ข้อสอบกระบวนวิชา POL 3311 การเมืองและระบบราชการ

การสอบไล่ภาค 1 ปีการศึกษา 2565

Advertisement

คำสั่ง ข้อสอบมี 4 ข้อ ให้ทำทุกข้อ

ข้อ 1. Paradigm หมายถึงอะไร จงอธิบาย (ท่านไม่จำเป็นต้องอธิบายตามที่ท่านท่องจำมาก็ได้) และ Nicolas Henry ได้จำแนก Paradigm ในวิชาการบริหารรัฐกิจไว้อย่างไรบ้าง จงตอบเป็นข้อ ๆ และอธิบายมาพอเข้าใจ

แนวคำตอบ

Paradigm (กระบวนทัศน์) หมายถึง กรอบความคิดหรือโครงสร้างความคิดของการศึกษาในเรื่องนั้น ๆ ที่เป็นตัวกำหนดว่า ปัญหาและวิธีการศึกษาวิจัยในเรื่องนั้น ๆ ว่าอะไร อะไรคืออะไร และได้รับการยอมรับจากผู้คนที่เกี่ยวข้อง เพื่อใช้เป็นกรอบชี้นำในการศึกษาร่วมกัน และค้นหาคำตอบในเรื่องนั้น ๆ ซึ่งต่อไปในเรื่องนั้น ๆ ในช่วงระยะเวลาหนึ่ง ซึ่งอาจจะมีการค้นพบความจริงมากขึ้น และหลักการอธิบายต้องต่อเนื่องกัน หรือศึกษาต่อเนื่องกันไป โดยนักทฤษฎีในกระบวนทัศน์นั้น ๆ จะมีเนื้อหาที่พูดคุยกันในเรื่องที่เหมือน ๆ กัน และเมื่อมีทฤษฎีหรือกลุ่มทฤษฎีที่มีข้อเสนอที่ชัดเจน และมีการศึกษาวิจัยหลากหลาย เมื่อมีกลุ่มทฤษฎีที่มีข้อเสนอที่ชัดเจนกว่า และมีการศึกษาวิจัยที่หลากหลาย เมื่อมีข้อเสนอที่เด่นชัดกว่าก็จะมีการเปลี่ยนกระบวนทัศน์ใหม่ หรืออาจเรียกว่ากระบวนทัศน์นั้นจะถูกล้มล้าง และจะก้าวเข้าสู่กระบวนทัศน์ใหม่ หรืออาจเรียกว่ากระบวนทัศน์เดิมนั้นถูกล้มล้างลง

นิโคลัส เฮนรี่ (Nicolas Henry) ได้จำแนกพาราไดม์ (Paradigm) ในวิชาการบริหารรัฐกิจ ซึ่งแบ่งออกเป็น 5 พาราไดม์ ได้แก่

1. พาราไดม์ยุคการแยกการเมืองออกจากการบริหาร อยู่ในช่วงปี ค.ศ. 1900 – 1926 นอกจากจะเป็นช่วงที่มีการแยกการเมืองออกจากการบริหารแล้ว ยังเกี่ยวข้องกับการแยกการบริหารรัฐกิจออกจากจริยธรรม โดยมีการแยกการบริหารรัฐกิจออกจากจริยธรรม ธุรกิจ ซึ่งในช่วงนี้จะเน้นการทำให้เกิดความคิดความเข้าใจเข้าถึงการเมืองนิยมและความจริงเชิงจริยธรรม โดยการบริหารจะเป็นการศึกษาวิทยาศาสตร์และมีความเป็นจริง ส่วนนโยบายสาธารณะและความรู้สึกก็จะเกี่ยวข้องกับเรื่องของรัฐศาสตร์ และปัญหาค่านิยมนั้นจะเป็นปัญหาค่านิยมการเมือง

2. พาราไดม์ยุคหลักการของการบริหาร อยู่ในช่วงปี ค.ศ. 1927 – 1937 เป็นช่วงที่ค้นพบหลักการทางการบริหารรัฐกิจเกี่ยวกับการบริหาร โดยแนวคิดแหล่งที่มา (Locus) ของการบริหารรัฐกิจถือว่ามีอยู่ทุกที่ หลักการก็คือหลักการบริหาร หลักการบริหารที่ถือว่าหลักการบริหารยุคนี้ถูกเรียกว่า “จุดสูงสุดของการได้รับการยอมรับ” ของวิชาการบริหารรัฐกิจ โดยเริ่มจากงานเขียนของ วิลเลียม วิลลัฟบี (William F. Willoughby) ในหนังสือชื่อ “Principles of Public Administration” และงานเขียนของลูเธอร์ กูลิค (Luther H. Gulick) และลินดัลล์ เออร์วิค (Lyndall Urwick) ในหนังสือชื่อ “Paper on the Science of Administration” หรือแนวคิด “การจัดการในเชิงบริหารงานของหัวหน้าฝ่ายบริหาร” ที่เรียกว่า POSDCORB นั่นเอง

3. พาราไดม์ยุครัฐประศาสนศาสตร์เป็นรัฐศาสตร์ อยู่ในช่วงปี ค.ศ. 1950 – 1970 เป็นช่วงที่มีแนวคิดว่ารัฐศาสตร์เป็นแม่บทของรัฐประศาสนศาสตร์ ดังนั้นรัฐประศาสนศาสตร์จึงต้องโยงกับรัฐศาสตร์ ด้วยซึ่งมีแนวคิดที่มีการพัฒนาแนวคิดที่สำคัญ 3 แนว คือ การศึกษาพฤติกรรมทางการเมือง การบริหารเปรียบเทียบ และการบริหารการพัฒนา นอกจากนั้นยังมีการแยกย่อยแขนงวิชาออกเป็นช่วงแห่งการตามติดระหว่างการบริหารรัฐกิจกับรัฐศาสตร์ขึ้นใหม่ แต่ก็แตกกันคล้ายคลึงกับศาสตร์สาขาวิชาที่แตกต่างกันออกไป ทั้งแนวคิดและประเด็นที่วิเคราะห์

4. พาราไดม์ยุครัฐประศาสนศาสตร์เป็นบริหารศาสตร์ อยู่ในช่วงปี ค.ศ. 1956 – 1970 เนื่องจากรัฐประศาสนศาสตร์เกี่ยวข้องกับการบริหารในองค์การ (Organization Theory) และวิทยาการจัดการ (Management Science) นั่นคือ ทฤษฎีองค์การจะช่วยให้เข้าใจพฤติกรรมองค์การให้ได้ดีขึ้นว่า การดำเนินงานอย่างไร คือศึกษาพฤติกรรมของคนในองค์การว่าทำไมจึงต้องมีเงื่อนไขตัดสินใจและตัดสินใจอย่างไร ส่วนวิทยาการจัดการนั้นจะเน้นการคิดวิเคราะห์เศรษฐศาสตร์ คอมพิวเตอร์ ซึ่งจะช่วยให้การบริหารมีประสิทธิภาพมากขึ้น

5. พาราไดม์ยุครัฐประศาสนศาสตร์เชิงรัฐประศาสนศาสตร์ ซึ่งเริ่มต้นเมื่อปี ค.ศ. 1970 เป็นต้นมา เป็นต้นมา โดยจะให้ความสนใจในเรื่องวิทยาการทางการบริหารต่าง ๆ ในฐานะที่เป็นเครื่องมือทางด้านพฤติกรรมศาสตร์ รวมถึงการศึกษาพฤติกรรมรวมหมู่ ซึ่งนำไปสู่การสะสมองค์ความรู้ในเชิงชุมชนเมืองและสัมพันธภาพทางการบริหารระหว่างองค์การกับเอกชน และการอยู่ร่วมกันระหว่างความเป็นจริงในทางเทคโนโลยีและสังคม อีกทั้งยังเป็นช่วงที่พยายามสร้างเอกลักษณ์แท้จริงของวิชารัฐประศาสนศาสตร์ ทั้งนี้เพราะเหตุที่ผ่านมาพบว่าวิชารัฐประศาสนศาสตร์มีความผูกพันอยู่กับศาสตร์ที่เกี่ยวข้องกับศาสตร์อื่น ๆ

ข้อ 2. ศาสตราจารย์ ดร.วรเดช จันทรศร ได้เสนอตัวแบบ (Model) การนำนโยบายไปปฏิบัติไว้กี่จำนวน 6 ตัวแบบ ให้นักศึกษายกตัวแบบที่ท่านชื่นชอบมานำเสนอจำนวน 2 ตัวแบบ จงอธิบายให้ละเอียด และยกตัวอย่างให้เห็นเป็นรูปธรรม

แนวคำตอบ

ศาสตราจารย์ ดร.วรเดช จันทรศร ได้เสนอตัวแบบ (Model) การนำนโยบายไปปฏิบัติไว้จำนวน 6 ตัวแบบ ดังนี้

1. ตัวแบบที่ยึดหลักเหตุผล (Rational Model)
2. ตัวแบบทางการจัดการ (Management Model)
3. ตัวแบบทางการพัฒนาองค์การ (Organization Development Model)
4. ตัวแบบกระบวนการของระบบราชการ (Bureaucratic Process Model)
5. ตัวแบบทางการเมือง (Political Model)
6. ตัวแบบทั่วไป (General Model)

สำหรับตัวแบบที่ท่านจะหยิบยกมานำเสนอจำนวน 2 ตัวแบบ ได้แก่ ตัวแบบทางการจัดการ (Management Model) และตัวแบบกระบวนการของระบบราชการ (Bureaucratic Process Model)

1. ตัวแบบทางการจัดการ (Management Model) โดยเน้นให้เกิดสมรรถนะภายในของหน่วยงานที่รับผิดชอบบริหารงานให้สำเร็จไปในด้านต่าง ๆ หรือไม่ว่าจะเป็น โครงสร้างองค์การ บุคลากร งบประมาณ สถานที่ วัสดุอุปกรณ์และสิ่งอำนวยความสะดวก ตลอดจนเทคโนโลยีสมัยใหม่ อย่างไรก็ตามหน่วยงานที่รับผิดชอบบริหารงานให้สำเร็จไปในด้านต่าง ๆ จะส่งผลให้การนำนโยบายไปปฏิบัติไม่ประสบความสำเร็จตามซึ่งตัวแบบดังกล่าวสามารถแสดงได้ดังต่อไปนี้

(แผนภาพแสดงปัจจัยที่มีผลต่อการนำนโยบายไปปฏิบัติ)

ปัจจัยนำเข้า (Input)
โครงสร้าง
บุคลากร
งบประมาณ
วัสดุอุปกรณ์ เครื่องมือเครื่องใช้
สถานที่หรือเทคโนโลยี

กระบวนการ สมรรถนะขององค์การ

ผลผลิต (Output) ผลของการนำนโยบายไปปฏิบัติ

จากตัวแบบดังกล่าวข้างต้นพบว่า ปัจจัยที่จะส่งผลให้การนำนโยบายไปปฏิบัติประสบความสำเร็จ ได้แก่ โครงสร้างองค์การ บุคลากร งบประมาณ สถานที่ วัสดุอุปกรณ์และสิ่งอำนวยความสะดวก ตลอดจนเทคโนโลยีสมัยใหม่ ซึ่งจะมีลักษณะสอดคล้องกันปัจจัยในการบริหารงาน

ปัจจัยในการบริหารงาน มีองค์ประกอบที่สำคัญดังนี้

1) คนหรือบุคคล (Man) เป็นปัจจัยที่สำคัญที่สุดของการบริหารงาน หน่วยงานหรือองค์การต่าง ๆ ที่จำเป็นต้องมีคนหรือทีมงานที่มีคุณภาพและมีความรับผิดชอบต่อองค์การหรือหน่วยงานนั้น ๆ
2) เงิน (Money) หน่วยงานจำเป็นที่จะต้องมีงบประมาณเพื่อการบริหารงาน หากขาดเงิน งบประมาณ การบริหารงานของหน่วยงานนั้นย่อมจะบรรลุเป้าหมาย
3) วัสดุอุปกรณ์ (Material) การบริหารจำเป็นต้องมีวัสดุอุปกรณ์ หรือทรัพยากรในการบริหาร หากหน่วยงานขาดวัสดุอุปกรณ์ หรือทรัพยากรในการบริหารแล้วย่อมจะเป็นอุปสรรคก่อให้เกิดปัญหาในการบริหารงาน
4) การจัดงาน (Management) การบริหารจำเป็นต้องมีการทำงานที่เป็นระบบ มีการจัดการที่ดี แบ่งแยกหน้าที่ความรับผิดชอบ การควบคุม ตรวจสอบเป็นไปอย่างมีระบบ มีขั้นตอนและมีระเบียบแบบแผนในการปฏิบัติงานที่แน่ชัด

2. ตัวแบบกระบวนการของระบบราชการ (Bureaucratic Process Model)** โดยตัวแบบนี้มองว่า การใช้อำนาจดุลยพินิจ (Discretion) ของเจ้าหน้าที่ระดับปฏิบัติการจะมีผลกระทบโดยตรงต่อการนำนโยบายไปปฏิบัติ ซึ่งตัวแบบดังกล่าวสามารถแสดงได้ดังต่อไปนี้

(แผนภาพแสดงระดับของเจ้าหน้าที่ที่มีผลต่อการนำนโยบายไปปฏิบัติ)

ระดับของเจ้าหน้าที่ในองค์การ -> ระดับสภาพเป็นจริงในการให้บริการของผู้กำหนดนโยบาย หรือผู้บริหารโครงการพัฒนา -> ผลของการนำนโยบายไปปฏิบัติ
ระดับของการยอมรับนโยบาย -> เข้าเป็นส่วนหนึ่งของหน้าที่ประจำของผู้ปฏิบัติ -> ผลของการนำนโยบายไปปฏิบัติ

อย่างไรก็ตามพบว่า หากเจ้าหน้าที่ระดับปฏิบัติการเกิดการต่อต้านไม่ยอมรับนโยบายแปลงมาปฏิบัติงานในฐานะที่เป็นงานประจำของตน เจ้าหน้าที่ดังกล่าวอาจจะมีการปฏิบัติตาม หรืออาจจะใช้ดุลยพินิจบิดเบือนตัดสินใจในลักษณะที่ไม่เอื้ออำนวยต่อนโยบาย

ตัวแบบดังกล่าวข้างต้นได้พัฒนามาจากนักคิดนักวิทยาศาสตร์พยายามที่จะสร้างกรอบองค์การหรือกรอบบุคคลที่บุคคลได้เข้าไปทำงานร่วมกัน ได้แก่ หัวหน้าองค์การ หรือบุคคลหนึ่งบุคคลใดในองค์การโดยเฉพาะในทางตรงกันข้ามแล้วถ้าเจ้าหน้าที่ระดับปฏิบัติการกระจัดกระจายกันไปในองค์การซึ่งหมายความว่าสมาชิกขององค์การทุกคนมีอำนาจในการใช้ดุลยพินิจอย่างอิสระอย่างยิ่งยวด ข้าราชการประจำมีหน้าที่ต้องติดต่อกับประชาชนอย่างใกล้ชิด สามารถใช้อำนาจในการใช้ดุลยพินิจของตนเองได้ ผู้บังคับบัญชาไม่อาจจะอาจเอื้อมควบคุมได้ ดังนั้นการเปลี่ยนแปลงโครงการหรือเปลี่ยนแปลงการปฏิบัติในชีวิตประจำวันของข้าราชการเหล่านั้นจึงมักจะใช้ผลสำเร็จ ข้าราชการหรือผู้ปฏิบัติจะยอมรับหรือปรับเปลี่ยนบทบาทหน้าที่ของตนเป็นส่วนหนึ่งของเป้าหมายการบริหารหรือวิธีการปฏิบัตินั้น การออกแบบระเบียบแบบแผนเพื่อให้ข้าราชการรับผิดชอบในด้านการบริหารประชาชนเพื่อทำงานให้มีประสิทธิภาพมากขึ้นจึงมักจะไม่ค่อยจะได้ผล คุณค่าของตัวแบบอยู่ที่การแสดงให้เห็นว่าในการบริหารงานกำหนดนโยบาย การออกแบบโครงการเพื่อสนองตอบความต้องการของผู้ปฏิบัติอาจจะเป็นข้าราชการหรือประชาชนด้วยก็ได้ จำเป็นจะต้องพัฒนามาจากล่างและพัฒนาในลักษณะดังกล่าวข้างต้นจำเป็นจะต้องผ่านกระบวนการเรียนรู้ (Learning Process) เพื่อให้เข้าใจสภาพความเป็นจริงและพฤติกรรมอันเป็นที่เกิดขึ้นจริง ๆ อย่างแน่ชัด

ข้อ 3. เหตุใดสังคมไทยจึงมีความจำเป็นต้องทำการศึกษาถึงความสัมพันธ์ระหว่างการเมืองและระบบราชการ และจากการศึกษาเรื่องดังกล่าวทำให้ อดิศัย อริยชาติ ข้าราชการประจำและข้าราชการการเมืองในปัจจุบันจะได้รับบทเรียนที่สำคัญอย่างไร จงอธิบายพร้อมยกตัวอย่างสถานการณ์จริงในปัจจุบันประกอบให้เข้าใจ

แนวคำตอบ

เหตุผลสำคัญที่ทำให้สังคมไทยจำเป็นต้องทำการศึกษาถึงความสัมพันธ์ระหว่างการเมืองและระบบราชการ ทั้งนี้ก็เพื่อให้เข้าใจถึงลักษณะของความสัมพันธ์ของทั้งสองฝ่ายในมิติต่าง ๆ ดังนี้

1. ความสัมพันธ์ในเชิงบริหาร กล่าวคือ ในหลักการปกครองของระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภา (Parliamentary Democracy) ข้าราชการการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งและพรรคการเมืองที่มีเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรจะได้จัดตั้งรัฐบาล โดยมีหน้าที่และควบคุมรับผิดชอบในการนำนโยบายที่ได้แถลงต่อประชาชนไปดำเนินการให้เกิดผลในทางปฏิบัติ ดังนั้นลักษณะของความสัมพันธ์ระหว่างข้าราชการการเมืองและข้าราชการประจำ เสมือนผู้บังคับบัญชาและผู้ใต้บังคับบัญชา ข้าราชการประจำมีหน้าที่ต้องปฏิบัติตามนโยบายของรัฐบาลโดยผ่านการเลือกตั้ง และข้าราชการประจำมีหน้าที่ต้องปฏิบัติตามนโยบายของรัฐบาลในฐานะที่ตนเองเป็นกลไก เป็นผู้ปฏิบัติตามนโยบายที่ฝ่ายการเมืองเป็นผู้กำหนด

2. ความสัมพันธ์ในการกำหนดนโยบาย กล่าวคือ การกำหนดนโยบายเป็นกระบวนการทางการเมืองซึ่งเกี่ยวข้องกับค่านิยมเพื่อแบ่งปันคุณค่าที่สังคมมีอยู่อย่างจำกัดให้แก่ผู้คนในสังคม ดังนั้นนักการเมือง ส่วนการบริหารเป็นการกระทำตามนโยบายเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์และเป้าหมายที่กำหนดไว้ ข้าราชการประจำมีหน้าที่ดำเนินการ ดังนั้นความสัมพันธ์ระหว่างการเมืองการบริหารจึงมีลักษณะเป็นความสัมพันธ์ระหว่างเป้าหมาย (Ends) กับวิธีการ (Means) การตัดสินใจกำหนดนโยบายนั้นเป็นการเมืองต้องคำนึงถึงคุณค่าในสังคมที่มีอยู่อย่างจำกัด แต่ความต้องการของผู้คนมีมากมายเกินกว่านโยบายนั้นเป็นการเมืองต้องคำนึงถึงความเป็นไปได้ในการนำนโยบายนั้นไปปฏิบัติให้ประสบความสำเร็จ ซึ่งเป้าหมายนี้จะเป็นหลักประกันในการตัดสินใจให้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและประสบความสำเร็จ ซึ่งเป้าหมายนี้จะเป็นหลักประกันในการดำเนินงานให้เกิดความสำเร็จ แต่เมื่อนโยบายได้ถูกกำหนดขึ้นแล้ว ข้าราชการประจำที่นำนโยบายไปสู่การปฏิบัติในฐานะที่เป็นผู้เชี่ยวชาญ แต่ในกระบวนการตัดสินใจกำหนดเป้าหมายและนโยบายอีกด้วย เนื่องจากนักการเมืองอาจใช้ข้อมูลข่าวสารและความคิดเห็นของผู้เชี่ยวชาญมาประกอบการตัดสินใจ แหล่งที่มาของข้อมูลที่สำคัญที่สุดก็คือจากข้าราชการประจำ ซึ่งเป็นผู้ปฏิบัติงานจริง มีความรู้และประสบการณ์

3. ความสัมพันธ์ในด้านนิติบัญญัติ กล่าวคือ รัฐสภาประกอบด้วยนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง และมีบทบาทสำคัญในการควบคุมนิติบัญญัติ ข้าราชการประจำมีส่วนสัมพันธ์กันอาจมีการใช้สิทธิ์เข้าไปชี้แจงรายละเอียดต่อกรรมาธิการข้อซักถามข้อเสนอแนะต่อข้าราชการประจำเข้าไปมีส่วนร่วมในการพิจารณาร่างกฎหมายได้ หากกฎหมายนั้นเกี่ยวข้องกับตนเองโดยตรง แต่ยังพบว่าข้าราชการประจำอาจมีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายโดยตรงโดยอาศัยวุฒิสภามาจากการแต่งตั้ง

4. ความสัมพันธ์ในการควบคุมบังคับบัญชา กล่าวคือ ตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้ถือเป็นปัญหาที่สำคัญยิ่งของข้าราชการประจำกับข้าราชการการเมือง ทั้งนี้เนื่องจากอำนาจในส่วนนี้มีในเรื่องการให้คุณให้โทษต่อข้าราชการประจำ ทำให้เกิดการแสวงหาผลประโยชน์ต่างตอบแทนในการแต่งตั้งในการโยกย้ายข้าราชการประจำด้วยการเลื่อนขั้นและลงโทษทางวินัย ซึ่งเป็นกระบวนการใช้อำนาจของฝ่ายการเมือง เมื่อมีอำนาจเหนือข้าราชการประจำตามที่กำหนดไว้ในกฎหมายแต่ละฉบับ ซึ่งจะทำให้เกิดความขัดแย้งตามมาและนำไปสู่การทุจริตและประพฤติมิชอบได้

อำนาจในส่วนนี้มีในเรื่องการให้คุณให้โทษต่อข้าราชการประจำด้วยการเลื่อนขั้นและลงโทษทางวินัย ซึ่งเป็นกระบวนการใช้อำนาจของฝ่ายการเมืองที่กำหนดไว้ในกฎหมายแต่ละฉบับ ซึ่งจะมีความแตกต่างกันออกไปในกฎหมายแต่ละฉบับ

ข้าราชการการเมืองและข้าราชการประจำ จะได้รับบทเรียนที่สำคัญในการทบทวนกรอบแนวคิด ว่าด้วยความสัมพันธ์ระหว่างการเมืองและระบบราชการของไทย รวมถึงนโยบายสาธารณะในยุคปัจจุบัน ที่จะต้องสร้างความสัมพันธ์ระหว่างการเมืองและระบบราชการออกจากกันอย่างเด็ดขาดนั้น ประเด็นสำคัญในโลกของความเป็นจริงนั้น ฝ่ายการเมืองยังคงมีการแทรกแซงการทำงานของฝ่ายบริหารอย่างต่อเนื่อง โดยมีการใช้กลไกต่าง ๆ ในการกำหนดนโยบายของตนให้บรรลุเป้าหมาย ฝ่ายข้าราชการประจำเองก็ได้มีการใช้กลไกต่าง ๆ ในการแทรกแซงการตัดสินใจของฝ่ายบริหาร ข้าราชการประจำเองก็ได้มีการใช้กลไกต่าง ๆ ในการแทรกแซงการตัดสินใจของตนเองนั้น ภายใต้ระบบการเมืองต่าง ๆ โดยเคร่งครัด ตลอดจนต้องมีการคุ้มครองมิให้ฝ่ายการเมืองใช้อำนาจแทรกแซงและสั่งการให้ข้าราชการประจำในการในสิ่งที่ไม่ชอบด้วยระเบียบและกฎหมาย

หลักการพื้นฐานสำคัญของการจัดทำข้อเสนอในการปฏิรูปความสัมพันธ์ของทั้งสองฝ่ายดังนี้ ทั้งสองฝ่ายต้องมีความเข้าใจในบทบาทของตนเองตามกรอบของโครงสร้างทางการเมืองการปกครองและมีการปรับปรุงความเข้าใจร่วมกันระหว่างบุคคลข้าราชการประจำระดับสูง ทั้งนี้เพราะว่าข้าราชการกลุ่มนี้ต้องมีการทำงานที่ใกล้ชิดกับฝ่ายการเมืองและมีโอกาสในการให้ข้อมูลและความเห็นประกอบการตัดสินใจของฝ่ายการเมืองในระดับนโยบาย เพราะฉะนั้นต้องมีการดำเนินงานตามที่กำหนดข้อเสนอในการปฏิรูปความเข้าใจร่วมกันให้กับทุกฝ่าย ทั้งฝ่ายการเมืองและข้าราชการประจำ โดยจะต้องช่วยกันให้การกระทำการแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการประจำระดับสูงมีความโปร่งใสมากขึ้นและข้าราชการประจำต้องมีการทำงานและให้ข้อเสนอแนะต่อฝ่ายการเมืองอย่างตรงไปตรงมา โดยจะต้องยึดหลักความถูกต้องหรือเป็นไปตามระเบียบหากปรากฏว่ากระบวนการใช้อำนาจของฝ่ายข้าราชการการเมืองไม่มีความเป็นธรรมหรือไม่เป็นไปโดยชอบด้วยระเบียบกฎหมาย

ตัวอย่างกรณีศึกษา

จากกรณีการโยกย้ายนายถวิล เปลี่ยนศรี อดีตเลขาธิการสภาความมั่นคงแห่งชาติ (สมช.) ขณะนั้นดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีได้มีคำสั่งให้นายถวิล เปลี่ยนศรี พ้นจากตำแหน่งเลขาธิการ สมช. ให้มาดำรงตำแหน่งที่ปรึกษานายกรัฐมนตรีฝ่ายข้าราชการประจำโดยมิชอบ

คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ได้มีการพิจารณาสำนวนการไต่สวนกรณีกล่าวหานายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ และคณะรัฐมนตรี มีมติให้การอนุมัติเห็นชอบการแต่งตั้งโยกย้ายนายถวิล เปลี่ยนศรี จากตำแหน่งเลขาธิการสำนักงานสภาความมั่นคงแห่งชาติ (สมช.) ไปดำรงตำแหน่งที่ปรึกษานายกรัฐมนตรีฝ่ายข้าราชการประจำ โดยมิชอบ

เมื่อ ป.ป.ช. มีความเห็นและส่งสำนวนให้อัยการสูงสุดฟ้อง น.ส.ยิ่งลักษณ์ แต่เนื่องจากคดีไม่สมบูรณ์ในส่วนนี้และอัยการจึงตั้งคณะทำงานร่วมกันแล้วอัยการสูงสุดชี้ขาดภายหลังอัยการสูงสุดเห็นว่าการกระทำของ น.ส.ยิ่งลักษณ์ ยังไม่สมบูรณ์ อัยการสูงสุดจึงไม่ฟ้อง น.ส.ยิ่งลักษณ์ ต่อศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง

พฤติการณ์ในคดีนี้สืบเนื่องมาจากการที่ น.ส.ยิ่งลักษณ์ เมื่อวันที่ 4 กันยายน 2554 ขณะนั้นดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีได้มีคำสั่งให้นายถวิล เปลี่ยนศรี พ้นจากตำแหน่งเลขาธิการ สมช. และให้มาดำรงตำแหน่งที่ปรึกษานายกรัฐมนตรีฝ่ายข้าราชการประจำ

สำนักเลขาธิการนายกรัฐมนตรีมีบันทึกข้อความลับด่วนที่สุดเมื่อวันที่ 4 กันยายน 2554 ถึงนางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร นายกรัฐมนตรีในขณะนั้น เพื่อขอความเห็นชอบและยินยอมรับโอนนายถวิล เปลี่ยนศรี ข้อความถึง พล.ต.อ.วิเชียร พจน์โพธิ์ศรี เลขาธิการนายกรัฐมนตรี (ยศในขณะนั้น) เพื่อให้ความเห็นชอบและยินยอมการรับโอนนายถวิล เปลี่ยนศรี เลขาธิการสภาความมั่นคงแห่งชาติ (สมช.) ที่พิจารณาอนุมัติให้

ต่อมานายปณิธาน วัฒนายากร รองเลขาธิการนายกรัฐมนตรีฝ่ายการเมือง ในวันที่ 4 กันยายน 2554 ที่ น.ส.ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร สั่งการในบันทึกให้ดำเนินการต่อไป และในวันที่ 5 กันยายน 2554 ก่อนนำเสนอให้ ครม.เห็นชอบ วันที่ 6 กันยายน 2554 ซึ่งนายถวิล เปลี่ยนศรี ได้ยื่นเรื่องขอให้ทบทวนและ ครม.มีมติรับทราบการโอนย้าย การดำเนินการดังกล่าวเร่งรีบ รวมกันใช้เวลาใน 4 วัน เท่านั้น

นายถวิล ยืนยันว่า น.ส.ยิ่งลักษณ์ สั่งย้ายตนเองและเมื่อวันที่ 20 กุมภาพันธ์ 2557 ศาลปกครองสูงสุดมีคำพิพากษาเพิกถอนคำสั่งของนายกรัฐมนตรีโดยให้เหตุผลว่าไม่มีเหตุผลชอบด้วยกฎหมาย และไม่ปรากฏข้อเท็จจริงว่านายถวิล ปฏิบัติหน้าที่ไม่มีประสิทธิภาพหรือข้อบกพร่อง หรือไม่สนองนโยบายของรัฐบาล จึงถือว่าเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบด้วยกฎหมาย

ข้อ 4. วัฒนธรรมสังคมไทยส่งเสริมหรือเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาวัฒนธรรมองค์การในระบบราชการไทยอย่างไรบ้าง และข้าราชการไทยในปัจจุบันจะนำบทเรียนใดไปสร้างระบบราชการดิจิทัล จงอธิบายพร้อมยกตัวอย่างสถานการณ์จริงในปัจจุบันมาประกอบให้เข้าใจ

แนวคำตอบ

วัฒนธรรมของระบบราชการไทยนั้นได้ก่อตัวขึ้นมาพร้อม ๆ กับการปกครองของไทยในอดีต ซึ่งได้เปลี่ยนแปลงมาโดยตลอด และเป็นไปอย่างช้า ๆ มูลเหตุของการปกครองแบบพ่อปกครองลูกในสมัยสุโขทัย เปลี่ยนมาเป็นสมบูรณาญาสิทธิราชย์ในสมัยอยุธยา โดยโอนอำนาจการปกครองของพระมหากษัตริย์ อย่างเด็ดขาด สิทธิเสรีภาพได้รับอิทธิพลจากศาสนาฮินดู แต่การใช้อำนาจนั้นจะยึดหลักทศพิธราชธรรมของพระมหากษัตริย์ เมื่อประเทศไทยเปลี่ยนแปลงการปกครองมาเป็นระบอบประชาธิปไตย ภายใต้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 พบว่าในช่วงนั้นวัฒนธรรมในเรื่องอำนาจนั้นมีการเปลี่ยนแปลงไปจากเดิมเล็กน้อยแต่ยังคงอำนาจจากพระมหากษัตริย์มาสู่กลุ่มคนหรือข้าราชการชั้นสูง ดังนั้นการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองที่เกิดขึ้นจึงอยู่ในแวดวงที่จำกัดอยู่แต่ในหมู่ชนชั้นนำไม่กี่คนเท่านั้น ส่วนแนวปฏิบัติที่เคยเป็นมาแต่ดั้งเดิมนั้นยังคงอยู่ ส่วนที่เป็นแบบแผนยังคงถูกนำมาปฏิบัติอยู่ ส่วนแนวคิดการปกครองที่เป็นประชาธิปไตยนั้นได้เปลี่ยนแปลงไปตามกระบวนทัศน์เรื่องอำนาจของปวงชน ซึ่งเป็นเพียงข้อความที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญเท่านั้นส่วนแนวปฏิบัติจริง ๆ นั้นยังคงไม่เปลี่ยนแปลงและมีการเปลี่ยนแปลงอีกครั้งภายหลังเหตุการณ์ 14 ตุลา และน้อยลงเป็นลำดับภายหลังเหตุการณ์พฤษภาทมิฬ เมื่อมีการศึกษาจากจากประเทศตะวันตก และมีการถ่ายทอดไปสู่สถาบันการศึกษาระดับสูงก่อนที่จะแพร่กระจายมาสู่ประชาชนทั่วไป

วัฒนธรรมองค์การในระบบราชการไทยจึงถูกหล่อหลอมโดยวัฒนธรรมของสังคมและการปกครอง เป็นผลให้ค่านิยมการยึดติดกับขนบธรรมเนียมและยอมรับอำนาจของผู้มีสถานภาพทางสังคมสูงกว่า จัดได้ว่าเป็นค่านิยมหลักของข้าราชการ ซึ่งแสดงออกในด้านทัศนคติ ความคิด และพฤติกรรมการกระทำต่าง ๆ ในการทำงาน นอกจากนี้ยังมีค่านิยมหลักอีกหลายชนิดที่มีอิทธิพลอย่างยิ่งยวดต่อวัฒนธรรมองค์การในระบบราชการไทย เช่น ค่านิยมความเป็นปัจเจกนิยม (Individualism) ค่านิยมรักสนุก ชอบอิสระ ชอบสบาย มีความกตัญญูรู้คุณ การเคารพผู้อาวุโส เป็นต้น

อุปสรรคที่มีต่อการพัฒนาวัฒนธรรมองค์การในระบบราชการไทย

1. ปัญหาโครงสร้าง ทั้งนี้เนื่องจากระบบราชการไทยมีขนาดใหญ่ มีโครงสร้างซ้ำซ้อนกัน ทั้งในด้านภารกิจ บทบาท อำนาจหน้าที่ ทำให้ไม่คล่องตัว ไม่สามารถตอบสนองและรองรับกับความสลับซับซ้อนของการบริหารราชการแผ่นดินในปัจจุบันและในอนาคตได้อย่างมีประสิทธิภาพ มีการใช้อำนาจซ้ำซ้อนกัน และความรับผิดชอบระหว่างหน่วยงาน นอกจากนี้การบริหารราชการส่วนกลางยังคงยึดอำนาจการบริหารส่วนกลางไว้ซึ่งเป็นผลมาจากโครงสร้างของระบบราชการ โดยแบ่งออกเป็นกระทรวง ทบวง และกรม เป็นศูนย์อำนาจนั้น เมื่อสภาพแวดล้อมเปลี่ยนแปลงไป ระบบบริหารราชการไม่เหมาะสม

2. ปัญหาการบริหารงาน ทั้งนี้เนื่องจากระบบการบริหารของระบบราชการไม่มีความโปร่งใส บริสุทธิ์ ยุติธรรม และตรวจสอบได้ โดยเฉพาะการแทรกแซงจากการเมืองที่เข้ามามีอำนาจกำหนดนโยบาย ซึ่งระบบราชการไทยยังคงยึดถือการปฏิบัติงาน และการยึดตามระเบียบ รวมไปถึงการตรวจสอบความสำเร็จผลเพียงแค่การปฏิบัติงานให้ครบถ้วนสมบูรณ์ตามที่ได้จัดทำตามข้อกำหนดไว้ในระเบียบแบบแผน ไม่ได้เน้นการวัดผลหรือผลสัมฤทธิ์ของการปฏิบัติงาน ส่งผลให้ส่วนราชการต่าง ๆ ไม่ได้จัดเก็บข้อมูลในด้านผลงานและด้านค่าใช้จ่ายไว้เพื่อปรับปรุงประสิทธิภาพให้ดียิ่งขึ้น

3. ปัญหาการบริหารงานบุคคลและบุคลากร ซึ่งพบว่า ระบบบริหารงานบุคคลไม่มีความเท่าเทียมกัน ทำให้ข้าราชการมีความก้าวหน้าในตำแหน่งการงานแตกต่างกัน ระบบการคัดเลือกไม่มีการเปลี่ยนแปลงให้เหมาะสมกับสภาพการณ์และตลาดแรงงาน นอกจากนี้ยังขาดการใช้มาตรการในการสับเปลี่ยนให้ข้าราชการมีความสามารถ ทัศนคติ และพฤติกรรมที่เหมาะสม นอกจากนี้ข้าราชการยังขาดความรู้ความเข้าใจในการปฏิบัติงาน หรือเรียกอีกอย่างว่าขาดความเป็นมืออาชีพ ทำให้ไม่สามารถปรับตัวให้เข้ากับสถานการณ์เปลี่ยนแปลงได้ ขาดความคิดริเริ่มสร้างสรรค์ ยึดตนเองเป็นศูนย์กลาง และใช้ระบบอุปถัมภ์ในการทำงาน ทำให้เกิดการเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการเสนอความคิดเห็น

4. ปัญหาการทุจริตและประพฤติมิชอบ นับว่าเป็นปัญหาที่สำคัญมากอีกประการหนึ่งของระบบราชการไทย เนื่องจากลักษณะการทำงานของระบบราชการเป็นแบบผูกขาด และข้าราชการมีพฤติกรรมการทำงานร่วมกันเพื่อผลประโยชน์ของตนเอง เปิดโอกาสให้มีอภิสิทธิ์ชนและเป็นช่องทางให้กระทำการทุจริตและประพฤติมิชอบ จนกลายเป็นปัญหาใหญ่ที่มีผลต่อระบบราชการและข้าราชการ

ระบบราชการดิจิทัล หรือระบบราชการ 4.0

ระบบราชการดิจิทัล หรือระบบราชการ 4.0 เป็นระบบราชการในบริบทไทยแลนด์ 4.0 ซึ่งเป็นผลมาจากวิสัยทัศน์ของประเทศไทยว่า “ประเทศไทยมีความมั่นคง มั่งคั่ง ยั่งยืน เป็นประเทศที่พัฒนาแล้ว ด้วยการพัฒนาตามหลักปรัชญาของเศรษฐกิจพอเพียง” เพื่อให้บรรลุวิสัยทัศน์ดังกล่าว รัฐบาลจึงได้มีนโยบายในการขับเคลื่อนการเติบโตเศรษฐกิจด้วยนวัตกรรม ประเทศไทยจะต้องมีการปรับเปลี่ยนครั้งใหญ่ใน 4.0 หรือประเทศไทย 4.0 หรือประเทศไทย 4.0 จะต้องมีการปรับเปลี่ยนครั้งใหญ่ คือการปรับเปลี่ยนโครงสร้างและส่งเสริมไทยแลนด์ 4.0 จึงจำเป็นต้องปฏิรูประบบราชการ และจะต้องเป็นกลไกขับเคลื่อนสำคัญในการขับเคลื่อนนโยบายรัฐบาล สามารถปฏิบัติงานได้อย่างสอดคล้องกับทิศทางการบริหารประเทศของประเทศ

รู้จักกันว่า ไทยแลนด์ 4.0 หรือประเทศไทย 4.0 ดังนั้นระบบราชการจะต้องมีการปรับเปลี่ยนเพื่อให้สอดรับและส่งเสริมไทยแลนด์ 4.0 ซึ่งจำเป็นต้องปฏิรูประบบราชการ ซึ่งจะต้องเป็นกลไกสำคัญในการขับเคลื่อนนโยบายรัฐบาล สามารถปฏิบัติงานได้สอดคล้องกับทิศทางการบริหารของประเทศ

ความท้าทายใหม่ในการสร้างระบบราชการ 4.0

1. จะทำอย่างไรให้ระบบราชการสามารถตอบสนองความต้องการเฉพาะบุคคล (Personalization) มากขึ้น ซึ่งต่างจากเดิมที่ต้องการกระจายบริการให้มีมาตรฐานเท่านั้น

2. จะทำอย่างไรให้หน่วยงานภาครัฐสามารถบูรณาการการทำงานอย่างไร้รอยต่อ มีประสิทธิภาพ เพื่อให้เกิดการบริการที่สิ้นสุด ณ จุดเดียว (Seamless) ซึ่งต่างจากเดิมที่เน้นแต่ละหน่วยงานสามารถให้บริการได้ตามมาตรฐาน

3. จะทำอย่างไรให้ภาคราชการขับเคลื่อนประเทศด้วยการยึดถือภารกิจเชิงยุทธศาสตร์ (Agenda-Based) โดยไม่ยึดติดกับภารกิจเดิมที่อาจเล็กลงตามความสำคัญของความเชี่ยวชาญเฉพาะด้าน

4. จะทำอย่างไรให้ภาคราชการขับเคลื่อน IT เพื่อเปลี่ยนโฉมทุกส่วนของรัฐอย่างเป็นองค์รวม (Holistic Transformation) ซึ่งต่างจากเดิมที่ IT มีบทบาทเพียงแค่สนับสนุนการพัฒนาเป็นครั้งคราว

5. จะทำอย่างไรให้ภาคราชการใช้เทคโนโลยีในการปรับสมดุลระหว่างความมีประสิทธิภาพและความโปร่งใส ซึ่งต่างจากเดิมที่รัฐต้องการเพียงแค่สร้างกลไกการปฏิบัติงานให้มีความโปร่งใส ป้องกันไม่ให้เกิดการทุจริต

ภาครัฐหรือระบบราชการนั้นจะต้องทำงานโดยยึดหลักธรรมาภิบาลเพื่อประโยชน์สุขของประชาชนเป็นหลัก โดยมีการทำงานที่เชื่อถือไว้วางใจและเป็นที่พึ่งของประชาชนได้อย่างแท้จริง ซึ่งจะมีองค์ประกอบอยู่ 3 ด้าน คือ

1. เปิดกว้างและเชื่อมโยงกัน กล่าวคือ ต้องมีความเปิดเผยและโปร่งใสในการทำงาน โดยบุคคลภายนอกสามารถเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของทางราชการ หรือร้องขอหรือการแบ่งปันข้อมูลซึ่งกันและกัน และสามารถเข้ามาร่วมตรวจสอบการทำงานได้ตลอดจนเปิดกว้างให้กลไกภายนอก หรือภาคส่วนอื่น ๆ เช่น ภาคเอกชน ภาคประชาสังคม เข้ามามีส่วนร่วม และโอนถ่ายอำนาจภารกิจบางอย่างให้แก่ภาคส่วนอื่น ๆ เข้ามารับผิดชอบดำเนินการแทน

2. ยึดประชาชนเป็นศูนย์กลาง กล่าวคือ ต้องทำงานในเชิงรุกและมองไปข้างหน้า โดยตั้งคำถามกับตนเองเสมอว่า ประชาชนจะได้อะไร มุ่งเน้นแก้ไขปัญหาความต้องการและความต้องการของประชาชน โดยไม่ต้องรอให้ประชาชนเข้ามาติดต่อหรือร้องขอความช่วยเหลือจากทางราชการ พร้อมทั้งมีการสำรวจความต้องการมีการเชื่อมโยงของทางราชการ เพื่อให้บริการต่าง ๆ สามารถตอบสนองเสริมสร้างในจุดเดียว

3. มีขีดสมรรถนะสูงและทันสมัย กล่าวคือ ต้องทำงานอย่างเตรียมการณ์มีการใช้วิธีการวิเคราะห์ความเสี่ยง สร้างนวัตกรรมหรือความคิดริเริ่มและประยุกต์องค์ความรู้ในแบบสหสาขาวิชาเข้ามาใช้ในการตอบโต้กับโลกแห่งการเปลี่ยนแปลงอย่างฉับพลัน เพื่อสร้างคุณค่า มีความยืดหยุ่นและความสามารถในการตอบสนองต่อสถานการณ์ต่าง ๆ ได้อย่างทันเวลา ตลอดจนต้องมีการจัดการสมรรถนะสูง และปรับตัวเข้าสู่สภาพความเป็นสำนักงานสมัยใหม่

ความสำเร็จของการพัฒนาไปสู่ระบบราชการ 4.0 ต้องอาศัยปัจจัยที่สำคัญ 3 ประการ ได้แก่

1. การสานพลังระหว่างราชการและภาคส่วนอื่น ๆ ในสังคม ซึ่งเป็นการยกระดับการทำงานให้สูงขึ้นไปสู่การประสานงาน (Coordination) หรือทำงานด้วยกัน (Cooperation) ไปสู่การร่วมมือกัน (Collaboration) อย่างแท้จริง โดยมีวัตถุประสงค์และเป้าหมายที่ต้องการร่วมกัน มีการระดมและนำเอาทรัพยากรทุกภาคส่วนมาเข้าร่วมกัน และใช้ประโยชน์ร่วมกัน มีการยอมรับความเสี่ยงและรับผิดชอบต่อผลสำเร็จที่เกิดขึ้นร่วมกัน เพื่อพัฒนาประเทศหรือแก้ปัญหาความต้องการของประชาชนที่มีความสลับซับซ้อนมากขึ้น

2. การสร้างนวัตกรรม ซึ่งเป็นการคิดค้นและแสวงหาวิธีการหรือ Solutions ใหม่ ๆ อันจะเกิด Big Impact เพื่อปรับปรุงและออกแบบการให้บริการสาธารณะและนโยบายสาธารณะให้สามารถตอบโจทย์ความท้าทายของประเทศหรือตอบสนองปัญหาความต้องการของประชาชนได้อย่างมีคุณภาพ อันเป็นไปตามสภาพพลวัตของการเปลี่ยนแปลงโดยอาศัยรูปแบบห้องปฏิบัติการ (Gov Lab-Public Sector Innovation Lab) และใช้กระบวนการความคิดเชิงออกแบบ (Design Thinking)

3. การปรับเปลี่ยนสู่ความเป็นดิจิทัล ซึ่งเป็นการผสมผสานกันของการจัดเก็บและประมวลผลข้อมูลผ่าน Cloud Computing อุปกรณ์ประเภท Smart Phone และ Collaboration Tool ทำให้สามารถติดต่อกันได้อย่าง Real Time ไม่ว่าจะอยู่ที่ใด และสามารถวิเคราะห์ข้อมูลสลับซับซ้อนต่าง ๆ ได้

 

Advertisement