปรับปรุงโครงสร้างองค์การ ระบบการบริหารและการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจให้มีความคล่องตัวและเป็นเชิงธุรกิจมากขึ้น
2. การพัฒนารัฐวิสาหกิจตามแนวทางธุรกิจ ได้แก่
1) ลดบทบาทกำกับดูแลจากหน่วยงานของรัฐ โดยกำกับเฉพาะที่เป็นนโยบายสำคัญของรัฐ เช่น การก่อหนี้ การนำรายได้ส่งรัฐ การเพิ่มบทบาทภาคเอกชน เป็นต้น
2) กำหนดให้การบริหารรัฐวิสาหกิจภายในอยู่ในความรับผิดชอบของกรรมการและฝ่ายบริหารของรัฐวิสาหกิจเพื่อความสะดวกและรวดเร็วในการตัดสินใจ
3) ให้ความสำคัญกับแผนวิสาหกิจ
4) ปรับปรุงกฎหมาย และระเบียบที่ใช้ในการกำกับดูแลให้เกิดความคล่องตัวแก่รัฐวิสาหกิจ
5) ใช้นโยบายราคาเพื่อให้รัฐวิสาหกิจกำหนดราคาสินค้าและบริการที่คุ้มกับต้นทุน
6) ปรับปรุงระบบการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจ โดยการเพิ่มบทบาทการดำเนินงานร่วมกับภาคเอกชน เช่น การเปิดโอกาสให้เอกชนเข้ามาดำเนินการในกิจการซึ่งเดิมรัฐทำในลักษณะผูกขาดแต่ผู้เดียว การร่วมทุนกับเอกชน การทำสัญญาจ้างเอกชนเพื่อดำเนินการกิจกรรมบางอย่างของรัฐวิสาหกิจ เป็นต้น
7) ส่งเสริมการประกอบการเชิงธุรกิจ โดยแก้กฎหมายบางฉบับที่เป็นอุปสรรคต่อการให้เอกชนดำเนินการ ลดเงินอุดหนุนจากรัฐบาล และเปลี่ยนสถานะของรัฐวิสาหกิจให้อยู่ในรูปบริษัทจำกัด
3. การพัฒนารัฐวิสาหกิจตามแนวทางกฎหมาย ได้แก่
1) จัดตั้งองค์กรเพื่อการปฏิรูปกฎหมาย
2) ให้การสนับสนุนในด้านงบประมาณ บุคลากร และเรื่องอื่น ๆ ที่จำเป็นแก่องค์กรปฏิรูปกฎหมายเพื่อให้การปฏิรูปกฎหมายของประเทศเป็นไปอย่างมีระบบ
4. การพัฒนารัฐวิสาหกิจตามแนวทางสังคมวิทยา ได้แก่
1) วางแผนพัฒนาบุคลากรและค่าตอบแทนให้สอดคล้องกับสภาพตลาดแรงงาน
2) กำหนดสิ่งจูงใจและผลประโยชน์ตอบแทนในรูปแบบต่าง ๆ เช่น การให้ค่าตอบแทนพนักงานโดยพิจารณาความเหมาะสมเป็นกรณี การจัดฝึกอบรมเพื่อหางานใหม่ให้
3) ส่งเสริมและสนับสนุนให้หน่วยราชการนำระบบ “การพัฒนาคุณภาพของการทำงาน” มาปรับใช้ให้เหมาะสม
4) ส่งเสริมและสนับสนุนให้หน่วยงานราชการมีระบบข้อมูลกำลังคนที่เหมาะสม
5) จัดทำระบบค่าตอบแทนใหม่
6) จำกัดการเพิ่มและลดขนาดบุคลากรตามภาระหน้าที่หลักของหน่วยงาน
7) สร้างกลไกการโยกย้ายถ่ายเทกำลังคนระหว่างส่วนราชการเพื่อเกลี่ยกำลังคนจากจุดที่หมดความจำเป็นหรือจำเป็นน้อยไปให้จุดที่มีความจำเป็นมาก
8) เพิ่มบทบาทภาคเอกชนในรัฐวิสาหกิจ
9) สร้างความร่วมมือจากทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง
10) ปรับปรุงให้แผนงานมีความกระจ่างชัด
11) เสริมสร้างความเข้าใจและเผยแพร่บทบาทของรัฐวิสาหกิจต่อสาธารณชน
5. การพัฒนารัฐวิสาหกิจตามแนวทางเศรษฐศาสตร์ ตามหลักการเศรษฐศาสตร์รัฐวิสาหกิจถือเป็นหนึ่งในวิธีการสร้างรายได้เข้าสู่รัฐ และเป็นเครื่องมือของรัฐเพื่อใช้ในการขับเคลื่อนนโยบายเพื่อให้ประชาชนในสังคมมีความกินดีอยู่ดี ซึ่งเป็นสิ่งที่รัฐบาลจะต้องเข้ามามีส่วนร่วมในการดำเนินการเพื่อแก้ไขปัญหาความล้มเหลวอันเกิดมาจากระบบตลาดเสรีที่ไม่ต้องการให้คนส่วนน้อยได้รับผลประโยชน์ ดังนั้นการพัฒนารัฐวิสาหกิจตามแนวทางเศรษฐศาสตร์จึงมุ่งเน้นการพิจารณากิจกรรมทางเศรษฐกิจของรัฐวิสาหกิจ เช่น การระดมทุน การลงทุน การค้ำประกัน เงินกู้ และการกำหนดราคาสินค้าและบริการ เป็นต้น
