การสอบไล่ภาค 2 ปีการศึกษา 2559
ข้อสอบกระบวนวิชา POL 3310 การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ
คําสั่ง ข้อสอบมี 5 ข้อ เลือกทํา 3 ข้อ
ข้อ 1 จงอธิบายถึงจุดกําเนิดและความเป็นมาของการศึกษาวิชาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบมาโดยละเอียด
แนวคําตอบ
จุดกําเนิดและความเป็นมาของการศึกษาวิชาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ จุดกําเนิดของการศึกษาวิชาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบมาจากนักวิชาการ 2 คน คือ
1 โรเบิร์ต เอ. ดาห์ล (Robert A. Dah!) ได้เสนอความคิดเห็นไว้ในบทความเรื่อง “วิทยาศาสตร์ทางรัฐประศาสนศาสตร์” (The Science of Public Administration) ในปี ค.ศ. 1947 โดยกล่าวว่า “คนส่วนมากยังละเลยต่อการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์เปรียบเทียบ และตราบใดที่ยังไม่หันมาสนใจศึกษา รัฐประศาสนศาสตร์ในเชิงเปรียบเทียบแล้ว ความพยายามที่จะให้รัฐประศาสนศาสตร์เป็นไปในเชิงวิทยาศาสตร์ ดูค่อนข้างมืดมนเต็มที่” จากข้อเสนอของดาห์ลสะท้อนให้เห็นว่า การศึกษาเปรียบเทียบจะเป็นเครื่องมือที่สําคัญ ในการสร้างความเป็นศาสตร์ให้กับรัฐประศาสนศาสตร์หรือการบริหารรัฐกิจเช่นเดียวกับวิทยาศาสตร์ ซึ่งข้อเสนอ ของดาห์ลมีส่วนต่อการจุดประกายให้เกิดกระแสการศึกษาวิชาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบในทางทฤษฎี
2 วุดโรว์ วิลสัน (Woodrow Wilson) เป็นอดีตประธานาธิบดีของสหรัฐอเมริกา และ เป็นบิดาของการศึกษาวิชาการบริหารรัฐกิจ โดยในศตวรรษที่ 19 วิลสันและคณะซึ่งเรียกตัวเองว่า “กลุ่มศึกษา เปรียบเทียบระบบบริหาร” (Comparative Study Administration : CSA) ได้ไปศึกษาระบบบริหารราชการ ของประเทศในยุโรป คือ อังกฤษ ฝรั่งเศส และปรัสเซีย (เยอรมันปัจจุบัน) โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อต้องการหา แนวทางในการแก้ไขปัญหาระบบอุปถัมภ์ในระบบราชการของสหรัฐอเมริกาในขณะนั้นให้หมดไป ซึ่งวิลสันได้นํา “หลักการแยกการบริหารออกจากการเมือง” ที่ได้จากการศึกษาระบบบริหารราชการของประเทศดังกล่าวมาใช้เป็น แนวทางในการแก้ปัญหาการบริหารราชการของสหรัฐอเมริกา และได้เสนอหลักการนี้ไว้ในผลงานชื่อ “The Study of Administration” ดังนั้นวิลสันจึงถือเป็นผู้จุดประกายการศึกษาวิชาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบในทางปฏิบัติ
ข้อ 2 จงอธิบายถึงลักษณะของการบริหารรัฐกิจในประเทศกําลังพัฒนาตามข้อเสนอของริกส์ ได้แก่ “Formalism” และ “SALA Model” พร้อมยกตัวอย่างประกอบมาโดยละเอียด
แนวคําตอบ
ตามข้อเสนอของเฟรด ดับบลิว. ริกส์ (Fred w. Riggs) เกี่ยวกับลักษณะของการบริหารรัฐกิจ ในประเทศกําลังพัฒนานั้น
Formalism คือ ลักษณะการบริหารที่มีความแตกต่างกันมากระหว่างปทัสถานหรือกฎเกณฑ์ ที่ตั้งไว้อย่างเป็นทางการกับความจริงในทางปฏิบัติ กล่าวคือ มีการกําหนดกฎระเบียบ ข้อบังคับ หรือหลักเกณฑ์ ต่าง ๆ ที่เป็นลายลักษณ์อักษรชัดเจน แต่ในทางปฏิบัติกลับไม่ได้ทําตามกฎระเบียบ ข้อบังคับ หรือหลักเกณฑ์ที่ กําหนดไว้ ตัวอย่างเช่น
– ข้าราชการไทยมีหน้าที่ดูแลรับใช้ประชาชน แต่ในทางปฏิบัติกลับแสดงตนเป็นนายของประชาชนแทนที่จะเป็นผู้รับใช้ประชาชน – การกําหนดให้มีการสอบแข่งขันเพื่อคัดเลือกบุคคลเข้ารับราชการประจําหน่วยงานราชการต่าง ๆ โดยใช้หลักความรู้ความสามารถเป็นเกณฑ์ แต่ในทางปฏิบัติกลับมีลักษณะของการใช้ระบบอุปถัมภ์ ไม่มีการพิจารณาคัดเลือกบุคคลโดยใช้หลักความรู้ความสามารถ
– การกําหนดมาตรการ 5 จอมของสํานักงานตํารวจแห่งชาติ เพื่อกวดขันวินัยการจราจรลดปัญหาการจราจรติดขัด และลดการเกิดอุบัติเหตุบนท้องถนน แต่ในทางปฏิบัติกลับไม่มีการบังคับใช้อย่างเข้มงวด
SALA Model คือ การกําหนดโครงสร้างของหน่วยงานราชการหรือองค์การหนึ่ง ๆ มักจะมี หน้าที่หลายอย่างในหน่วยงานเดียวกัน ทําให้หน่วยงานราชการต่าง ๆ เกิดความสับสนในการทํางานและทํางาน ก้าวก่ายกัน บางกรณีหน่วยงานราชการอาจเข้าไปก้าวก่ายอํานาจหน้าที่ของฝ่ายการเมือง หรือบางกรณีฝ่ายการเมือง อาจเข้าไปก้าวก่ายอํานาจหน้าที่ของหน่วยงานราชการ ทําให้การบริหารงานไม่มีประสิทธิภาพ ดังนั้นลักษณะของ SALA Model จึงแสดงถึงความไม่ผสมผสานกันระหว่างแนวคิดในการพัฒนากับความเป็นจริงในทางปฏิบัติดังเช่น คํากล่าวว่า “หัวมังกุท้ายมังกร” ตัวอย่างเช่น
– กรุงเทพมหานครมีหน้าที่หลายอย่างจนทําให้การทํางานเกิดความซ้ำซ้อนหรือเกิดการก้าวก่ายอํานาจหน้าที่กับหน่วยงานราชการอื่น ๆ เช่น เรื่องการจราจร นอกจาก กรุงเทพมหานครแล้วยังมีหน่วยงานอื่น ๆ ที่ทําหน้าที่ดูแลรับผิดชอบ เช่น กรมการขนส่ง ทางบก สํานักงานตํารวจแห่งชาติ เป็นต้น
ข้อ 3 จงอธิบายถึงลักษณะของการบริหารรัฐกิจในประเทศพัฒนาแล้วตามข้อเสนอของเวเบอร์ พร้อมยกตัวอย่างประกอบมาโดยละเอียด
แนวคําตอบ
แมกซ์ เวเบอร์ (Max Weber) ได้เสนอตัวแบบการบริหารรัฐกิจในประเทศพัฒนาแล้ว ซึ่งเรียกว่า “ตัวแบบ Weberian” หรือ “ตัวแบบฉบับดั้งเดิม” หรือ “ตัวแบบระบบราชการในอุดมคติ” ตัวแบบของเวเบอร์ ถือว่าเป็นต้นแบบของระบบการเมืองและการบริหารของประเทศพัฒนาแล้ว และถูกนํามาใช้เป็นแนวทางในการ ทําความเข้าใจการบริหารรัฐกิจของประเทศพัฒนาแล้ว เช่น ฝรั่งเศส เยอรมัน อังกฤษ สหรัฐอเมริกา แคนาดา ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ ตลอดจนประเทศต่าง ๆ ในยุโรปด้วย ยกเว้น 2 ประเทศ คือ ญี่ปุ่น และรัสเซีย
– ตัวแบบ Weberian ของเวเบอร์ถูกกําหนดขึ้นมาโดยตั้งอยู่บนพื้นฐานของหลักเหตุผลของ อํานาจตามบทบัญญัติทางกฎหมาย ทั้งในส่วนของลักษณะโครงสร้างและพฤติกรรมของการบริหารรัฐกิจ ดังนี้
1 ลักษณะโครงสร้าง ได้แก่
1) มีสายการบังคับบัญชาที่ลดหลั่นกันลงไปเป็นลําดับชั้นจากสูงลงมาต่ำ(Hierarchy)
2) มีการแบ่งงานกันทําตามความชํานาญเฉพาะด้าน (Division of Labor)
3) มีการกําหนดระเบียบ ระบบ กฎเกณฑ์อย่างแน่นอนชัดเจน (System of Rules)
4) มีบทบาทภายใต้อํานาจของฝ่ายการเมือง
2 ลักษณะทางด้านพฤติกรรม ได้แก่
1) การไม่คํานึงถึงตัวบุคคล (Impersonality)
2) การใช้เหตุผล (Rationality) ในการปฏิบัติ
3) การมุ่งปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ (Rule Orientation)
4) การมุ่งความยุติธรรมหรือระบบคุณธรรม (Merit System)
5) การเลือกสรรบุคคลโดยอาศัยการแข่งขัน
ข้อ 4 จงอธิบายลักษณะของการสรรหาและคัดเลือกข้าราชการในประเทศอังกฤษและอเมริกามาโดยละเอียด
แนวคําตอบ
การบริหารรัฐกิจของประเทศอังกฤษและสหรัฐอเมริกามีลักษณะการบริหารแบบพลเรือน/ พลเมือง (Civic Culture Administration/Civic Culture Model) ซึ่งเป็นรูปแบบที่ให้ความสําคัญกับการเข้าไป มีส่วนร่วมในทางการเมืองของประชาชน การยินยอมให้มีการกระจายอํานาจและยอมรับเสียงส่วนใหญ่ซึ่งมีสิทธิ ในอํานาจการบริหารการปกครอง รวมทั้งการยินยอมให้มีการเปลี่ยนแปลงและยอมรับการเปลี่ยนแปลงในสิ่งใหม่ ๆ
การบริหารรัฐกิจของทั้งสองประเทศมีทั้งส่วนที่คล้ายคลึงกันและส่วนที่แตกต่างกัน โดยประเด็น ความแตกต่างที่สําคัญประการหนึ่งก็คือเรื่องของการสรรหาและคัดเลือกบุคคลเข้ารับราชการ ซึ่งสามารถอธิบาย เปรียบเทียบให้เห็นถึงความแตกต่างได้ดังนี้
การสรรหาบุคคลเข้ารับราชการ
1. ประเทศอังกฤษสรรหาบุคคลเข้ารับราชการโดยใช้ “ระบบปิด” (Closed System) คือ
– เปิดรับสมัครเฉพาะผู้จบจากมหาวิทยาลัยทันที ไม่สนใจประสบการณ์
– วิธีการสรรหามีความเข้มงวดมาก โดยวิธีการสอบจะลดความเข้มงวดตามลําดับชั้นของตําแหน่งข้าราชการ
– การบรรจุข้าราชการระดับสูงมักเป็นบุคคลในสายข้าราชการหรือบุคคลภายนอกชั้นสูง
– มีแนวคิดว่าคนชั้นสูงมีการศึกษาเป็นหัวสมองของประเทศ หรือเน้นการศึกษามากกว่าประสบการณ์
2 ประเทศสหรัฐอเมริกาสรรหาบุคคลเข้ารับราชการโดยใช้ “ระบบเปิด” (Open System) คือ
– เปิดกว้างในการรับสมัคร ไม่จํากัดอายุและประสบการณ์
– วิธีการสรรหามีความยืดหยุ่น ไม่จํากัดวิธีคัดเลือก
– การบรรจุบุคคลระดับสูงจะสรรหาจากบุคคลหลายระดับ เน้นเป็นตัวแทนประชาชนได้
– มีแนวคิดว่าข้าราชการต้องมีการศึกษาสูงและมีประสบการณ์มาก
การคัดเลือกบุคคลเข้ารับราชการ
1 ประเทศอังกฤษคัดเลือกบุคคลเข้ารับราชการโดยเน้น“Career-staffing” คือ
– ให้ความสําคัญกับเรื่องสมรรถภาพทั่ว ๆ ไป เชาวน์ไหวพริบ
– ต้องผ่านการสอบแข่งขันซึ่งจะเน้นทฤษฎีมากกว่าปฏิบัติ
– ไม่สนับสนุนให้มีการโอนย้ายหน่วยงาน หรือเปลี่ยนอาชีพจากเอกชนมาเป็นข้าราชการ
2 ประเทศสหรัฐอเมริกาคัดเลือกบุคคลเข้ารับราชการโดยเน้น “Program-staffing” คือ
– ให้ความสําคัญกับเรื่องสมรรถภาพในความชํานาญเฉพาะด้านตามความต้องการของภาครัฐจากการเกิดขึ้นของโครงการตามนโยบาย
– ต้องผ่านการสอบแข่งขันซึ่งจะเน้นปฏิบัติมากกว่าทฤษฎี ดูประสบการณ์
– มีการโยกย้ายเปลี่ยนอาชีพจากเอกชนมาเป็นข้าราชการได้สูง (Mobility)
– ไม่มีการยับยั้งและให้โอกาสในการโอนย้ายระหว่างหน่วยงานสูงเพื่อให้เกิดการเรียนรู้ได้มาก
ข้อ 5 จงอธิบายถึงหลักการบริหารงานตามแนวคิดการบริหารงานตามหลักธรรมาภิบาลมาโดยละเอียด
แนวคําตอบ
หลักการบริหารงานตามแนวคิดการบริหารงานตามหลักธรรมาภิบาล (Good Governance) มี 6 ประการ คือ
1 หลักการมีส่วนร่วมของสาธารณชน (Public Participation) คือ การให้ประชาชน ทุกคนมีโอกาสเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจและการบริหารอย่างเท่าเทียมกัน รวมถึงการให้เสรีภาพ แก่สื่อมวลชนและสาธารณชนในการแสดงความคิดเห็นอย่างสร้างสรรค์
2 หลักความสุจริตและโปร่งใส (Honesty and Transparency) คือ การกําหนด ระบบกติกาและการดําเนินงานที่เปิดเผย ตรงไปตรงมา ผู้เกี่ยวข้องและประชาชนทุกคนสามารถเข้าถึงและได้รับ ข้อมูลข่าวสารอย่างเสรี เป็นธรรม ถูกต้อง และมีประสิทธิภาพ
3 หลักพันธะความรับผิดชอบต่อสังคม (Accountability) คือ การมีความรับผิดชอบ ในบทบาทภาระหน้าที่ที่มีต่อสาธารณชน โดยมีการจัดองค์กรหรือการกําหนดกฎเกณฑ์ที่เน้นการดําเนินงานเพื่อ ตอบสนองความต้องการของกลุ่มต่าง ๆ ในสังคมอย่างเป็นธรรม
4 หลักกลไกการเมืองที่ชอบธรรม (Political Legitimacy) คือ ผู้ที่เป็นรัฐบาลหรือ ผู้ที่มีบทบาทในการบริหารประเทศต้องชอบธรรมและเป็นที่ยอมรับของคนในสังคมส่วนรวม ทั้งในเรื่องความสุจริต ความเที่ยงธรรม และความสามารถในการบริหารประเทศ
5 หลักกฎเกณฑ์ที่ยุติธรรมและชัดเจน (Fair Legal Framework and Predictability) คือ การกําหนดกรอบในการปฏิบัติหรือกฎหมายที่เป็นธรรมและยุติธรรมสําหรับกลุ่มต่าง ๆ ในสังคม ซึ่งกฎเกณฑ์ จะต้องเป็นที่เข้าใจตรงกัน มีประสิทธิภาพในการบังคับใช้ สามารถคาดหวังผลและรู้ถึงสิ่งที่จะเกิดขึ้นเมื่อไม่ปฏิบัติตาม กฎเกณฑ์ที่วางไว้
6 หลักประสิทธิภาพและประสิทธิผล (Efficiency and Effectiveness) คือ ประสิทธิภาพ ในการดําเนินงานไม่ว่าจะเป็นด้านการจัดกระบวนการทํางาน การจัดองค์การ การจัดสรรบุคลากร และมีการใช้ ทรัพยากรสาธารณะต่าง ๆ อย่างคุ้มค่าและเหมาะสม มีการดําเนินการและให้บริการสาธารณะที่ให้ผลลัพธ์เป็นที่ น่าพอใจและกระตุ้นการพัฒนาของสังคมทุกด้าน
