การสอบไล่ภาคฤดูร้อน ปีการศึกษา 2561
ข้อสอบกระบวนวิชา LAW 3016 กฎหมายปกครอง (สําหรับนักศึกษาคณะรัฐศาสตร์)
คําแนะนํา ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน มี 4 ข้อ
ข้อ 1. อํานาจบังคับบัญชาและอํานาจกํากับดูแลมีสาระสําคัญและความแตกต่างกันอย่างไร จงอธิบาย
ธงคําตอบ
อํานาจบังคับบัญชา คือ อํานาจที่หัวหน้าหน่วยงานใช้ปกครองผู้ใช้บังคับบัญชา เช่น การที่ ผู้ว่าราชการจังหวัดใช้อํานาจบังคับบัญชาเหนือเจ้าหน้าที่ทั้งหลายในราชการส่วนภูมิภาค เช่น นายอําเภอ ปลัดอําเภอ เป็นต้น อํานาจบังคับบัญชาเป็นอํานาจที่ผู้บังคับบัญชาสามารถสั่งการใด ๆ ก็ได้ตามที่ตนเห็นว่า เหมาะสม สามารถกลับ แก้ ยกเลิก เพิกถอนคําสั่ง หรือการกระทําของผู้ใต้บังคับบัญชาได้เสมอ เว้นแต่จะมี กฎหมายบัญญัติไว้โดยเฉพาะ อํานาจบังคับบัญชาแม้ไม่มีกฎหมายบัญญัติไว้ชัดแจ้ง ผู้บังคับบัญชาก็สามารถ ใช้อํานาจตามหลักกฎหมายทั่วไป
อํานาจกํากับดูแล ไม่ใช่เรื่องของความสัมพันธ์ระหว่างผู้บังคับบัญชากับผู้ใต้บังคับบัญชา แต่เป็น ความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรหรือบุคคลที่มีอํานาจกํากับดูแลกับองค์กรที่อยู่ภายใต้การกํากับดูแล จึงเป็นอํานาจ ที่มีเงื่อนไข คือจะใช้ได้ต่อเมื่อมีกฎหมายให้อํานาจและต้องเป็นไปตามรูปแบบที่กฎหมายกําหนด เพื่อเป็น หลักประกันความเป็นอิสระขององค์กรภายใต้การกํากับดูแล
และในการกํากับดูแลนั้น องค์กรหรือบุคคลที่มีอํานาจกํากับดูแลไม่มีอํานาจสั่งการให้องค์กร ภายใต้การกํากับดูแลปฏิบัติการตามที่ตนเห็นสมควร องค์กรภายใต้การกํากับดูแลมีอํานาจหน้าที่ตามกฎหมาย องค์กรหรือบุคคลที่มีอํานาจกํากับดูแลจึงเพียงแต่กํากับดูแลให้องค์กรภายใต้การกํากับดูแลปฏิบัติหน้าที่ให้ถูกต้อง ตามกฎหมายเท่านั้น
ซึ่งอํานาจบังคับบัญชามีความแตกต่างจากอํานาจกํากับดูแลตรงที่ว่า อํานาจบังคับบัญชาเป็น อํานาจตามหลักกฎหมายทั่วไปซึ่งเป็นอํานาจไม่มีเงื่อนไข โดยผู้บังคับบัญชาสามารถควบคุมได้ทั้งความชอบด้วย กฎหมายและดุลพินิจของผู้ใต้บังคับบัญชา ส่วนอํานาจกํากับดูแลเป็นอํานาจที่มีเงื่อนไข กล่าวคือต้องมีกฎหมาย บัญญัติอย่างชัดเจนว่าองค์กรกํากับมีอํานาจกํากับดูแลองค์กรที่อยู่ภายใต้กํากับเหนือการกระทําและตัวบุคคลใด ทั้งนี้เพื่อให้องค์กรที่อยู่ภายใต้กํากับดูแลปฏิบัติหน้าที่ให้ถูกต้องตามกฎหมายเท่านั้น ไม่สามารถควบคุมดุลพินิจได้
ข้อ 2. จงอธิบายความหมายและความแตกต่างของการกระทําทางปกครองประเภท “กฎ” กับ “คําสั่งทางปกครอง” มาโดยละเอียด
ธงคําตอบ
ตามมาตรา 5 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 นั้น “คําสั่งทางปกครอง” หมายความว่า
“การใช้อํานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอัน ที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคลไม่ว่าจะเป็น การถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ”
กรณีที่จะเป็นคําสั่งทางปกครองนั้น จะต้องมีองค์ประกอบดังต่อไปนี้ คือ
1 ต้องเป็นคําสั่งที่ออกโดยเจ้าหน้าที่
2 ต้องมีลักษณะเป็นการใช้อํานาจตามกฎหมาย
3 ต้องมีลักษณะเป็นการแสดงเจตนาของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่าง บุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล
4 ต้องก่อให้เกิดผลเฉพาะกรณีหรือเรื่องใดเรื่องหนึ่งโดยเฉพาะเจาะจง
5 ต้องมีผลโดยตรงไปสู่ภายนอกฝ่ายปกครอง
ส่วน “กฎ” หมายความว่า พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใด เป็นการเฉพาะ
สําหรับ “กฎ” นั้น จะมีลักษณะที่สําคัญ 2 ประการ คือ
1 บุคคลที่อยู่ภายใต้กฎจะถูกนิยามไว้เป็นประเภท และไม่สามารถที่จะทราบจํานวนที่แน่นอนได้
2 บุคคลที่ถูกนิยามไว้ภายใต้กฎนั้น กฎจะกําหนดให้บุคคลนั้นกระทําการ หรือห้ามมิให้กระทําการ หรือได้รับอนุญาตให้กระทําการ หรือมีสิทธิที่จะกระทําซ้ำ ๆ ทําให้กฏมีผลบังคับกับข้อเท็จจริงในปัจจุบัน หรือในอนาคตที่ไม่แน่นอน
จากความหมายและลักษณะที่สําคัญของ “กฎ” และ “คําสั่งทางปกครอง” ดังกล่าวข้างต้น จะเห็นได้ว่า “กฎ” และ “คําสั่งทางปกครอง” จะมีลักษณะที่เหมือนกัน คือต่างก็เป็นการใช้อํานาจตามกฎหมาย ของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อเปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือ มีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล แต่มีข้อแตกต่างกันดังนี้ คือ
1 กฎนั้นจะมีผลบังคับเป็นการทั่วไปโดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใด เป็นการเฉพาะ ส่วนคําสั่งทางปกครองจะมีผลบังคับโดยเฉพาะเจาะจงตัวบุคคล หรือข้อเท็จจริงเฉพาะเรื่อง
2 คําสั่งทางปกครองจะมีลักษณะเป็นคําสั่งบังคับฝ่ายเดียวที่เจ้าหน้าที่อาจออกคําสั่งโดยวาจา หรือเป็นหนังสือก็ได้ ส่วนกฎนั้นเป็นกฎหมายลําดับรองที่มีกระบวนการบัญญัติซับซ้อนคล้ายกับกระบวนการ ออกกฎหมายที่ออกโดยฝ่ายนิติบัญญัติ เช่น การตราพระราชกฤษฎีกา การออกข้อบัญญัติท้องถิ่น เป็นต้น ซึ่ง โดยสภาพแล้วไม่อาจออกกฏด้วยวาจาได้เลย
3 ในกรณีที่จะนําข้อพิพาทเกี่ยวกับการออกกฎหรือคําสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไปฟ้องเป็นคดีต่อศาลปกครองนั้น ถ้าเป็นคําสั่งทางปกครองจะต้องได้ดําเนินการแก้ไขความเดือดร้อนก่อนที่จะ นําคดีไปฟ้องศาลปกครอง เช่น ต้องมีการอุทธรณ์คําสั่งทางปกครองนั้นก่อนหรือมีการร้องทุกข์ก่อน ส่วนกฎนั้น สามารถนําคดีไปฟ้องศาลปกครองได้เลย เนื่องจากการฟ้องศาลปกครองเพื่อให้เพิกถอนกฏนั้น ไม่มีกฎหมาย กําหนดขั้นตอนและวิธีการในการแก้ไขความเดือดร้อนไว้แต่อย่างใด
ข้อ 3. นายแดงเป็นคู่กรณีที่ได้รับผลกระทบสิทธิจากคําสั่งทางปกครอง ดังนี้ เจ้าหน้าที่ที่มีอํานาจพิจารณาทางปกครองต้องดําเนินการอย่างไรบ้างต่อนายแดง มีหลักและข้อยกเว้นอย่างไร จงอธิบายตาม พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539
ธงคําตอบ
การที่นายแดงเป็นคู่กรณีได้รับผลกระทบสิทธิจากคําสั่งทางปกครอง โดยหลักแล้วเจ้าหน้าที่ที่มี อํานาจพิจารณาทางปกครองจะต้องให้นายแดงซึ่งเป็นคู่กรณีมีโอกาสที่จะได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอ และ ต้องให้นายแดงคู่กรณีได้มีโอกาสโต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานของตนตามมาตรา 30 วรรคหนึ่ง แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ซึ่งได้บัญญัติว่า
“ในกรณีที่คําสั่งทางปกครองอาจกระทบถึงสิทธิของคู่กรณี เจ้าหน้าที่ต้องให้คู่กรณีมีโอกาสที่จะ ได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอ และมีโอกาสได้โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานของตน”
แต่อย่างไรก็ตาม หลักดังกล่าวมีข้อยกเว้นว่า เจ้าหน้าที่อาจเห็นสมควรปฏิบัติเป็นอย่างอื่นได้ หากเข้าเงื่อนไขอย่างใดอย่างหนึ่งตามที่บัญญัติไว้ในวรรคสอง (เป็นข้อยกเว้นที่ไม่เด็ดขาด) ได้แก่
(1) เมื่อมีความจําเป็นรีบด่วนหากปล่อยให้เนิ่นช้าไปจะก่อให้เกิดความเสียหายอย่างร้ายแรง แก่ผู้หนึ่งผู้ใดหรือจะกระทบต่อประโยชน์สาธารณะ
(2) เมื่อจะมีผลทําให้ระยะเวลาที่กฎหมายหรือกฏกําหนดไว้ในการทําคําสั่งทางปกครองต้อง ล่าช้าออกไป
(3) เมื่อเป็นข้อเท็จจริงที่คู่กรณีนั้นเองได้ให้ไว้ในคําขอ คําให้การ หรือคําแถลง
(4) เมื่อโดยสภาพเห็นได้ชัดในตัวว่าการให้โอกาสดังกล่าวไม่อาจกระทําได้
(5) เมื่อเป็นมาตรการบังคับทางปกครอง
(6) กรณีอื่นตามที่กําหนดในกฎกระทรวง
และถ้าหากเข้าข้อยกเว้นตามวรรคสาม กล่าวคือ ถ้าการให้โอกาสแก่คู่กรณีที่จะได้ทราบข้อเท็จจริง อย่างเพียงพอและให้คู่กรณีได้มีโอกาส โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานของตนตามวรรคหนึ่งนั้น จะก่อให้เกิด ผลเสียหายอย่างร้ายแรงต่อประโยชน์สาธารณะ ดังนี้ ห้ามมิให้เจ้าหน้าที่ให้โอกาสดังกล่าวแก่คู่กรณี (ซึ่งเป็น ข้อยกเว้นเด็ดขาด)
ข้อ 4. ตามพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. 2522 มาตรา 140 วางหลักไว้ว่า เมื่อเจ้าพนักงานจราจรใช้เครื่องบังคับล้อรถยนต์ว่าผู้ขับขี่ผู้ใดฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัตินี้ จะว่ากล่าว ตักเตือนผู้ขับขี่ หรือออกใบสั่งให้ผู้ขับขี่ชําระค่าปรับตามที่เปรียบเทียบก็ได้ ปรากฏว่า นายหนึ่งจอดรถยนต์ในที่ห้ามจอดและจอดกีดขวางทางจราจร เจ้าพนักงานจราจรจึงใช้เครื่องบังคับล้อ รถยนต์ของนายหนึ่งและได้ออกใบสั่งให้นายหนึ่งไปชําระค่าปรับ ดังนี้ การใช้เครื่องบังคับล้อรถยนต์ ก็ดี ใบสั่งก็ดี เป็นการกระทําทางปกครองใดบ้าง จงอธิบาย
ธงคําตอบ
“การกระทําทางปกครอง” หมายถึง การกระทําขององค์กรของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐฝ่ายปกครอง หรือผลิตผลของการใช้อํานาจรัฐตามพระราชบัญญัติ หรือกฎหมายอื่นที่มีค่าบังคับเสมอพระราชบัญญัติ เช่น พระราชกําหนด เป็นต้น
การกระทําทางปกครอง แบ่งออกเป็น 4 ประเภท ได้แก่
1 “กฎ” หมายความว่า พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใด เป็นการเฉพาะ
2 “คําสั่งทางปกครอง” หมายความว่า การใช้อํานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผล เป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อเปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อ สถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ
3 “การกระทําทางปกครองในรูปแบบอื่น” ได้แก่ การกระทําทางปกครองทั้งหลายที่ไม่ใช่ การออกกฎ หรือการออกคําสั่งทางปกครอง ซึ่งมักจะเรียกกันว่า “ปฏิบัติการทางปกครอง”
4 “สัญญาทางปกครอง” หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง เป็นหน่วยงานทางปกครอง หรือเป็นบุคคลซึ่งกระทําการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้ จัดทําบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ
กรณีตามปัญหา การที่นายหนึ่งได้จอดรถยนต์ในที่ห้ามจอดและจอดกีดขวางทางจราจร เจ้าพนักงาน จราจรจึงใช้เครื่องบังคับล้อรถยนต์ของนายหนึ่งและได้ออกใบสั่งให้นายหนึ่งไปชําระค่าปรับนั้น
กรณีการใช้เครื่องบังคับล้อรถยนต์ แม้จะเป็นการใช้อํานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ก็ตาม แต่การกระทําดังกล่าวเป็นการกระทําที่ไม่ได้เป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคล จึงไม่ใช่การกระทําทาง ปกครองในลักษณะที่เป็นกฎหรือคําสั่งทางปกครอง แต่เป็นการกระทําทางปกครองในรูปแบบอื่นที่เรียกกันว่า ปฏิบัติการทางปกครอง
ส่วนกรณีของใบสั่งนั้น ไม่ถือเป็นการกระทําทางปกครองประเภทคําสั่งทางปกครอง เพราะไม่ได้ เป็นการใช้อํานาจทางปกครองหรือกิจการทางปกครองแต่อย่างใด และไม่ใช่การกระทําทางปกครองในรูปแบบอื่น แต่เป็นการใช้อํานาจในกระบวนการยุติธรรมทางอาญา
สรุป
การใช้เครื่องบังคับล้อรถยนต์ เป็นการกระทําทางปกครองประเภทปฏิบัติการทางปกครอง ส่วนใบสั่งไม่ถือว่าเป็นการกระทําทางปกครองประเภทใด ๆ
