การสอบไล่ภาค 2 ปีการศึกษา 2560
ข้อสอบกระบวนวิชา POL 3316 การบริหารรัฐวิสาหกิจ
คําสั่ง 1 ข้อสอบมี 7 ข้อ ให้นักศึกษาทําทั้งหมด 4 ข้อ โดย
ข้อที่ 1 บังคับทํา ถ้าไม่ทําถือว่าสอบไม่ผ่าน
2 ให้นักศึกษาเลือกทําตามความพึงพอใจ 3 ข้อ
ข้อ 1 จงอธิบายความหมาย ความสําคัญ วัตถุประสงค์ของการจัดตั้ง ลักษณะ และรูปแบบการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจในประเทศไทย
แนวคําตอบ
ความหมายของรัฐวิสาหกิจ
เกศินี หงสนันทน์ กล่าวว่า รัฐวิสาหกิจ หมายถึง องค์การซึ่งรัฐบาลกลางควบคุมและเป็น เจ้าของ ทั้งนี้เพื่อที่จะปรับปรุงภาวะเศรษฐกิจของประเทศให้มั่นคง และยกฐานะของประชาชนในประเทศให้มี ความเป็นอยู่ดีขึ้น
ติน ปรัชญพฤทธิ์ กล่าวว่า รัฐวิสาหกิจ คือ กิจการต่าง ๆ ของรัฐแต่บริหารงานเชิงธุรกิจ กิจการ ของรัฐที่บริหารงานเชิงธุรกิจดังกล่าวนี้อาจรวมถึงกิจการทางด้านการสื่อสาร สาธารณูปโภค การคมนาคม สถาบัน การเงิน การประกันภัย โรงกลั่นน้ํามัน โรงงานอุตสาหกรรม ศิลปวัฒนธรรม การท่องเที่ยว การวิจัย ฯลฯ ซึ่ง รัฐวิสาหกิจเหล่านี้อาจจะจัดตั้งภายใต้กฎหมาย และกฎเกณฑ์หลายประการ คือ
1 รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติ เช่น การท่าเรือแห่งประเทศไทย
2 รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ที่มีลักษณะเป็นบริษัทจํากัด ซึ่งรัฐบาลถือหุ้นเกินกว่าร้อยละ 50 เช่น บริษัท การบินไทย จํากัด (มหาชน)
3 รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นเป็นนิติบุคคลตามพระราชกฤษฎีกาที่ให้อํานาจไว้โดยพระราชบัญญัติ ว่าด้วยการจัดตั้งองค์การของรัฐบาล พ.ศ. 2496 เช่น องค์การตลาด
4 รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดย ประกาศคณะปฏิวัติ เช่น การทางพิเศษแห่งประเทศไทย
5 รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี รัฐวิสาหกิจโดยนัยนี้ไม่ได้เป็นนิติบุคคลแต่กระทรวงการคลังเป็นเจ้าของ เช่น โรงงานยาสูบ
6 รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นมาตามนัยของกฎหมายธนาคารพาณิชย์ที่รัฐบาลถือหุ้นมากกว่าร้อยละ 10 เช่น ธนาคารกรุงไทย ความสําคัญของรัฐวิสาหกิจ
รัฐวิสาหกิจเป็นเครื่องมือประเภทหนึ่งของการบริหารจัดการในภาครัฐ และเป็นเครื่องมือ ในการส่งเสริม พัฒนา และรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของประเทศ การดําเนินงานของรัฐวิสาหกิจส่วนมาก เป็นการดําเนินงานที่เกี่ยวข้องกับสิ่งจําเป็นในการดํารงชีวิตของประชาชน เช่น ด้านพลังงาน ด้านการสื่อสาร ด้านการคมนาคม ด้านสาธารณูปโภคต่าง ๆ เป็นต้น ซึ่งกิจการสาธารณะเหล่านี้ต้องใช้เงินทุนในการดําเนินการสูง แต่ให้ผลตอบแทนจากการลงทุนตําและมีอัตราการคืนทุนที่ใช้ระยะเวลานาน ทําให้เอกชนขาดความสนใจที่จะ เข้ามาลงทุน ดังนั้นรัฐจึงต้องเข้ามาดําเนินการเองในรูปแบบของ “รัฐวิสาหกิจ” เพื่อให้ประชาชนได้รับกา ยกระดับคุณภาพชีวิตที่สูงขึ้น และสามารถใช้บริการได้อย่างทั่วถึงและเท่าเทียมกัน
วัตถุประสงค์ของการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจ มีดังนี้
1 เพื่อจัดทําบริการสาธารณะ
2 เพื่อส่งเสริมสังคมและวัฒนธรรม
3 เพื่อความมั่นคงของประเทศ
4 เพื่อควบคุมสินค้าอันตราย
5 เพื่อประโยชน์ในด้านการคลังและเสริมรายได้ให้แก่รัฐ
6 เพื่อเป็นเครื่องมือในการรักษาเสถียรภาพของราคาสินค้าและบริการ
7 เพื่อเป็นเครื่องมือในการดําเนินธุรกิจแทนรัฐ
8 เพื่อเป็นตัวอย่างแก่เอกชนในการดําเนินธุรกิจ
9 เพื่อต้องการประชาสัมพันธ์ประเทศ
ลักษณะของรัฐวิสาหกิจ มีดังนี้
1 เป็นกิจการที่รัฐบาลเข้ามาดําเนินงานร่วมกับเอกชนหรือกลุ่มบุคคล
2 เป็นกิจการที่รัฐบาลเข้ามาดําเนินงานแบบธุรกิจ ไม่ใช่ในฐานะผู้ปกครอง
3 เป็นกิจการที่มีอิสรภาพทางการบริหารและการจัดการทรัพยากรของตนเองภายใต้เงื่อนไขของกฎหมาย และนโยบายของรัฐบาล
4 การจัดโครงสร้างขององค์การรัฐวิสาหกิจควรมีลักษณะพิเศษที่เหมาะสมแก่การบริหารงาน
5 ผู้ใช้บริการ คือบุคคลที่จะต้องจ่ายค่าบริการของสินค้านั้น ๆ
6 ราคาของสินค้าและบริการอาจจะมีความผันแปรไปตามความต้องการของผู้บริโภคหรือกลไกของราคาตลาด
7 ประสิทธิภาพและความต่อเนื่องของการบริหารในด้านต่าง ๆ จะต้องมีความคล้ายคลึงกับบริษัทเอกชน
รูปแบบการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจในประเทศไทย การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจในประเทศไทย สามารถแบ่งออกได้เป็น 4 ประเภทใหญ่ ๆ คือ
1 การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจตามหน่วยงานราชการที่สังกัด ตัวอย่างเช่น
1) สํานักนายกรัฐมนตรี มีรัฐวิสาหกิจที่อยู่ในการกํากับดูแล 1 แห่ง คือ บริษัท อสมท จํากัด (มหาชน)
2) กระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา มีรัฐวิสาหกิจที่อยู่ในการกํากับดูแล 2 แห่ง คือ การกีฬาแห่งประเทศไทย และการท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย
3) กระทรวงสาธารณสุข มีรัฐวิสาหกิจที่อยู่ในการกํากับดูแล 1 แห่ง คือ องค์การเภสัชกรรม
2 การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจตามกลุ่มสาขา ตัวอย่างเช่น
1) สาขาพลังงาน แบ่งออกเป็น 4 รัฐวิสาหกิจ คือ การไฟฟ้านครหลวง การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย และบริษัท ปตท. จํากัด (มหาชน)
2) สาขาสื่อสาร แบ่งออกเป็น 4 รัฐวิสาหกิจ คือ บริษัท ทีโอที จํากัด (มหาชน) บริษัท กสท โทรคมนาคม จํากัด (มหาชน) บริษัท ไปรษณีย์ไทย จํากัด และ บริษัท อสมท จํากัด (มหาชน)
3 การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจตามกฎหมาย แบ่งออกเป็น 6 กลุ่มประเภทของการจัดตั้ง ดังนี้
1) การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจตามพระราชบัญญัติ เช่น การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย การจัดตั้งโดยพระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2511
2) การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจตามพระราชกําหนด เช่น บรรษัทบริหารสินทรัพย์สถาบันจัดตั้งโดยพระราชกําหนดบรรษัทบริหารสินทรัพย์สถาบัน พ.ศ. 2540
3) การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจตามพระราชกฤษฎีกา เช่น องค์การสวนยาง จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การสวนยาง พ.ศ. 2504
4) การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และกฎหมายว่าด้วยบริษัทมหาชนจํากัด เช่น บริษัท ปตท. จํากัด (มหาชน) จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติบริษัทมหาชน จํากัด พ.ศ. 2535
5) การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจตามคณะปฏิวัติ เช่น การทางพิเศษแห่งประเทศไทย จัดตั้งตามประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ 290 พ.ศ. 2515
6) การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจตามระเบียบหรือข้อบังคับ เช่น องค์การสุรา จัดตั้งขึ้นโดยระเบียบจัดตั้งองค์การสุรา กรมสรรพสามิต พ.ศ. 2506
4 การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจตามวัตถุประสงค์ เช่น การจัดตั้งการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย มีวัตถุประสงค์เพื่อสรรค์สร้างและพัฒนาคุณภาพชีวิตด้วยการให้บริการด้านพลังงานที่มีคุณภาพ เชื่อถือได้ในราคา ที่เหมาะสม เป็นธรรม และรักษาความสมดุลกับธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม
ข้อ 2 จงอธิบายความหมาย หลักการ บทบาทและขอบเขตของการบริการสาธารณะ
แนวคําตอบ
ความหมายของการบริการสาธารณะ
นันทวัฒน์ บรมานันท์ ได้อธิบายว่า การบริการสาธารณะ คือ กิจกรรมประเภทหนึ่งซึ่งรัฐ มีหน้าที่ต้องจัดทําขึ้นเพื่อสนองความต้องการของประชาชนโดยส่วนรวม เป็นการให้บริการแก่ประชาชน หรือ การดําเนินการอื่นเพื่อสนองความต้องการของประชาชน
เทพศักดิ์ บุญยรัตพันธุ์ ให้ความหมายว่า การบริการสาธารณะ หมายถึง การที่บุคคล กลุ่มบุคคล หรือหน่วยงานที่มีอํานาจหน้าที่ที่เกี่ยวข้องกับการให้บริการสาธารณะ ซึ่งอาจจะเป็นของรัฐหรือเอกชน มีหน้าที่ ในการส่งต่อการให้บริการสาธารณะแก่ประชาชน โดยมีจุดมุ่งหมายเพื่อสนองตอบต่อความต้องการของประชาชน โดยส่วนรวม การให้บริการสาธารณะมีลักษณะที่เป็น “ระบบ” มีองค์ประกอบที่สําคัญ 6 ส่วน คือ
1 สถานที่และบุคคลที่ให้บริการ
2 ปัจจัยนําเข้าหรือทรัพยากร
3 กระบวนการและกิจกรรม
4 ผลผลิตหรือตัวบริการ
5 ช่องทางการให้บริการ
6 ผลกระทฯ ที่มีต่อผู้รับบริการ
หลักการให้บริการสาธารณะ
ปราโมทย์ สัจจรักษ์ กล่าวถึง หลักสําคัญเกี่ยวกับการให้บริการสาธารณะไว้ 5 ประการ คือ
1 บริการสาธารณะเป็นกิจการที่อยู่ในความควบคุมของฝ่ายปกครอง
2 บริการสาธารณะมีวัตถุประสงค์ในการสนองตอบความต้องการส่วนรวมของประชาชน
3 การจัดระเบียบและวิธีดําเนินการบริการสาธารณะย่อมจะแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้เสมอ เพื่อให้เหมาะสมแก่ความจําเป็นแห่งกาลสมัย
4 บริการสาธารณะจะต้องจัดดําเนินการอยู่เป็นนิจและโดยสม่ำเสมอ ไม่มีการหยุดชะงักถ้าบริการสาธารณะหยุดชะงักด้วยประการใด ๆ ประชาชนย่อมได้รับความเดือดร้อนหรือได้รับความเสียหาย
5 เอกชนย่อมมีสิทธิที่จะได้รับประโยชน์จากบริการสาธารณะเท่าเทียมกัน การให้บริการ สาธารณะมีเป้าหมายที่สําคัญ คือ การสร้างความพึงพอใจในการให้บริการแก่ประชาชน
บทบาทและขอบเขตของการบริการสาธารณะ
1 ด้านสังคม การบริการสาธารณะด้านสังคมเป็นรูปแบบของการบริการที่เกิดขึ้นจากความรู้สึกที่ต้องการตอบสนองความมีน้ำใจ และความปรารถนาดีที่มุ่งหวังให้ผู้รับบริการหรือประชาชนได้รับความสะดวกสบาย เพื่อการยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชนให้สูงขึ้นอย่างเท่าเทียมกัน โดยการบริการสาธารณะ ทางด้านสังคม ได้แก่
1) การบริการสาธารณะขั้นพื้นฐาน คือ ระบบสาธารณูปโภคต่าง ๆ เช่น การเก็บขยะการติดตั้งไฟแสงสว่าง น้ําประปา คลองชลประทาน เป็นต้น
2) การบริการสาธารณะด้านสุขภาพ เช่น การป้องกันโรคระบาด การรักษาพยาบาล เป็นต้น
3) การบริการสาธารณะด้านสื่อสารและโทรคมนาคม เช่น การไปรษณีย์ โทรศัพท์เป็นต้น
4) การบริการสาธารณะด้านนันทนาการและการกีฬา เช่น สวนสาธารณะ ลานกีฬา เป็นต้น
5) การบริการสาธารณะด้านการประกันภัย เช่น การประกันราคาผลผลิตทางการเกษตร การประกันการว่างงาน เป็นต้น
2 ด้านเศรษฐกิจ การพัฒนาเศรษฐกิจเป็นกระบวนการเปลี่ยนแปลงที่สําคัญต่อระบบ เศรษฐกิจของประเทศทั้งในระดับมหภาคและระดับจุลภาค และนําไปสู่การเปลี่ยนแปลงของโครงสร้างทางสังคม โดยนโยบายทางด้านเศรษฐกิจมักจะเป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับนโยบายการเงิน นโยบายการคลัง นโยบายการส่งเสริม การลงทุนทั้งภายในและภายนอกประเทศ นโยบายการประกันสังคมและสวัสดิการ นโยบายการเกษตร นโยบาย ที่อยู่อาศัย นโยบายทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศ นโยบายการอนุรักษ์ทรัพยากรและสิ่งแวดล้อม และนโยบาย การกําหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำ
จุดมุ่งหมายของการบริการสาธารณะด้านเศรษฐกิจ มีดังนี้
1) เพื่อให้มีการผลิตสินค้าและบริการมากขึ้น ซึ่งจะส่งผลให้รายได้ของคนสูงขึ้น
2) เพื่อให้เกิดความสมดุลและความมีเสถียรภาพของตลาดในประเทศ
3) เพื่อให้มีการกระจายรายได้ และการกําหนดราคาที่ทําให้ประชาชนมีความเป็นอยู่ใกล้เคียงกัน
4) เพื่อให้มีเสรีภาพ และมีอิสระในการเลือกอาชีพและเลือกวิถีการดํารงชีวิตของแต่ละคน เพื่อความเป็นอยู่ที่ดีขึ้นของประชาชน
5) เพื่อให้ฐานะทางการเงินของประเทศมีความมั่นคง
6) เพื่อให้มีความสงบทั้งภายในและภายนอกประเทศ
7) เพื่อให้ประชาชนได้รับสวัสดิการจากภาครัฐอย่างทั่วถึงและเท่าเทียมกัน
3 ด้านการปกครอง การบริการสาธารณะทางด้านการปกครองเป็นกิจกรรมสาธารณะที่รัฐทําหน้าที่ในงานด้านการปกครองจะต้องจัดกระทํา โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อการรักษาความสงบเรียบร้อยของสังคม ประกอบกับบริบทของงานสาธารณะด้านการปกครองเป็นหน้าที่เฉพาะของฝ่ายปกครองที่ต้องอาศัยเทคนิคพิเศษ ในการดําเนินงาน รวมทั้งการมอบอํานาจให้ฝ่ายปกครองในการจัดทําบริการสาธารณะที่มีลักษณะทางการปกครอง และมีการกําหนดวิธีปฏิบัติงานที่รัฐกําหนดขึ้นมาเพื่อเป็นแบบแผนเดียวกัน มาตรฐานเดียวกัน และเป็นระบบเดียวกัน ในการบังคับบัญชา ซึ่งเป็นหน้าที่ที่ไม่สามารถให้เอกชนเข้ามาดําเนินการแทนได้ และโดยมากบริการสาธารณะ ด้านการปกครองเป็นกิจกรรมที่รัฐจัดทําขึ้นโดยไม่ต้องเสียค่าใช้จ่ายใด ๆ เพิ่มเติม เช่น ตํารวจทําหน้าที่ในการ รักษาความสงบสุขภายในประเทศ ทหารทําหน้าที่ในการป้องกันประเทศ ข้าราชการฝ่ายปกครองทําหน้าที่ในการ เอื้ออํานวยสิทธิและผลประโยชน์ของประชาชน เช่น ทะเบียนบ้าน บัตรประชาชน เป็นต้น
ข้อ 3 จงอธิบายบทบาทของรัฐต่อระบบเศรษฐกิจตามแนวความคิดของ
3.1 แนวคิดเสรีนิยมแบบคลาสสิก (Classical Liberalism)
3.2 แนวคิดแบบลัทธิพาณิชย์นิยม (Mercantilism)
3.3 แนวคิดแบบลัทธิประโยชน์นิยม (Utilitarians)
3.4 แนวคิดเสรีนิยมแนวใหม่ (Neo-Classical Liberalism)
3.5 แนวคิดสังคมนิยม (Socialist)
แนวคําตอบ
3.1 แนวคิดเสรีนิยมแบบคลาสสิก (Classical Liberalism)
แนวคิดเสรีนิยมแบบคลาสสิกมีบทบาทอยู่ในช่วงศตวรรษที่ 16 – 18 โดยมีรากฐานมาจากแนวความคิดในการเรียกร้องไม่ให้รัฐเข้ามาแทรกแซงสิทธิเสรีภาพของประชาชนและระบบเศรษฐกิจของสังคม ซึ่งนักคิดเสรีนิยมแบบคลาสสิกที่สําคัญ ได้แก่ Adam Smith, Jean Baptiste Say. Thomas Robert Malthus, David Ricardo และ Nassau Senior
Adam Smith เป็นผู้ต้นคิดแนวคิดเสรีนิยมแบบคลาสสิก ได้เขียนแนวคิดไว้ในหนังสือชื่อ The Wealth of Nations ในปี ค.ศ. 1776 ซึ่งสรุปสาระสําคัญได้ดังนี้
1 นับถือธรรมชาติ โดยปล่อยให้เป็นไปตามธรรมชาติและกลไกของสิ่งต่าง ๆ
2 รัฐบาลไม่ควรแทรกแซงธุรกิจเอกชน ถือหลักเสรีภาพทางเศรษฐกิจและการค้าขายใน ตลาดเสรี
3 คัดค้านการวางข้อบังคับต่าง ๆ ของรัฐบาล เนื่องจากระบบเศรษฐกิจจะดําเนินไปด้วยดี หากให้เอกชนริเริ่มในการดําเนินธุรกิจเสรีเพราะทําให้เกิดการแข่งขันกันเองในอุตสาหกรรมนั้น
4 การให้เอกชนสามารถเข้ามาดําเนินธุรกิจ เนื่องจากสิ่งจูงใจจากความเห็นแก่ตัวจะส่งผล ให้เกิดผลดีแก่ส่วนรวมเอง
5 รัฐควรเข้ามาแทรกแซงในกิจการสาธารณะบางเรื่องที่เกี่ยวข้องกับการป้องกันประเทศ และการลงทุนทําธุรกิจที่เป็นประโยชน์แก่ส่วนรวม หากให้เอกชนทําจะขาดทุน ซึ่ง Adam Smith เรียกว่า เสรีภาพ ตามธรรมชาติ
6 ไม่เห็นด้วยกับการแทรกแซงของรัฐในการเกษตร เพราะเชื่อว่าอุตสาหกรรมและ การพัฒนาเศรษฐกิจยังมีความต้องการผลผลิตทางการเกษตรเป็นพื้นฐาน
7 ไม่เห็นด้วยกับการช่วยเหลือคนยากจนที่มีร่างกายปกติตามกฎหมาย เพราะทําให้คน ไม่มีความรับผิดชอบต่อตนเอง
8 ในกรณีที่มีการแทรกแซงรัฐบาลไม่แทรกแซงอย่างเข้มงวด บางอย่างสามารถผ่อนปรนลง เพื่อให้เหมาะสมกับสถานการณ์ โดยทั่วไปเห็นด้วยกับการที่รัฐบาลช่วยเหลือโรงงานที่ยังไม่สามารถดําเนินการได้เอง ตามลําพัง และการศึกษาฟรี
9 มนุษย์จึงแสวงหาความพอใจมากที่สุดโดยให้มีความเจ็บปวดแต่น้อยในการทําธุรกิจ ซึ่งบุคคลแต่ละคนเลือกทําเองตามวิจารณญาณของตน โดยคิดจากประโยชน์ที่จะได้รับเพื่อตนพอใจมากที่สุด
3.2 แนวคิดแบบลัทธิพาณิชย์นิยม (Mercantilism)
แนวคิดแบบลัทธิพาณิชย์นิยมเริ่มมาตั้งแต่ศตวรรษที่ 15 จัดอยู่ในแนวคิดแบบเสรีนิยมคลาสสิก แนวคิดนี้ให้ความสนใจความมั่งคั่งของชาติ โดยมีความเชื่อว่า ประเทศชาติจะมีความร่ํารวยมั่งคั่งได้นั้นจําเป็น ที่จะต้องสะสมโลหะที่มีค่าไว้มาก ๆ เช่น ทองคํา ดังนั้นแนวคิดของนักคิดพาณิชย์นิยมจึงนําไปสู่นโยบายการค้า ต่างประเทศที่มุ่งทําให้มูลค่าการส่งออกสูงกว่ามูลค่าการนําเข้า เพื่อที่ประเทศจะได้รับทองคําเป็นค่าตอบแทน จากการขายสินค้า
นอกจากนี้ แนวคิดลัทธิพาณิชย์นิยมได้ส่งผลให้ประชาชนตื่นตัวในการแสวงหาความมั่งคั่ง เริ่มรู้จักใช้เงินตราเป็นสื่อกลางการแลกเปลี่ยน ความมั่งคั่ง การมีทรัพย์สิน และความร่ำรวยทําให้ประชาชนดํารงชีวิต ง่ายขึ้น มีเครื่องอํานวยความสะดวกต่าง ๆ และผู้ที่มีความมั่งคั่งถือเป็นผู้มีเกียรติ มีอํานาจและเพื่อนฝูงมาก
นักคิดที่สําคัญในกลุ่มนี้ ได้แก่ Thomas Mun, Edward Misselden และ Antonie de Montchretien
ตัวอย่างเช่น แนวคิดของ Antonie de Montchrefien มีสาระสําคัญพอสรุปได้ดังนี้
1 ตําหนิการดําเนินงานของรัฐบาลฝรั่งเศสในเรื่องของนโยบายการค้าระหว่างประเทศ ที่เปิดประตูการค้ากับต่างประเทศ โดยยอมให้สินค้าจากต่างประเทศเข้ามาขายในประเทศฝรั่งเศสทั้งที่ประเทศ ฝรั่งเศสสามารถผลิตสินค้านั้นได้เอง
2 ไม่เห็นด้วยกับการที่รัฐบาลฝรั่งเศสเปิดโอกาสให้ชาวต่างชาติเข้ามาแสวงหาผลประโยชน์ และกอบโกยเอาทรัพยากรธรรมชาติของฝรั่งเศสออกไปด้วย
3 เห็นว่า รัฐบาลควรจะส่งเสริมการค้าในประเทศ เพราะถ้าทุกคนทุ่มเทกําลังกายด้วย ความขยันในการผลิตเพื่อการจําหน่ายภายในประเทศจะส่งผลให้ประเทศสามารถเลี้ยงตัวเองได้ ความมั่งคั่งของ ประเทศที่เกิดขึ้นไม่ใช่เกิดจากเงินตราเพียงอย่างเดียว แต่เกิดจากการมีสินค้าเพื่อใช้ยังชีพด้วย ดังนั้นรัฐควรมีหน้าที่ ส่งเสริมการผลิตสินค้าให้เพียงพอเลี้ยงประชากรทุกคน เพื่อให้ประชากรอยู่ดีกินดี
3.3 แนวคิดแบบลัทธิประโยชน์นิยม (Utilitarians)
ในช่วงศตวรรษที่ 13 – 19 สภาพบรรยากาศในทวีปยุโรปมีการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง โดยเฉพาะประเทศอังกฤษที่เป็นประเทศแรกที่ดําเนินการปฏิวัติอุตสาหกรรม ซึ่งยังผลให้ เกิดชนชั้นใหม่ขึ้นในสังคมอังกฤษ คือ ชนชั้นกรรมกร และเรียกร้องความต้องการที่จะมีส่วนร่วมในทางการเมือง แต่ได้รับการขัดขวางจากชนชั้นเจ้าของที่ดิน อันนํามาซึ่งการแสวงหาแนวคิดหรือหลักการเพื่อแก้ไขความขัดแย้ง ระหว่างชนชั้น การเกิดขึ้นของสํานักประโยชน์นิยมก็ด้วยเหตุผลทํานองเดียวกัน อีกทั้งความก้าวหน้าทางวิทยาศาสตร์ และเทคโนโลยี ทําให้หลักการแบบสัญญาประชาคมถูกโจมตีว่าเป็นเพียงเรื่องของ “การนึกคิดขึ้นมาเองโดยไม่มี ข้อพิสูจน์” (Arm-Chair Thinking) ซึ่งทฤษฎีของสํานักประโยชน์นิยมจึงดูเหมือนจะเข้ามาแทนที่ในความคิดของ ชนชั้นผู้ใช้แรงงานได้อย่างเหมาะสมตามสภาวการณ์
นักคิดสํานักประโยชน์นิยม ได้แก่ Jeremy Bentham, James Mill และ John Stuart Mill
ตัวอย่างเช่น แนวคิดของ Jeremy Bentham ซึ่งเป็นผู้นําของแนวคิดแบบลัทธิประโยชน์นิยม มีสาระสําคัญพอสรุปได้ดังนี้
1 หลักประโยชน์นิยมตามแนวคิดของ Bentham คือ วลีที่กล่าวว่า “The greatest happiness of the greatest number” (การกระทําที่ดีที่สุด คือการกระทําที่ก่อให้เกิดความสุขมากที่สุดของ คนจํานวนมากที่สุด) ดังนั้นกฎหมายที่ดีจริงก็จะให้ผลประโยชน์แก่คน เป็นกฎหมายเพื่อความสุขของมนุษย์ทุกคน หรือคนจํานวนมากที่สุด
2 เห็นว่า รัฐที่ดีควรปกครองระบบประชาธิปไตย เพราะในหลักการของระบบประชาธิปไตย ที่ว่าเป็นการปกครองของประชาชน โดยประชาชน และเพื่อประชาชน ด้วยเหตุนี้ผู้ปกครองจึงต้องมาจากความพอใจ – ของคนส่วนใหญ่ในสังคม
3 มีทัศนะที่เกี่ยวกับระบบเศรษฐกิจว่า ให้รัฐใช้ระบบเศรษฐกิจแบบเสรี (ทุนนิยม) ให้เอกชน ดําเนินกิจการโดยเสรี โดยที่รัฐบาลเข้าไปยุ่งเกี่ยวให้น้อยที่สุด
4 เห็นว่า การแสวงหาวิธีวัดสวัสดิการควรมีลักษณะที่สามารถวัดได้ในเชิงปริมาณ คือ ศีลธรรมควรมีลักษณะเป็นวิทยาศาสตร์ที่สามารถพิสูจน์ได้ ดังนั้นความสุข (Pleasure) และความทุกข์ (Pai) จึงควรที่จะวัดได้ในเชิงปริมาณ
5 รัฐควรดําเนินการออกกฎหมายที่สามารถใช้ตัดสินบนมูลฐานของสวัสดิการเพื่อให้ ประชาชนเกิดความสุขมากที่สุดและมีความทุกข์น้อยที่สุด
6 แนวคิดของ Bentham เกี่ยวกับหลักผลประโยชน์ กล่าวได้ว่า เป็นแบบประชาธิปไตย และถือความเสมอภาคไม่ว่าคนยากจนหรือเป็นกษัตริย์ ผลประโยชน์ของแต่ละคนควรได้รับเท่ากันจากสวัสดิการ ที่รัฐสร้างขึ้น ดังนั้นถ้ารัฐบาลเข้าไปแทรกแซงในกิจการเชิงนโยบายสาธารณะแล้วก่อให้เกิดความสุขแก่ส่วนรวม อาจกล่าวได้ว่า นโยบายนั้นมีประสิทธิภาพ
3.4 แนวคิดเสรีนิยมแนวใหม่ (Neo-Classical Liberalism)
แนวคิดเสรีนิยมแนวใหม่เป็นแนวคิดทางเศรษฐกิจที่ได้รับอิทธิพลมาจากแนวคิดเสรีนิยม คลาสสิก โดยมี Alfred Marshall เป็นผู้ค้นคิด แนวคิดเสรีนิยมแนวใหม่ถือว่าตลาดเป็นสถาบันที่มีความสลับซับซ้อน และมีปฏิสัมพันธ์ระหว่างกัน ทําให้กลไกตลาดสามารถดําเนินได้ด้วยตัวเอง ซึ่งระบบเศรษฐกิจตามอุดมคติของนักเศรษฐศาสตร์ในกลุ่มเสรีนิยมแนวใหม่มองว่า
1 ระบบเศรษฐกิจจะต้องประกอบไปด้วยธุรกิจที่มีขนาดเล็กเป็นจํานวนมากที่ทําให้ธุรกิจ แต่ละธุรกิจเกิดการแข่งขันกัน และไม่มีธุรกิจใดสามารถที่จะผูกขาดตลาดได้
2 รัฐควรดําเนินนโยบายทางเศรษฐกิจ โดยการเน้นบทบาทการให้เสรีภาพของตลาดเพื่อ การผลิต การกระจาย และการแลกเปลี่ยนสินค้าหรือบริการ
3 รัฐบาลควรจํากัดบทบาทและหน้าที่ของตนเองในการเข้าไปแทรกแซงกิจกรรมทางเศรษฐกิจ และทําหน้าที่ในการรักษากฎเกณฑ์ทางเศรษฐกิจให้เข้มแข็ง
นักคิดเสรีนิยมแนวใหม่ที่สําคัญ ได้แก่ Alfred Marshall, Friedrich August Von Hayek, Robert Nozick และ Mitton Friedman
ตัวอย่างเช่น แนวคิดของ Robert Nozick มีทัศนะเกี่ยวกับรัฐว่า รัฐที่มีความชอบธรรม คือ รัฐที่มีบทบาทหน้าที่ที่จํากัด โดยมีหน้าที่ในการปกป้องคุ้มครองประชาชนจากการใช้กําลัง การขโมย การคดโกง และการทําสัญญาต่าง ๆ ให้มีผลบังคับใช้ในกรณีที่รัฐขยายบทบาทหน้าที่ของตนเองออกไปมากจนเกินไปจะเป็น การกระทําที่เสี่ยงต่อการละเมิดสิทธิส่วนบุคคล ซึ่งถือว่าเป็นการกระทําที่ไม่ชอบธรรม นอกจากนี้ Nozick ยังมองว่า คนที่ไม่ได้ลงมือทํางานด้วยตนเองก็สามารถมีสิทธิในทรัพย์สินได้ เช่น การได้รับมรดก ดังนั้นรัฐจึงไม่มีความชอบธรรม ในการใช้มาตรการทางกฎหมายเพื่อบีบบังคับเอาทรัพย์สินส่วนบุคคลไปจัดสรรหรือกระจายให้ผู้อื่นเพื่อให้เกิด ความยุติธรรม
3.5 แนวคิดสังคมนิยม (Socialist)
แนวคิดสังคมนิยมเกิดขึ้นเนื่องจากปัญหาและความไม่เป็นธรรมที่เกิดขึ้นจากกลไกตลาดเสรี ตามแนวคิดเสรีนิยมคลาสสิก เช่น การกระจายทรัพยากรอย่างไม่เป็นธรรมแก่ประชาชน การแบ่งชนชั้นวรรณะทางเศรษฐกิจ ความหนาแน่นของประชากรในเมืองใหญ่ มลภาวะที่เป็นพิษ การทําลายสิ่งแวดล้อม ปัญหาชุมชน แออัด อาชญากรรม โรคระบาด ความอดอยาก ปัญหาขยะ ตลอดจนปัญหาด้านสวัสดิการต่าง ๆ ทางสังคม เช่น อุบัติเหตุจากการทํางานโดยไม่มีค่าทดแทนใด ๆ แก่ครอบครัวของผู้บาดเจ็บและถึงแก่กรรม คนงานไม่มีสิทธิ ทางการเมือง สหภาพแรงงานถูกห้ามตั้ง เป็นต้น
นักคิดสังคมนิยมที่สําคัญ ได้แก่ Kart Marx, Robert Owen, Pierre Joseph Proudhon และ Simonde de Sismondi
ตัวอย่างเช่น แนวคิดของ Kart Marx มีสาระสําคัญพอสรุปได้ดังนี้
1 เห็นว่า การแบ่งงานกันทําตามแนวคิดของ Adam Smith ทําให้เกิดผลประโยชน์ขัดกัน เพราะต้องแยกคนงานออกเป็นภาคส่วน คือ คนงานอุตสาหกรรม คนงานในการค้า คนงานเกษตรกรรม และ แยกย่อยลงอีกแต่ละชนิดของภาคส่วน ซึ่งนําไปสู่การขัดผลประโยชน์ระหว่างผลประโยชน์ส่วนตัวกับผลประโยชน์ ของชุมชนและผลประโยชน์ของกลุ่มต่าง ๆ
2 เห็นว่า พลังของคนงานที่มารวมกันเป็นสหภาพแรงงาน และมีชนชั้นขึ้นในสังคม ชนชั้นเหล่านี้ต่างแสวงหาผลประโยชน์ให้แก่พวกตนโดยอ้างว่าเพื่อผลประโยชน์ส่วนรวม เมื่อคนงานมีพลังขึ้นเป็น สหภาพแรงงาน รัฐก็ไม่สามารถควบคุมได้ ภายใต้ระบบนายทุนนําไปสู่สภาวการณ์อย่างเลี่ยงไม่ได้ 2 ประการ คือ ผู้มีทรัพย์สิน และผู้ที่ไม่มีทรัพย์สิน
3 มองว่า การแบ่งงานกันทํานําไปสู่การแบ่งชนชั้นวรรณะทางสังคม และผลประโยชน์ขัดกัน เช่น นายจ้างกับลูกจ้าง คนรวยกับคนจน เป็นต้น โดยเฉพาะนายจ้างกับลูกจ้าง ลูกจ้างต่ําต้อยกว่านายจ้าง ส่วน นายจ้างถือว่าตนเหนือกว่า เมื่อลูกจ้างมีปมด้อยจึงรวมกันเพื่อต่อสู้กับนายจ้าง โดยวิธีเรียกร้องขึ้นค่าแรงงาน และให้จัดสวัสดิการให้คนงาน ส่วนนายจ้างถ้ายินยอมตามคําขอของลูกจ้าง ผลประกอบการจะเข้าสู่สภาวะขาดทุน หรือมีกําไรน้อย เมื่อเป็นเช่นนี้ธุรกิจดําเนินต่อไปได้ยาก ซึ่งนําไปสู่ระบบสังคมนิยมระยะแรกของการแปลสภาพ ไปสู่ระบบคอมมิวนิสต์
4 Mark คัดค้านการยอมให้เอกชนมีกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สิน แรงงานเป็นแหล่งเกิดของความมั่งคั่ง แต่ได้รับผลตอบแทนเพียงพอต่อการดํารงชีวิตเท่านั้น ส่วนผลผลิตที่เกิดจากแรงงานเป็นของนายทุน แรงงานจึงเป็นสินค้าอย่างหนึ่งภายใต้ลัทธิทุนนิยม
5 เห็นว่า ในเรื่องของกําไร ธุรกิจมักจะมีลักษณะของการผูกขาด อันเป็นผลให้กําไรเพิ่ม และเพิ่มความทุกข์เข็ญให้แก่คนงาน ในที่สุดความขัดกันระหว่างชนชันในระบบทุนนิยมนี้จะนําไปสู่การสิ้นสุดของ ระบบนายทุน คนงานจะมีอิสระขึ้น เข้ายึดอํานาจตั้งผู้เผด็จการของตนเพื่อบีบบังคับนายจ้างเป็นผลให้ประเทศ กลายเป็นระบบสังคมนิยมที่ละน้อย เมื่อมากขึ้นก็จะกลายเป็นระบบคอมมิวนิสต์
6 เชื่อว่า ระบบเศรษฐกิจแบบทุนนิยมเกิดขึ้นก่อน เพราะเป็นวิสัยของมนุษย์ชอบอิสรเสรี แต่ควรใช้ระบบคอมมิวนิสต์เข้าแทน ภายใต้ระบบคอมมิวนิสต์ทรัพย์สินของชาติจะเป็นของส่วนรวมแทนที่จะให้เป็น ของบุคคลแต่ละคน
ข้อ 4 จงอธิบายแนวคิด หลักการ และแนวทางในการบริหารรัฐวิสาหกิจ
แนวคําตอบ
แนวคิดในการบริหารรัฐวิสาหกิจ
การดําเนินกิจกรรมต่าง ๆ ในปัจจุบันมีความยากลําบากมากยิ่งขึ้น เนื่องจากสภาพแวดล้อม ที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็ว ทําให้ปัญหาอุปสรรคมีความซับซ้อนตามขึ้นไปด้วย ซึ่งเป็นสิ่งที่รัฐวิสาหกิจไม่สามารถ หลีกเลี่ยงได้ เหตุการณ์ดังกล่าวทําให้ผู้บริหารรัฐวิสาหกิจจําเป็นจะต้องใช้ความรอบคอบในการตัดสินใจเลือก แนวทางการจัดการเพื่อดําเนินกิจรรมต่าง ๆ เพื่อให้รัฐวิสาหกิจสามารถผลิตสินค้าหรือบริการได้อย่างมีประสิทธิภาพ และสามารถตอบสนองความพึงพอใจต่อประชาชนได้อย่างสูงสุด
ดังนั้นผู้บริหารรัฐวิสาหกิจจําเป็นต้องมีทักษะในการเลือกแนวทางดําเนินกิจกรรมต่าง ๆ เพื่อให้เกิดความเหมาะสมกับวัฒนธรรม ค่านิยม คน เวลา สถานที่ที่เกี่ยวข้องกับองค์การ เพราะในปัจจุบัน การบริหารงานในองค์การไม่สามารถให้ผู้บริหารลองผิดลองถูกได้ และแนวคิดการบริหารที่ดีมีประโยชน์จะเป็น สิ่งที่ผู้บริหารสามารถนํามาปรับประยุกต์ใช้ให้เหมาะสมกับองค์การต่อไปได้
หลักการและแนวทางในการบริหารรัฐวิสาหกิจ
หลักการและแนวทางในการบริหารรัฐวิสาหกิจเป็นไปตามหลักการจัดระเบียบบริหารราชการ แผ่นดิน ซึ่งมี 2 หลักการ คือ
1 หลักการรวมอํานาจ คือ อํานาจและการตัดสินใจในการบริหารราชการแผ่นดินรวมไว้ ที่ส่วนกลาง ได้แก่ กระทรวง และกรมต่าง ๆ ดังนั้นอํานาจของส่วนกลางจึงแบ่งออกได้เป็น 3 ลักษณะ คือ
1) การบริหาร ได้แก่
(1) การกําหนดนโยบายทั่วไปและกฎระเบียบการบริหารรัฐวิสาหกิจ
(2) การแต่งตั้งหรือถอดถอนกรรมการบริหารและผู้บริหารระดับสูง
(3) การอนุมัติการกระทําบางอย่างของรัฐวิสาหกิจ ได้แก่
– การเปลี่ยนอัตราค่าธรรมเนียมการให้บริการ
– การเปลี่ยนอัตราราคาสินค้าหรือบริการ
– การทําสัญญา
– กิจการที่เกี่ยวกับการใช้ที่ดิน
– กิจการที่ส่งผลกระทบต่อนโยบายของรัฐบาลและผลประโยชน์ของประชาชน
(4) การจัดตั้งคณะกรรมการที่ตั้งขึ้นเฉพาะ เช่น คณะกรรมการติดตามการดําเนินงานตามนโยบายการบริหารงานรัฐวิสาหกิจ คณะกรรมการ กํากับนโยบายด้านรัฐวิสาหกิจ สํานักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจ และสังคมแห่งชาติ สํานักงบประมาณ กระทรวงหรือกรมที่เป็นต้นสังกัดของรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ เป็นต้น
2) การควบคุม การดําเนินงานของรัฐวิสาหกิจต้องถือปฏิบัติตามกฎหมาย ระเบียบ และมติคณะรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้อง ซึ่งจําแนกออกเป็น 3 กลุ่ม ได้แก่ กฎระเบียบเกี่ยวกับบุคลากรของรัฐวิสาหกิจ กฎระเบียบเกี่ยวกับการเงินของรัฐวิสาหกิจ และกฎระเบียบเกี่ยวกับการบริหารงานของรัฐวิสาหกิจ
3) การประเมินผล เป็นเครื่องมือตรวจสอบการทํางานด้านต่าง ๆ ของรัฐวิสาหกิจ เพื่อสร้างความโปร่งใส ความน่าเชื่อถือและความมั่นใจแก่ประชาชน ผู้ถือหุ้น และนักลงทุน รวมทั้งเพื่อเป็น ข้อเสนอแนะให้กับรัฐวิสาหกิจในการปรับปรุงแก้ไขการดําเนินงานให้มีประสิทธิผลและประสิทธิภาพดียิ่งขึ้น
2 หลักการกระจายอํานาจ เป็นวิธีการที่รัฐบาลกลางมอบอํานาจปกครองบางส่วนให้กับองค์การที่มิใช่องค์การส่วนกลางในการจัดทําบริการสาธารณะ โดยออกกฎหมายจัดตั้งองค์การให้มีลักษณะเป็น นิติบุคคล เพื่อให้องค์การนั้นสามารถที่จะบริหารจัดการองค์การได้อย่างอิสระภายใต้เงื่อนไขของกฎหมายจัดตั้ง องค์การนั้น ๆ โดยรัฐบาลและหน่วยงานราชการกลางทําหน้าที่ในการกํากับดูแลเท่านั้นและเป็นการแบ่งภาระงาน จากหน่วยงานราชการกลาง
การกระจายอํานาจแบ่งออกเป็น 2 ลักษณะ คือ
1) การกระจายอํานาจแบบแบ่งพื้นที่ เป็นการมอบอํานาจให้องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นเป็นผู้ดําเนินการจัดทําบริการสาธารณะที่อยู่ในเขตขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น ๆ เพื่อตอบสนอง ความต้องการของประชาชนได้อย่างเหมาะสม ถูกต้อง และรวดเร็ว
2) การกระจายอํานาจแบบทางเทคนิค คือ การมอบบริการสาธารณะอย่างใด อย่างหนึ่งให้องค์การที่ไม่ได้อยู่ในระบบราชการในการดําเนินกิจการ องค์การที่จัดตั้งด้วยวิธีนี้จะจัดตั้งด้วยเงินทุน และบุคลากรขององค์การนั้น และอยู่ในรูปของรัฐวิสาหกิจหรือองค์การมหาชน ซึ่งลักษณะของการจัดตั้งองค์การ ขึ้นอยู่กับความหลากหลายทางเทคนิคของการจัดตั้ง ความหลากหลายของกิจการและการบริหาร เช่น องค์การ โทรศัพท์ การประปา มหาวิทยาลัย การไฟฟ้า เป็นต้น
พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ได้จัดโครงสร้างการจัดระเบียบ การบริหารราชการแผ่นดินออกเป็น 3 ส่วน คือ
1 การบริหารราชการส่วนกลาง เป็นการบริหารที่ยึดหลักการรวมอํานาจ โดยอํานาจ การตัดสินใจในการดําเนินงานขั้นสุดท้ายจะอยู่ที่ส่วนกลาง ดังนั้นการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจโดยอาศัยหลักการบริหารราชการส่วนกลางจึงทําให้รัฐบาลสามารถจัดทําบริการสาธารณะในด้านต่าง ๆ ได้อย่างมีเอกภาพ และส่งผลให้ ประชาชนในพื้นที่ต่าง ๆ ทั่วประเทศได้รับประโยชน์อย่างเสมอภาคและเท่าเทียมกัน ตลอดจนวิธีการจัดตั้ง รัฐวิสาหกิจจากส่วนกลางเป็นรูปแบบที่มีความประหยัด เพราะสามารถควบคุมค่าใช้จ่ายต่าง ๆ และงบประมาณ การลงทุนจากส่วนกลาง และเพื่อให้การบริหารงานมีประสิทธิภาพโดยอาศัยอํานาจการบริหารจากส่วนกลาง ทําให้การโยกย้ายเจ้าหน้าที่ วัสดุ และอุปกรณ์ต่าง ๆ ซึ่งเป็นของรัฐวิสาหกิจเดียวกันไปปฏิบัติหน้าที่หรือใช้ประโยชน์ ได้สะดวกและรวดเร็ว
รัฐวิสาหกิจที่สังกัดการบริหารราชการส่วนกลาง แบ่งออกเป็น 3 ประเภท คือ
1) องค์การของรัฐบาล จัดตั้งขึ้นโดยอาศัยพระบรมราชโองการ พระราชบัญญัติพระราชกฤษฎีกา ทําหน้าที่เป็นองค์การของรัฐในการดําเนินงานของรัฐ เพื่อประโยชน์ของประเทศ
2) หน่วยธุรกิจที่รัฐบาลเป็นเจ้าของ จัดตั้งขึ้นภายใต้สังกัดกระทรวง ทบวง หรือกรม ไม่มีฐานะเป็นนิติบุคคล
3) บริษัทจํากัด โดยรัฐบาลเป็นเจ้าของทั้งหมดหรือบางส่วน จัดตั้งขึ้นตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
2 การบริหารราชการส่วนภูมิภาค เป็นการบริหารที่ส่วนกลางได้แบ่งอํานาจบริหาร บางส่วนให้เจ้าหน้าที่ของส่วนกลางไปปฏิบัติงานในส่วนภูมิภาค แต่อํานาจในการตัดสินใจในการดําเนินงาน ต่าง ๆ ในขั้นสุดท้ายยังคงอยู่ที่ส่วนกลาง ดังนั้นรัฐวิสาหกิจในส่วนภูมิภาคจึงมีอํานาจในการตัดสินใจในการจัดทํา บริการสาธารณะบางประการ เพื่อความคล่องตัวในการบริหารและการตัดสินใจที่สอดคล้องกับความต้องการของ แต่ละภูมิภาค และเจ้าหน้าที่ประจําในแต่ละส่วนภูมิภาคสามารถที่จะใช้อํานาจแทนส่วนกลางได้ แต่ส่วนกลาง ในฐานะที่เป็นผู้บังคับบัญชาของเจ้าหน้าที่แต่ละภูมิภาคยังคงมีอํานาจควบคุมและวินิจฉัยสั่งการเจ้าหน้าที่เหล่านั้น ได้อย่างใกล้ชิด
การดําเนินงานของรัฐวิสาหกิจในส่วนภูมิภาคทําให้การวินิจฉัย การสั่งการ และลําดับขั้น ของการบังคับบัญชาน้อยลง สามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนได้ตรงตามความต้องการ ประหยัด ค่าใช้จ่ายในการดําเนินการ รวมทั้งรัฐและเจ้าหน้าที่มีความใกล้ชิดกับประชาชนและเข้าใจปัญหาได้ดีกว่า การตัดสินใจจากส่วนกลาง
3 การบริหารราชการส่วนท้องถิ่น เป็นการกระจายอํานาจการบริหารให้ประชาชน ในท้องถิ่นปกครองกันเอง เพื่อตอบสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชนภายในเขตท้องถิ่นนั้น ๆ ดังนั้น การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจในท้องถิ่นจึงเป็นการมอบอํานาจหน้าที่ในการดําเนินกิจการรัฐวิสาหกิจบางส่วนจากราชการ บริหารส่วนกลางให้ท้องถิ่นดําเนินกิจการได้เองโดยตรง ไม่ต้องอยู่ใต้การบังคับบัญชาสั่งการของราชการบริหาร ส่วนกลาง จึงทําให้การตัดสินใจปัญหาด้านต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการจัดทําบริการสาธารณะของรัฐวิสาหกิจในท้องถิ่น เป็นไปอย่างรวดเร็ว สามารถตอบสนองความต้องการและแก้ปัญหาได้ตรงตามความต้องการของประชาชนใน ท้องถิ่น ตลอดจนช่วยส่งเสริมการปกครองระบบประชาธิปไตย เพราะประชาชนได้เข้ามามีส่วนร่วมในการจัดทํา บริการสาธารณะท้องถิ่น
ข้อ 5 จงอธิบายแนวคิด หลักการ และแนวทางในการกํากับดูแลรัฐวิสาหกิจ
แนวคําตอบ
แนวคิดในการกํากับดูแลรัฐวิสาหกิจ
แม้รัฐวิสาหกิจจะมีอิสระในการบริหารและการจัดการรัฐวิสาหกิจของตนเองตามหลักการ กระจายอํานาจ เช่น มีอิสรภาพทางด้านการคลังด้วยการมีงบประมาณเป็นของตนเอง แต่รัฐวิสาหกิจก็ยังคงต้อง อยู่ภายใต้การกํากับดูแลและการควบคุมจากส่วนกลาง เพื่อให้การกํากับดูแลรัฐวิสาหกิจเป็นไปตามประเภทของ การกระจายอํานาจตามกรอบกฎหมายที่กําหนด และสอดคล้องกับนโยบายของรัฐบาลและแผนพัฒนาเศรษฐกิจ และสังคมแห่งชาติ
หลักการและแนวทางในการกํากับดูแลรัฐวิสาหกิจ ฝ่ายบริหารมีอํานาจในการกํากับดูแลรัฐวิสาหกิจ ดังนี้
1 อํานาจในการกําหนดนโยบายทั่วไป เป็นอํานาจของรัฐมนตรีเจ้ากระทรวงที่เป็นต้นสังกัด ของรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ โดยกฎหมายไม่ได้ระบุถึงความหมายและขอบเขตของคําว่า “นโยบายทั่วไป” แต่สิ่งดังกล่าว แสดงให้เห็นถึงอํานาจของรัฐบาลในการกํากับดูแลกิจการที่เป็นรัฐวิสาหกิจที่เกี่ยวข้องกับสาธารณประโยชน์ ของประเทศ ซึ่งรัฐมนตรีเจ้ากระทรวงที่เป็นต้นสังกัดของรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ จะต้องรับผิดชอบต่อรัฐสภาเกี่ยวกับ การดําเนินธุรกิจในกิจการของรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ โดยที่รัฐวิสาหกิจนั้นจะเป็นอิสระและปราศจากการแทรกแซง จากฝ่ายตุลาการและฝ่ายนิติบัญญัติ
2 อํานาจในการแต่งตั้งและถอดถอนกรรมการบริหารและผู้บริหารระดับสูง เป็นอํานาจ ของรัฐมนตรีหรือคณะรัฐมนตรี โดยอํานาจดังกล่าวนี้เป็นเครื่องมือสําคัญที่จะทําให้ฝ่ายบริหารสามารถควบคุม รัฐวิสาหกิจให้ดําเนินงานเป็นไปตามนโยบายของรัฐบาล เเละตามความต้องการของฝ่ายบริหาร โดยกฎหมาย กําหนดให้ฝ่ายบริหารมีอํานาจในการแต่งตั้งหรือถอดถอนบุคคลดังต่อไปนี้
1) กรรมการบริหารหรือคณะกรรมการบริหารของรัฐวิสาหกิจ
2) หัวหน้าฝ่ายบริหารของรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ เช่น ผู้อํานวยการ หรือผู้ว่าการ
3 อํานาจในการบริหารของฝ่ายบริหาร ซึ่งแบ่งออกเป็น 2 ประเภท คือ
1) การกํากับดูแลด้านการดําเนินงาน กําหนดเป็นกฎหมายไว้ 5 วิธี คือ
(1) ให้ฝ่ายบริหารมีคําสั่งให้องค์กรรัฐวิสาหกิจปฏิบัติตามคําสั่งได้ในบางกรณีตามอํานาจที่ระบุไว้ในกฎหมาย
(2) ให้ฝ่ายบริหารมีอํานาจถอดถอนเจ้าหน้าที่ขององค์กรรัฐวิสาหกิจ หรือสั่งให้พักราชการได้
(3) ให้ฝ่ายบริหารมีอํานาจเข้าไปร่วมมือกับองค์กรรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ เช่นการส่งเจ้าหน้าที่เข้าไปเป็นกรรมการร่วมกับองค์กรรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ
(4) กิจการสําคัญบางอย่างขององค์กรรัฐวิสาหกิจจะมีอํานาจในการดําเนินการได้ต่อเมื่อได้รับอนุมัติจากฝ่ายบริหารแล้วเท่านั้น
(5) รัฐวิสาหกิจจะดําเนินการอย่างใดอย่างหนึ่งจะต้องได้รับความเห็นชอบจากฝ่ายบริหารเสียก่อน ได้แก่
– การเปลี่ยนแปลงอัตราค่าธรรมเนียมในการให้บริการ
– การเปลี่ยนแปลงราคาสินค้าและบริการ
– การทําสัญญาต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการใช้สินทรัพย์ของรัฐวิสาหกิจ เช่น การเช่าที่ดิน
– อื่น ๆ ที่ฝ่ายบริหารเห็นว่าเป็นสิ่งที่ส่งผลกระทบต่อนโยบายของรัฐบาลและผลประโยชน์ของประชาชน
2) การกํากับดูแลทางด้านการเงิน มี 3 วิธี คือ
(1) กําหนดให้องค์กรรัฐวิสาหกิจทํางบประมาณ ซึ่งจะใช้บังคับได้ต่อเมื่อได้รับอนุมัติจากฝ่ายบริหาร ซึ่งต้องมีหลักว่า จะไม่อนุมัติต่อเมื่อผิดกฎหมาย หรือไม่มีเหตุผลสมควร เช่น พระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2494 มาตรา 39 บัญญัติว่า การรถไฟแห่งประเทศไทยจะต้องได้รับ ความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีก่อนจึงจะดําเนินกิจการดังต่อไปนี้ได้ เช่น การสร้างทางรถไฟสายใหม่ การเลิกสร้างทางรถไฟที่ได้เริ่มสร้างแล้วหรือเลิกกิจการในทางที่เปิดให้เห็นแล้ว การจําหน่ายอสังหาริมทรัพย์ เป็นต้น
(2) กําหนดให้ฝ่ายบริหารกําหนดรายละเอียดได้ว่าเงินที่ให้เป็นการอุดหนุนองค์กรรัฐวิสาหกิจนั้นจะต้องใช้จ่ายในกิจการอย่างไร
(3) กําหนดให้ฝ่ายบริหารมีอํานาจส่งเจ้าหน้าที่ไปตรวจดูบัญชีและการใช้จ่ายว่าใช้จ่ายโดยถูกต้องหรือไม่ นอกจากนี้ รัฐวิสาหกิจยังถูกควบคุมและกํากับดูแลโดยองค์กรต่าง ๆ ของรัฐบาล ได้แก่
1 รัฐสภา ทําหน้าที่ในการดําเนินการควบคุมดูแลการบริการสาธารณะของรัฐวิสาหกิจ โดยการพิจารณาอนุมัติพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจําปี ด้วยการตั้งกระทู้ถาม หรือการขอเปิดอภิปราย เพื่อลงมติพิจารณาอนุมัติงบประมาณในการจัดทําบริการสาธารณะของรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ
2 สภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ มีอํานาจหน้าที่ดังนี้
1) พิจารณาแผนงานและโครงการพัฒนาของรัฐวิสาหกิจ
2) จัดทําข้อเสนอเกี่ยวกับรายจ่ายประจําปีของรัฐวิสาหกิจ
3) พิจารณาให้คําแนะนําและกําหนดหลักการดําเนินการร่วมกัน และประสานงานเกี่ยวกับการรับความช่วยเหลือจากต่างประเทศในทางวิชาการ การจะกู้ยืมเงินและการดําเนินงานเพื่อให้เป็นไปตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
4) สํารวจรายงานเกี่ยวกับผลงานตามโครงการพัฒนาเศรษฐกิจและให้คําแนะนําเกี่ยวกับการให้เร่งรับ การปรับปรุง หรือล้มเลิกโครงการ
3 สํานักงบประมาณ มีอํานาจหน้าที่ดังนี้
1) เรียกให้รัฐวิสาหกิจเสนอประมาณการรายรับรายจ่ายตามหลักเกณฑ์ พร้อมด้วยรายละเอียดตามที่ผู้อํานวยการกําหนด
2) วิเคราะห์งบประมาณและการจ่ายเงินของรัฐวิสาหกิจ
3) กําหนดเพิ่มหรือลดเงินประจํางวดตามความจําเป็นของการปฏิบัติงาน และตามกําลังเงินของแผ่นดิน
4 กระทรวงการคลัง มีอํานาจหน้าที่ดังนี้
1) จัดให้มีบัญชีประมวลการเงินแผ่นดิน กําหนดระเบียบหรือข้อบังคับเกี่ยวกับการเบิกจ่ายเงินคงคลัง การเก็บรักษา และการนําเงินส่งคลัง
2) จัดให้มีการตรวจเอกสารขอเบิกเงิน การจ่ายเงิน และการก่อหนี้ผูกพัน ตลอดจนเอกสารต่าง ๆ เกี่ยวกับการรับเงิน การเก็บรักษา และการนําเงินส่งคลัง
3) กําหนดและควบคุมระบบบัญชี แบบรายงาน และเอกสารเกี่ยวกับการรับจ่ายเงินและหนี้
4) กําหนดระเบียบหรือข้อบังคับว่าด้วยเงินทดรองจ่ายราชการ
5 คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน มีอํานาจหน้าที่ดังนี้
1) ตรวจสอบบัญชีเงิน รายรับรายจ่ายของแผ่นดิน หรืองบแสดงฐานะการเงินของแผ่นดินประจําปี
2) ตรวจสอบบัญชี ทุนสํารอง เงินตราประจําปี และแสดงความเห็นว่าการรับจ่ายเงินเป็นการถูกต้อง และเป็นไปตามกฎหมายหรือไม่
3) ตรวจสอบบัญชีเอกสาร และทรัพย์สินของทบวงการเมือง
ข้อ 6 จงอธิบายปัญหาของระบบราชการที่เป็นอุปสรรคต่อการบริหารรัฐวิสาหกิจ และเหตุผล ความสําคัญแนวทาง และหลักการในการพัฒนารัฐวิสาหกิจ
แนวคําตอบ
ปัญหาของระบบราชการที่เป็นอุปสรรคต่อการบริหารรัฐวิสาหกิจ
1 ความไร้ประสิทธิภาพของระบบราชการ เนื่องจากภารกิจของราชการเป็นภารกิจ ที่จะต้องดําเนินการไปตามกฎหมายของการจัดตั้งที่กําหนด จึงส่งผลให้ระบบราชการมีขั้นตอนในการปฏิบัติงาน และระเบียบแบบแผนที่กําหนดไว้อย่างชัดเจนและรัดกุม ทําให้ขาดความยืดหยุ่นในการทํางานและไม่สามารถ ปรับตัวให้เข้ากับสภาพแวดล้อมภายนอกที่เปลี่ยนแปลงไป
2 ระบบสายการบังคับบัญชา ทําให้ผู้ใต้บังคับบัญชาต้องเชื่อฟังและปฏิบัติตามคําสั่ง ที่ผู้บังคับบัญชาสั่งการ ลักษณะดังกล่าวทําให้การทํางานของระบบราชการขาดความเป็นอิสระ ข้าราชการขาดความ เป็นตัวของตัวเอง และขาดการสร้างสรรค์สิ่งใหม่ ๆ
3 การควบคุมที่รัดกุม โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อควบคุมการเบิกจ่ายให้เป็นไปอย่างถูกต้อง เพื่อป้องกันการทุจริตของข้าราชการ เพื่อให้การใช้จ่ายงบประมาณเป็นไปตามแผนที่กําหนด การตรวจสอบจึง เป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับบริบททางกฎหมายมากกว่าการเน้นการบริหารงานโดยยึดหลักประสิทธิภาพ ซึ่งส่งผลให้ ระบบราชการขาดความยืดหยุ่นในการบริหารราชการ
4 รูปแบบโครงสร้างของระบบราชการ มีการแบ่งอํานาจการบริหารออกเป็น 3 ส่วน คือ ส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น ซึ่งส่งผลให้เกิดความล่าช้า ขาดความคล่องตัว เนื่องจากมีขั้นตอน การปฏิบัติงานที่สลับซับซ้อน
5 ความสลับซับซ้อนของหน่วยงานในระบบราชการ ในกระบวนการจัดทําบริการ สาธารณะของรัฐเองนั้นมีความสลับซับซ้อนในโครงสร้างของระบบราชการเองที่มีลักษณะผลลัพธ์ที่เหมือนกัน แต่สังกัดหน่วยงานที่แตกต่างกัน และยังให้เอกชนเข้ามาดําเนินการด้วย เช่น
กระทรวงศึกษาธิการที่ก รับดูแลวิทยาลัยเทคนิค วิทยาลัยอาชีวศึกษา วิทยาลัยพาณิชยการ วิทยาลัยการเกษตร วิทยาลัยพลศึกษา วิทยาลัยนาฏศิลป์ วิทยาลัยช่างศิลป์ และวิทยาลัยเอกชน
กระทรวงสาธารณสุขที่กํากับดูแลวิทยาลัยของรัฐและเอกชน นอกจากนี้ สมาน รักสิโยกฤษฎ์ ได้เสนอปัญหาของระบบราชการ ซึ่งแบ่งออกเป็น 2 ประเด็น คือ
1 ปัญหาอันเนื่องมาจากการติดยึดกับปรัชญาการบริหารราชการยุคเก่า ได้แก่
1) เน้นบทบาทของรัฐในฐานะเป็นผู้ควบคุมและดําเนินกิจการทุกอย่างเสียเอง ทําให้การบริหารราชการมีลักษณะผูกขาดสูง ไม่เปิดโอกาสให้มีการแข่งขันเพื่อให้การดําเนินงานมีประสิทธิภาพ
2) เน้นการรวมอํานาจเข้าสู่ส่วนกลาง ไม่เปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม ตามระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย
3) เน้นการจัดโครงสร้างองค์การและการบริหารงานแบบระบบราชการ ทําให้เกิดปัญหาความล่าช้าในการตัดสินใจและการประสานงานระหว่างหน่วยราชการ
4) เน้นการขยายตัวของหน่วยราชการ ทําให้ระบบราชการมีขนาดใหญ่โต และเกิดความซ้ําซ้อนในภารกิจ
5) เน้นการใช้กฎระเบียบและการควบคุม โดยมีการใช้กฎระเบียบเป็นเป้าหมายในการปฏิบัติงานแทนที่จะใช้เป็นเพียงเครื่องมือ
6) เน้นการผูกขาดแนวคิดและยัดเยียดการให้บริการแก่ประชาชน ทําให้กิจการของรัฐขาดการมีส่วนร่วมของประชาชน และประชาชนขาดความศรัทธาในบริการของรัฐ
7) เน้นให้หน่วยราชการขยายฐานของงบประมาณในแต่ละปีให้มากขึ้นโดยไม่คํานึงถึงผลลัพธ์ และไม่มีการประเมินผลหรือวัดผลแบบเปิด ทําให้กระบวนการงบประมาณไม่สามารถสะท้อนการแก้ปัญหาของประเทศได้
2 ปัญหาอันเกิดจากพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ได้แก่
1) เค้าโครงการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินไม่เหมาะสมและไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไป
2) การจัดโครงสร้างส่วนราชการมีความแข็งตัว ไม่เอื้ออํานวยต่อการนําเทคนิคการบริหารงานแบบใหม่ ๆ ที่มีประสิทธิภาพกว่ามาปรับใช้
3) ความยุ่งยากและความล่าช้าในการจัดตั้ง ยุบ และเปลี่ยนแปลงส่วนราชการระดับต่าง ๆ
4) การรวมอํานาจและการใช้อํานาจในการบริหาร การจัดการทรัพยากรต่าง ๆ ไว้กับหัวหน้าส่วนราชการระดับสูงมาก ทําให้การบริหารงานไม่คล่องตัวและล่าช้า
5) การบริหารราชการส่วนภูมิภาค คือ ระดับจังหวัดและอําเภอ ไม่มีเอกภาพและไม่มีประสิทธิภาพ ตลอดจนมีการปฏิบัติงานซ้ำซ้อนกัน
6) การบริหารราชการส่วนท้องถิ่นยังไม่มีความเข้มแข็งและมีหลายรูปแบบเกินไป
7) การจัดระบบโครงสร้างส่วนราชการและการบริหารราชการไม่สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เหตุผลและความสําคัญของการพัฒนารัฐวิสาหกิจเนื่องจากพลวัตรของการเปลี่ยนแปลงในด้านต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นด้านการเมือง การปกครอง เศรษฐกิจ สังคม รูปแบบตลาด พฤติกรรมการบริโภคของประชาชน รูปแบบการแข่งขันทางธุรกิจของภาคเอกชน ความเจริญก้าวหน้าทางวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี เป็นต้น ทําให้รัฐวิสาหกิจในปัจจุบันไม่สามารถใช้วิธีการบริหาร จัดการแบบเดิมได้ ดังนั้นรัฐวิสาหกิจจึงมีความจําเป็นต้องปรับปรุงเปลี่ยนแปลงวิธีการบริหารจัดการขององค์การ โดยมีวัตถุประสงค์ดังนี้
1 เพื่อปรับปรุงผลการดําเนินงานของรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ
2 เพื่อช่วยลดภาระทางด้านการเงินของรัฐบาล
3 เพื่อแก้ปัญหาผลประกอบการของรัฐวิสาหกิจที่ประสบกับภาวะขาดทุน
4 เพื่อปรับปรุงคุณภาพการให้บริการสาธารณะ แนวทางการพัฒนารัฐวิสาหกิจ
สํานักงานคณะกรรมการพิจารณาปรับปรุงรัฐวิสาหกิจ เสนอแนวทางในการพัฒนารัฐวิสาหกิจ ไว้ 6 ประการ ดังนี้
1 ปรับปรุงหน่วยงานที่กํากับดูแลรัฐวิสาหกิจ โดยให้เขียนรายละเอียดหน้าที่ต่าง ๆ ให้ชัดเจน
2 ตั้งกรรมการที่ปรึกษา โดยไม่ต้องตั้งหน่วยงานขึ้นมาใหม่ เพื่อทําหน้าที่เสนอแนวทางการปรับปรุงและวางแผนโดยส่วนรวม เพื่อเสนอรัฐบาล
3 ปรับปรุงกองรัฐวิสาหกิจในกรมบัญชีกลาง โดยให้ย้ายไปสังกัดสํานักปลัดกระทรวงการคลัง
4 จัดตั้งคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจแห่งชาติ เพื่อควบคุมติดตามการบริหารงานของรัฐวิสาหกิจทุกแห่ง
5 จัดตั้งสํานักงานรัฐวิสาหกิจแห่งชาติ โดยให้มีหน้าที่เช่นเดียวกันกับที่กล่าวไว้ในข้อ 4
6 ตั้งทบวงหรือกระทรวงรัฐวิสาหกิจขึ้นโดยตรง
หลักการในการพัฒนารัฐวิสาหกิจ
1 การพัฒนารัฐวิสาหกิจตามแนวทางการบริหาร ได้แก่
1) ปรับบทบาทของราชการจากการตรวจสอบควบคุมเป็นการกํากับดูแลและส่งเสริม
2) ปรับขนาดและโครงสร้างขององค์การภาครัฐให้มีขนาดกะทัดรัด โดยใช้มาตรการเสริมต่าง ๆ เช่น การจ้างเหมาเอกชนในงานบางเรื่อง
3) ปรับระบบราชการให้เป็นระบบวิชาชีพ เพื่อให้ข้าราชการมีโอกาสก้าวหน้าตามความสามารถและมีดุลยภาพกับระบบการควบคุมทางการเมือง
4) ปรับระบบบริหารราชการ กฎระเบียบต่าง ๆ และขั้นตอนการอนุมัติ อนุญาตและขั้นตอนการปฏิบัติงานให้สั้นและรวดเร็ว
5) ปรับปรุ้งบรรยากาศและระบบการทํางานภาคราชการให้ทันสมัยและเอื้ออํานวยให้เกิดประสิทธิภาพและความสะดวกรวดเร็ว
6) ปรับระบบการทํางานของข้าราชการโดยการกระจายความรับผิดชอบและอํานาจการตัดสินใจให้แก่ข้าราชการในระดับปฏิบัติการให้มากขึ้น
7) ปรับปรุงโครงสร้างองค์การ ระบบการบริหารและการดําเนินงานของรัฐวิสาหกิจให้มีความคล่องตัวและเป็นเชิงธุรกิจมากขึ้น
2 การพัฒนารัฐวิสาหกิจตามแนวทางธุรกิจ ได้แก่
1) ลดบทบาทกํากับดูแลจากหน่วยงานของรัฐ โดยกํากับเฉพาะงานที่เป็นนโยบายสําคัญของรัฐ เช่น การก่อหนี้ การนํารายได้ส่งรัฐ การเพิ่มบทบาทภาคเอกชน เป็นต้น
2) กําหนดให้การบริหารรัฐวิสาหกิจภายในอยู่ในความรับผิดชอบของกรรมการและฝ่ายบริหารของรัฐวิสาหกิจเพื่อความสะดวกและรวดเร็วในการตัดสินใจ
3) ให้ความสําคัญกับแผนวิสาหกิจ
4) ปรับปรุงกฎหมาย และระเบียบที่ใช้ในการกํากับดูแลให้เกิดความคล่องตัวแก่รัฐวิสาหกิจ
5) ใช้นโยบายราคาเพื่อให้รัฐวิสาหกิจกําหนดราคาสินค้าและบริการที่คุ้มกับต้นทุน
6) ปรับปรุงระบบการดําเนินงานของรัฐวิสาหกิจ โดยการเพิ่มบทบาทการดําเนินงานร่วมกับภาคเอกชน เช่น การเปิดโอกาสให้เอกชนเข้ามาดําเนินการในกิจการ ซึ่งเดิมรัฐทําในลักษณะผูกขาดแต่ผู้เดียว การร่วมทุนกับเอกชน การทําสัญญาจ้างเอกชนเพื่อดําเนินการกิจกรรมบางอย่างของรัฐวิสาหกิจ เป็นต้น
7) ส่งเสริมการประกอบการเชิงธุรกิจ โดยแก้กฎหมายบางฉบับที่เป็นอุปสรรคต่อการให้เอกชนดําเนินกิจการ ลดเงินอุดหนุนจากรัฐบาล และเปลี่ยนสถานะของรัฐวิสาหกิจให้อยู่ในรูปบริษัทจํากัด
3 การพัฒนารัฐวิสาหากิจตามแนวทางกฎหมาย ได้แก่
1) จัดตั้งองค์กรเพื่อการปฏิรูปกฎหมาย
2) ให้การสนับสนุนในด้านงบประมาณ บุคลากร และเรื่องอื่น ๆ ที่จําเป็นแก่องค์กรปฏิรูปกฎหมายเพื่อให้การปฏิรูปกฎหมายของประเทศเป็นไปอย่างมีระบบ
4 การพัฒนารัฐวิสาหกิจตามแนวทางสังคมวิทยา ได้แก่
1) วางแผนพัฒนาบุคลากรและค่าตอบแทนให้สอดคล้องกับสภาพตลาดแรงงาน
(2) กําหนดสิ่งจูงใจและผลประโยชน์ตอบแทนในรูปแบบต่าง ๆ เช่น การให้ค่าตอบแทนพนักงานโดยพิจารณาความเหมาะสมเป็นกรณี การจัดฝึกอบรมเพื่อหางานใหม่ให้
3) ส่งเสริมและสนับสนุนให้หน่วยราชการนําระบบ “การพัฒนาคุณภาพของการทํางาน” มาปรับใช้ให้เหมาะสม
4) ส่งเสริมและสนับสนุนให้หน่วยงานราชการมีระบบข้อมูลกําลังคนที่เหมาะสม
5) จัดทําระบบค่าตอบแทนใหม่
6) จํากัดการเพิ่มและลดขนาดบุคลากรตามภาระหน้าที่หลักของหน่วยงาน
7) สร้างกลไกการโยกย้ายถ่ายเทกําลังคนระหว่างส่วนราชการเพื่อเกลี่ยกําลังคนจากจุดที่หมดความจําเป็นหรือจําเป็นน้อยไปให้จุดที่มีความจําเป็นมาก
8) เพิ่มบทบาทภาคเอกชนในรัฐวิสาหกิจ
9) สร้างความร่วมมือจากทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง
10) ปรับปรุงให้แผนงานมีความกระจ่างชัด
11) เสริมสร้างความเข้าใจและเผยแพร่บทบาทของรัฐวิสาหกิจต่อสาธารณชน
5 การพัฒนารัฐวิสาหกิจตามแนวทางเศรษฐศาสตร์ ตามหลักการเศรษฐศาสตร์รัฐวิสาหกิจ ถือเป็นหนึ่งในวิธีการสร้างรายได้เข้าสู่รัฐ และเป็นเครื่องมือของรัฐเพื่อใช้ในการขับเคลื่อนนโยบายเพื่อให้ประชาชน ในสังคมมีความกินดีอยู่ดี ซึ่งเป็นสิ่งที่รัฐบาลจะต้องเข้ามามีส่วนร่วมในการดําเนินการเพื่อแก้ไขปัญหาความล้มเหลว อันเกิดมาจากระบบตลาดเสรีที่ไม่ต้องการให้คนส่วนน้อยได้รับผลประโยชน์ ดังนั้นการพัฒนารัฐวิสาหกิจตาม แนวทางเศรษฐศาสตร์จึงมุ่งเน้นการพิจารณากิจกรรมทางเศรษฐกิจของรัฐวิสาหกิจ เช่น การระดมทุน การลงทุน การค้ําประกัน เงินกู้ และการกําหนดราคาสินค้าและบริการ เป็นต้น
ข้อ 7 จงอธิบายแนวคิด หลักการ รูปแบบ และแนวทางในการควบคุมและประเมินผลการดําเนินงานของรัฐวิสาหกิจ
แนวคําตอบ
แนวคิดการควบคุมรัฐวิสาหกิจ
การควบคุมเป็นกระบวนการวัดผลการปฏิบัติงาน และการสร้างความมั่นใจว่าจะได้ผลการ ปฏิบัติงานเป็นไปตามปริมาณและคุณภาพที่กําหนด การควบคุมเกิดขึ้นในทุกกระบวนการ เริ่มตั้งแต่ก่อนกระบวนการ จะเริ่มต้นขึ้นซึ่งเป็นการควบคุมการใช้ทรัพยากรให้อยู่ในปริมาณที่เหมาะสมและก่อให้เกิดประโยชน์สูงสุด ในระหว่าง กระบวนการทําให้เห็นถึงปัญหาและอุปสรรคและหาทางแก้ไขหรือทางออกได้ทันท่วงที และหลังเสร็จสิ้นกระบวนการ ช่วยให้ทราบถึงผลลัพธ์ที่กําหนดขึ้นว่าเป็นไปตามที่ต้องการหรือไม่ โดยเฉพาะในการบริหารงานในยุคปัจจุบันที่เน้น ประสิทธิภาพทั้งด้านคน เงิน วัสดุ เทคโนโลยี เวลา เป็นต้น ส่วนจําเป็นต้องอาศัยกระบวนการควบคุมที่รัดกุม และมีประสิทธิผลเนื่องจากสภาพการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นอย่างรวดเร็วส่งผลให้การบริหารองค์การได้รับผลกระทบ และต้องเปลี่ยนแปลงตามสภาพที่เป็นไป
หลักการควบคุมรัฐวิสาหกิจ วิเชียร วิทยอุดม เสนอหลักการพื้นฐานของระบบการควบคุม 4 ประเด็น คือ
1 การตั้งบนพื้นฐานของมาตรฐานการปฏิบัติงานที่มีความเที่ยงตรง สามารถวัดและปฏิบัติได้ และเป็นที่ยอมรับของผู้เกี่ยวข้องทุกฝ่าย
2 การจัดเตรียมข้อมูลที่เพียงพอและมาจากหน่วยงานหรือบุคคลที่เกี่ยวข้อง เพราะจะเป็น ข้อมูลที่มีความน่าเชื่อถือและสามารถปฏิบัติได้จริง
3 เกณฑ์หรือมาตรฐานที่กําหนดขึ้นควรได้รับการยอมรับจากพนักงาน ไม่ควรเคร่งหรือ หย่อนจนเกินไปจนพนักงานยากที่จะปฏิบัติตามได้ และควรสร้างมาตรฐานที่มีเหตุผลและให้ผู้เกี่ยวข้องเข้ามาร่วม กําหนดมาตรฐาน และหาแนวทางปฏิบัติเพื่อให้บรรลุเป้าหมายนั้น
4 เกณฑ์หรือมาตรฐานที่ใช้ในการควบคุมควรมีวิธีการที่หลากหลาย โดยคํานึงถึง ความเหมาะสมทั้งลักษณะงานที่ปฏิบัติ พนักงาน กลุ่ม วัฒนธรรม หรือค่านิยมของบุคคลหรือหน่วยงานนั้น ๆ และเกณฑ์ที่ใช้ควรอยู่ภายใต้มาตรฐานเดียวกันและเป็นที่ยอมรับของทุกกลุ่มในองค์การ
รูปแบบการควบคุมรัฐวิสาหกิจ แบ่งออกเป็น 3 ช่วง คือ
1 การควบคุมก่อนกระบวนการ เป็นการดําเนินการก่อนกิจกรรมการผลิตหรือบริการ ต่าง ๆ จะเริ่มขึ้น เพื่อให้แน่ใจว่าเป้าหมายมีความชัดเจน และมีแนวทางหรือเป้าหมายที่เหมาะสมสอดคล้องกับ ผู้ปฏิบัติงาน เครื่องมือ หรือทรัพยากรที่มีอยู่ เป็นต้น
2 การควบคุมระหว่างกระบวนการ เป็นการควบคุมกํากับตรวจสอบกิจกรรมต่าง ๆ ที่ เกิดขึ้นในระหว่างการทํางานเพื่อให้มั่นใจว่าสิ่งต่าง ๆ หรือกิจกรรมที่ดําเนินเป็นไปตามเป้าหมายที่กําหนดไว้หรือไม่ หรือต้องแก้ไขปรับปรุงในส่วนใดที่เป็นปัญหาหรืออุปสรรคในการดําเนินงาน
3 การควบคุมหลังเสร็จสิ้นกระบวนการ เป็นการตรวจสอบหลังเสร็จสิ้นการดําเนินกิจกรรม ต่าง ๆ เพื่อตรวจสอบคุณภาพของผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นว่าเป็นไปตามเป้าหมายที่กําหนดไว้หรือไม่ ในขั้นตอนนี้ผู้เกี่ยวข้อง ไม่สามารถปรับเปลี่ยนหรือแก้ไขปรับปรุงอะไรได้เลย ทําได้เพียงทราบผลที่เกิดขึ้นและนําข้อมูลไปใช้เป็นข้อมูล พื้นฐานการดําเนินกิจกรรมในครั้งต่อไปให้มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น
แนวทางการควบคุมรัฐวิสาหกิจ
1 คณะกรรมการรัฐวิสาหกิจ โดยธรรมชาติของการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจจะมีโครงสร้างองค์กร และการดําเนินงานในรูปแบบคณะกรรมการ ซึ่งผู้ว่าการรัฐวิสาหกิจ ผู้อํานวยการรัฐวิสาหกิจ หรือผู้จัดการรัฐวิสาหกิจ นั้น ๆ จะไม่สามารถตัดสินใจในการดําเนินงานใด ๆ ได้โดยปราศจากการพิจารณาจากคณะกรรมการของรัฐวิสาหกิจ นั้น ๆ ดังนั้นคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจจึงเป็นผู้ควบคุมการบริหารงานและการกําหนดระเบียบข้อบังคับต่าง ๆ ในการดําเนินงานภายในรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ
2 กระทรวงต้นสังกัด ตามพระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. 2491 กําหนดให้รัฐมนตรี ว่าการกระทรวงการคลังกําหนดข้อบังคับเกี่ยวกับการจ่ายเงิน การเก็บรักษาเงิน และการนําทุนหรือกําไรเข้าบัญชี เงินคงคลัง และในระเบียบและการเงินรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2507 กําหนดให้มีผู้แทนกระทรวงการคลังเป็นคณะกรรมการ ของรัฐวิสาหกิจ นอกจากนี้การจัดสรรกําไร การกําหนดอัตราค่าเบี้ยประชุม ค่าตอบแทนอื่น ๆ ตลอดจนเงินรางวัล หรือโบนัสของกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจจะต้องได้รับการพิจารณาอนุมัติจากกระทรวงการคลังก่อน
3 การควบคุมโดยหน่วยงานตรวจสอบภายในรัฐวิสาหกิจ องค์กรรัฐวิสาหกิจทุกองค์กร จะมีหน่วยงานที่ทําหน้าที่ในการกํากับดูแลและตรวจสอบรายรับและรายจ่ายให้เป็นไปตามกฎระเบียบของการเบิกจ่าย ตลอดจนมีการสอบบัญชีภายในองค์กรรัฐวิสาหกิจ และในกรณีที่รัฐวิสาหกิจนั้น ๆ จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติจะต้อง มีการเผยแพร่ข้อมูลข่าวสารและบัญชีรายรับรายจ่ายให้ประชาชนทราบตามพระราชบัญญัติเผยแพร่ข้อมูลข่าวสาร ของภาครัฐ
แนวคิดการประเมินผลการดําเนินงานของรัฐวิสาหกิจ
การประเมินผลการดําเนินงานของรัฐวิสาหกิจเป็นระบบที่นํามาใช้เพื่อปรับปรุงประสิทธิภาพ การดําเนินงานรัฐวิสาหกิจ โดยรัฐจะประเมินผลการดําเนินงานของผู้บริหารและคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจ ด้วยตัวชี้วัดที่เป็นมาตรฐานเดียวกัน และการกําหนดตัวชี้วัดจะคํานึงถึงลักษณะเฉพาะของแต่ละรัฐวิสาหกิจ ทั้งนี้ รัฐจะผ่อนคลายกฎระเบียบต่าง ๆ เพื่อให้รัฐวิสาหกิจแต่ละหน่วยมีความคล่องตัวในการดําเนินงานมากขึ้น และจะ
มุ่งเน้นให้คณะกรรมการรัฐวิสาหกิจเป็นผู้รับผิดชอบในการกํากับดูแลรัฐวิสาหกิจให้ดําเนินการได้อย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งรัฐจะประเมินผลงานจริงของรัฐวิสาหกิจในช่วงสิ้นปีโดยดําเนินการเปรียบเทียบผลการดําเนินงานประจําปีกับ เป้าหมายของตัวชี้วัดต่าง ๆ ที่กําหนดไว้ในบันทึกข้อตกลงการประเมินผลงานตอนต้นปี
หลักการของระบบการประเมินผลการดําเนินงานของรัฐวิสาหกิจ
1 เป็นการนํานโยบายของรัฐบาลมาช่วยในการผลักดันให้รัฐวิสาหกิจสามารถปรับปรุงประสิทธิภาพในการดําเนินงานเพื่อตอบสนองยุทธศาสตร์ของชาติ
2 เป็นระบบที่ทําให้รัฐวิสาหกิจทราบถึงระดับความสามารถในการแข่งขันเมื่อเปรียบเทียบกับคู่แข่ง
3 เป็นระบบที่มุ่งเน้นการเพิ่มประสิทธิภาพในการดําเนินงานของรัฐวิสาหกิจ โดยให้คณะกรรมการรัฐวิสาหกิจเป็นผู้รับผิดชอบต่อผลการดําเนินงาน
4 เป็นระบบที่มุ่งเน้นการติดตามและประเมินผลการดําเนินงานของฝ่ายบริหาร
5 ใช้แผนธุรกิจ/แผนกลยุทธ์/แผนวิสาหกิจเป็นเครื่องมือในการกําหนดเป้าหมายและประเมินผล รวมถึงการติดตามผลการดําเนินงานของรัฐวิสาหกิจ
6 เป็นการกําหนดตัวชี้วัดหลัก ๆ ที่สะท้อนผลการดําเนินงาน โดยไม่ต้องพิจารณาในรายละเอียดมากเกินไป
7 เป็นการกําหนดเป้าหมายตัวชี้วัดโดยมุ่งเน้นให้รัฐวิสาหกิจมีการเปลี่ยนแปลงองค์กรได้อย่างมีประสิทธิภาพ โดยเปรียบเทียบผลการดําเนินงานกับมาตรฐานสากล
8 เป็นการประสานงานอย่างใกล้ชิดระหว่างกระทรวงต้นสังกัดของรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ แนวทางในการประเมินผลการดําเนินงานของรัฐวิสาหกิจ
บันทึกข้อตกลงการประเมินผลการดําเนินงานรัฐวิสาหกิจ เป็นบันทึกข้อตกลงระหว่าง รัฐบาลกับรัฐวิสาหกิจเพื่อกําหนดตัวชี้วัดและเป้าหมายที่รัฐต้องการจากรัฐวิสาหกิจ ซึ่งสามารถแบ่งการดําเนินงาน ออกเป็น 3 ขั้นตอน ดังนี้
ขั้นตอนที่ 1 การกําหนดตัวชี้วัดการประเมินผลงาน เพื่อวัดประสิทธิภาพการดําเนินงาน ของรัฐวิสาหกิจตามกรอบในการประเมินผลการดําเนินงานของรัฐวิสาหกิจ และน้ําหนักในแต่ละตัวชี้วัด ซึ่งแบ่งเป็น
1) ผลการดําเนินงานที่สามารถวัดเป็นตัวเงิน ได้แก่
(1) รัฐวิสาหกิจในตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย
ผลการดําเนินงานรัฐวิสาหกิจ (น้ำหนักร้อยละ 65)
การบริหารจัดการองค์กร (น้ำหนักร้อยละ 35)
(2) รัฐวิสาหกิจที่ไม่อยู่ในตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย
– การดําเนินงานตามนโยบาย (น้ำหนักร้อยละ 20 +/-10)
– ผลการดําเนินงานของรัฐวิสาหกิจ (น้ําหนักร้อยละ 45 +/-10)
2) ผลการดําเนินงานที่ไม่สามารถวัดเป็นตัวเงิน ได้แก่
(1) การบริหารจัดการองค์กร (น้ำหนักร้อยละ 35)
(2) บทบาทของคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจ (น้ำหนักร้อยละ 6)
(3) การบริหารความเสี่ยง (น้ำหนักร้อยละ 7)
(4) การควบคุมภายใน (น้ำหนักร้อยละ 4)
(5) การตรวจสอบภายใน (น้ำหนักร้อยละ 6)
(6) การบริหารจัดการสารสนเทศ (น้ำหนักร้อยละ 6)
(7) การบริหารทรัพยากรบุคคล (น้ำหนักร้อยละ 6)
ขั้นตอนที่ 2 การกําหนดค่าน้ําหนักหรือความสําคัญของตัวชี้วัดไม่เกิน 10 ตัวชี้วัด โดยแต่ละตัวชี้วัดจะกําหนดน้ําหนักความสําคัญในระดับที่ต่างกัน ซึ่งจะทําให้ผู้บริหารของรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่ง สามารถบริหารงานได้อย่างสอดคล้องกับความความต้องการของรัฐบาล
ขั้นตอนที่ 3 การกําหนดเป้าหมายในการดําเนินงานของรัฐวิสาหกิจ ซึ่งแบ่งออกเป็น 5 ระดับ คือ ระดับที่ 5 ดีขึ้นมาก, ระดับที่ 4 ดีขึ้น, ระดับที่ 3 ปกติ, ระดับที่ 2 ต่ำ และระดับ 1 ต่ำมาก
2 ระบบแรงจูงใจหรือค่าตอบแทน ประกอบด้วย
1) ค่าตอบแทนที่เป็นตัวเงิน ได้แก่ โบนัส และการเลื่อนขั้นเงินเดือนค่าจ้างประจําปี
2) ค่าตอบแทนที่ไม่เป็นตัวเงิน ได้แก่ การประกาศจัดอันดับผลงานจริงของรัฐวิสาหกิจประจําปี และการให้ความอิสระในการบริหารงาน
3 วิธีการและขั้นตอนในการดําเนินการระบบประเมินผล แบ่งออกเป็น 6 ขั้นตอน ได้แก่
1) รัฐวิสาหกิจเสนอแผนธุรกิจ/แผนกลยุทธ์/แผนวิสาหกิจต่อสํานักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจโดยผ่านความเห็นชอบจากคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจและกระทรวงเจ้าสังกัด
2) คณะกรรมการและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องร่วมพิจารณาแผนธุรกิจ/แผนกลยุทธ์/แผนวิสาหกิจเพื่อกําหนดตัวชี้วัด น้ำหนัก และเป้าหมาย
3) กระทรวงการคลังโดยสํานักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจแจ้งผลการกําหนดตัวชี้วัด น้ำหนัก และเป้าหมายในการประเมินผลการดําเนินงานให้รัฐวิสาหกิจทราบเพื่อจัดทําบันทึกข้อตกลง
4) รัฐวิสาหกิจรายงานผลการดําเนินงานรายไตรมาสและรายปีต่อกระทรวงการคลัง
5) คณะกรรมการประเมินผลรัฐวิสาหกิจรับทราบผลการดําเนินงานครึ่งปี และ ณ สิ้นปีบัญชีของรัฐวิสาหกิจ
6) รายงานผลการดําเนินงานประจําปีของรัฐวิสาหกิจให้คณะรัฐมนตรีทราบ
