การสอบไล่ภาค 1 ปีการศึกษา 2556
ข้อสอบกระบวนวิชา LAW 3016 กฎหมายปกครอง (สําหรับนักศึกษาคณะรัฐศาสตร์)
คําแนะนํา ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน มี 4 ข้อ
ข้อ 1. จงนํากฎหมายปกครองและหลักกฎหมายปกครองไปอธิบายว่าการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นใน ด้าน ปัจจุบันต้องใช้กฎหมายปกครอง และหลักกฎหมายปกครองมาใช้ในการบริหารอย่างไรจึงจะทําให้การบริหารราชการส่วนท้องถิ่นเป็นไปตามนโยบายและเป้าหมายในการบริหารบ้านเมืองที่ดี
ธงคําตอบ
“กฎหมายปกครอง” ซึ่งอาจจะอยู่ในชื่อของ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ หรือ พระราชบัญญัติ หรือพระราชกําหนด หรือประมวลกฎหมาย หรืออาจจะอยู่ในชื่อของประกาศคณะปฏิวัติ เป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อํานาจหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงานทางปกครอง หรือแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐ
ซึ่งอํานาจหน้าที่ในทางปกครองนั้น ได้แก่ อํานาจหน้าที่ในการจัดทําบริการสาธารณะ รวมทั้ง การใช้อํานาจทางปกครอง ในการออกกฎ การออกคําสั่งทางปกครอง การกระทําทางปกครองในรูปแบบอื่น ๆ และ การทําสัญญาทางปกครอง
สําหรับหน่วยงานทางปกครองของไทยที่อยู่ในรูปของการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ได้แก่
1 องค์การบริหารส่วนตําบล
2 องค์การบริหารส่วนจังหวัด
3 เทศบาล
4 กรุงเทพมหานคร และ
5 เมืองพัทยา
“การบริหารราชการส่วนท้องถิ่น” ของไทยไม่ว่าจะอยู่ในรูปแบบใด ก็เป็นเรื่องที่เกี่ยวกับ การจัดทําบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์แก่ประชาชนส่วนรวม และการใช้อํานาจทางปกครองตามที่กฎหมาย ได้บัญญัติให้อํานาจและหน้าที่ไว้ ไม่ว่าจะเป็นการใช้อํานาจทางปกครองเพื่อการออกกฎ ออกคําสั่งทางปกครอง การกระทําในทางปกครองรูปแบบอื่น ๆ และการทําสัญญาทางปกครอง ซึ่งกฎหมายที่บัญญัติให้อํานาจหน้าที่ ในการใช้อํานาจทางปกครองดังกล่าวคือ “กฎหมายปกครอง” นั่นเอง
ดังนั้น จึงเห็นได้ว่าการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ไม่ว่าจะเป็นการจัดทําบริการสาธารณะ หรือการใช้อํานาจทางปกครองต่าง ๆ ราชการบริหารส่วนท้องถิ่นจะสามารถดําเนินการได้ก็จะต้องมีกฎหมายซึ่งก็คือ กฎหมายปกครองได้บัญญัติให้อํานาจและหน้าที่ไว้ด้วย และจะต้องใช้อํานาจหน้าที่นั้นตามที่กฎหมายปกครอง ได้กำหนดไว้ในการบริหารราชการแผ่นดิน
ในการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นนั้น หน่วยงานบริหารราชการส่วนท้องถิ่นต่าง ๆ จะมีเจ้าหน้าที่ ของหน่วยงานนั้นเป็นผู้ใช้อํานาจตามกฎหมายเพื่อบริหารราชการให้เป็นไปตามนโยบาย และในการบริหารราชการ ส่วนท้องถิ่นของเจ้าหน้าที่ดังกล่าวเพื่อให้เป็นไปตามนโยบายและเป้าหมายในการบริหารบ้านเมืองที่ดีนั้น เจ้าหน้าที่ จะต้องใช้อํานาจตามหลักกฎหมายปกครองด้วย ซึ่งการใช้อํานาจตามหลักกฎหมายปกครองนั้นมีอยู่หลายประการ เช่น
1 หลักความชอบด้วยกฎหมาย กล่าวคือ จะใช้อํานาจได้ก็ต่อเมื่อมีกฎหมายบัญญัติให้ อํานาจไว้ด้วย เพราะถ้าเป็นการใช้อํานาจโดยไม่มีกฎหมายบัญญัติไว้ หรือเป็นการใช้อํานาจนอกเหนือจากที่กฎหมาย บัญญัติให้อํานาจไว้ ก็จะเป็นการใช้อํานาจที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย
2 หลักประโยชน์สาธารณะ กล่าวคือ การใช้อํานาจนั้นจะต้องกระทําเพื่อประโยชน์แก่ ประชาชนส่วนรวม มิใช่กระทําเพื่อประโยชน์ของบุคคลใดบุคคลหนึ่งโดยเฉพาะ
3 หลักความซื่อสัตย์สุจริต กล่าวคือ การใช้อํานาจของเจ้าหน้าที่นั้น จะต้องกระทําด้วย ความเหมาะสมและตามสมควร โดยมีจุดมุ่งหมายเพื่อประโยชน์ของคนส่วนใหญ่
4 หลักความเป็นธรรม กล่าวคือ การใช้อํานาจของเจ้าหน้าที่นั้นจะต้องกระทําต่อบุคคล ทุกคนโดยยึดหลักว่าบุคคลทุกคนมีความเท่าเทียมกัน และมีความเสมอภาคกัน และต้องเป็นการกระทําเพียงเพื่อให้ บรรลุตามเป้าประสงค์ของกฎหมายเท่านั้น รวมทั้งจะต้องไม่เป็นการสร้างภาระให้แก่ประชาชนจนเกินควร
ข้อ 2. ประเทศไทยเรามีปัญหาในการบริหารราชการแผ่นดินตลอดมา จริงแล้วปัญหาต่าง ๆ ในการบริหารราชการแผ่นดินไม่ได้อยู่ที่ตัวบทกฎหมายเสียทั้งหมด ส่วนใหญ่แล้วอยู่ที่ผู้ใช้อํานาจตามกฎหมาย ไม่ดําเนินการให้เป็นไปตามหลักกฎหมาย ให้ท่านยกตัวอย่างการใช้อํานาจที่ไม่ชอบและอยู่ในเขตอํานาจของศาลปกครองมีอะไรบ้าง
ธงคําตอบ
“การใช้อํานาจทางปกครอง” คือ การใช้อํานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่อันทําให้เกิดการ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน หรือระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพหรือสิทธิของบุคคลไม่ว่าจะเป็นการชั่วคราวหรือถาวร
ซึ่งการใช้อํานาจทางปกครองนั้น ได้แก่
1 การออกกฎ เช่น การออกพระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง เป็นต้น
2 การออกคําสั่งทางปกครอง เช่น การสั่งการ การอนุญาต การรับจดทะเบียน เป็นต้น
3 การกระทําทางปกครองอื่น ๆ เช่น การปฏิบัติการทางปกครอง หรือสัญญาทางปกครอง
ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคแรก (1) ได้บัญญัติว่า “ศาลปกครองมีอํานาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคําสั่งในเรื่องดังต่อไปนี้
(1) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทําการโดยไม่ชอบ ด้วยกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คําสั่ง หรือการกระทําอื่นใดเนื่องจากกระทําโดยไม่มีอํานาจหรือนอกเหนือ อํานาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอนหรือวิธีการอันเป็นสาระสําคัญที่ กําหนดไว้สําหรับการกระทํานั้น หรือโดยไม่สุจริต หรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม หรือมีลักษณะเป็น การสร้างขั้นตอนโดยไม่จําเป็น หรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควร หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ”
จากบทบัญญัติดังกล่าว จะเห็นได้ว่า การใช้อํานาจทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายและอยู่ ในอํานาจของศาลปกครองที่จะพิจารณาพิพากษาหรือมีคําสั่ง ได้แก่ การกระทําที่มีลักษณะอย่างใดอย่างหนึ่ง ดังต่อไปนี้ คือ
1 กระทําโดยไม่มีอํานาจ
2 กระทํานอกเหนืออํานาจหน้าที่
3 กระทําโดยไม่ถูกต้องตามกฎหมาย
4 กระทําโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน
5 กระทําโดยไม่ถูกต้องตามวิธีการอันเป็นสาระสําคัญที่กําหนดไว้สําหรับการกระทํานั้น
6 กระทําโดยไม่สุจริต
7 กระทําโดยมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม
8 กระทําโดยมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จําเป็น
9 กระทําโดยสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควร
10 กระทําโดยเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ
ข้อ 3. “หลักการกํากับดูแล” มีความสําคัญกับ “หลักความเป็นอิสระ” ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศไทยอย่างไร จงอธิบายโดยละเอียด
ธงคําตอบ
“หลักการกํากับดูแล” เป็นหลักการที่นํามาใช้เกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรหรือบุคคล ที่มีอํานาจกํากับดูแลกับองค์กรที่อยู่ภายใต้การกํากับดูแล ซึ่งหลักการกํากับดูแลนั้น องค์กรหรือบุคคลที่มีอํานาจ กํากับดูแลจะไม่มีอํานาจสั่งการให้องค์กรภายใต้การกํากับดูแลปฏิบัติการตามที่ตนเห็นสมควร แต่มีอํานาจเพียง การกํากับดูแลให้องค์กรภายใต้การกํากับดูแลปฏิบัติหน้าที่ให้ถูกต้องตามอํานาจหน้าที่ที่กฎหมายกําหนดไว้เท่านั้น และอํานาจในการกํากับดูแลขององค์กรหรือบุคคลที่มีอํานาจกํากับดูแลนั้น เป็นอํานาจที่มีเงื่อนไข คือจะใช้ได้ก็ต่อเมื่อ มีกฎหมายให้อํานาจและต้องเป็นไปตามรูปแบบที่กฎหมายกําหนด ทั้งนี้ เพื่อเป็นหลักประกันความเป็นอิสระ ขององค์กรภายใต้การกํากับดูแล
“องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” ของประเทศไทยในปัจจุบัน ได้แก่ องค์การบริหารส่วนตําบล เทศบาล องค์การบริหารส่วนจังหวัด กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา เป็นองค์กรของรัฐที่จัดตั้งขึ้นในรูปของ การบริหารราชการส่วนท้องถิ่นซึ่งเป็นไปตามหลักการกระจายอํานาจทางพื้นที่ คือการที่รัฐจัดตั้งองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นขึ้นเป็นนิติบุคคลมหาชนเพื่อมอบอํานาจให้ดําเนินกิจการของท้องถิ่นได้เองโดยมีหลักความเป็นอิสระ ในการดําเนินการตามอํานาจหน้าที่ กล่าวคือ สามารถดําเนินการที่ได้รับมอบหมายได้เองโดยไม่ต้องรับคําสั่ง หรืออยู่ภายใต้อํานาจบังคับบัญชาของราชการบริหารส่วนกลาง มีอํานาจวินิจฉัยสั่งการและดําเนินกิจการได้ด้วย งบประมาณและเจ้าหน้าที่ของตนเอง โดยราชการบริหารส่วนกลางจะใช้หลักการกํากับดูแลให้ราชการบริหาร ส่วนท้องถิ่นปฏิบัติหน้าที่ให้ถูกต้องตามกฎหมาย
ดังนั้น จะเห็นได้ว่า “หลักการกํากับดูแล” มีความสําคัญกับ “หลักความเป็นอิสระ” ของ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพราะเป็นหลักประกันความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นเอง และถ้าองค์กรใดไม่มีหลักความเป็นอิสระดังกล่าว ก็ไม่ถือว่าได้มีการกระจายอํานาจอย่างแท้จริง
ข้อ 4. มหาวิทยาลัยเป็นผู้ว่าจ้างบริษัท เค เอ็นจิเนียริ่ง จํากัด ตามสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงหอนาฬิกาหน้ามหาวิทยาลัย มีระยะเวลาก่อสร้างแล้วเสร็จหนึ่งเดือน ปรากฏว่าผ่านไปหนึ่งเดือน มหาวิทยาลัยได้มีหนังสือถึงบริษัท เค เอ็นจิเนียริ่ง จํากัด ในฐานะคู่สัญญาแจ้งจะใช้สิทธิปรับบริษัท เค เอ็นจิเนียริ่ง จํากัด เนื่องจากไม่สามารถทํางานให้แล้วเสร็จตามเวลาที่กําหนด วันละ 20,000 บาท จนกว่างานจะแล้วเสร็จ บริษัท เค เอ็นจิเนียริ่ง จํากัด ปฏิเสธและไม่เห็นด้วยกับจํานวนเงินดังกล่าว บริษัท เค เอ็นจิเนียริ่ง จํากัด มาปรึกษาท่านว่าหนังสือดังกล่าวเป็นคําสั่งทางปกครองตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ที่จะต้องดําเนินการอุทธรณ์โต้แย้งก่อนหรือไม่ เพราะเหตุใด
ธงคําตอบ
ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539
มาตรา 5 “คําสั่งทางปกครอง” หมายความว่า การใช้อํานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้าง นิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิ หรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ
กรณีที่จะเป็นคําสั่งทางปกครองนั้น จะต้องมีองค์ประกอบดังต่อไปนี้ คือ
1 ต้องเป็นคําสั่งที่ออกโดยเจ้าหน้าที่
2 ต้องมีลักษณะเป็นการใช้อํานาจตามกฎหมาย
3 ต้องมีลักษณะเป็นการแสดงเจตนาของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นในระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล
4 ต้องก่อให้เกิดผลเฉพาะกรณีหรือเรื่องใดเรื่องหนึ่งโดยเฉพาะเจาะจง
5 ต้องมีผลโดยตรงไปสู่ภายนอกฝ่ายปกครอง
ตามปัญหา การที่มหาวิทยาลัยเป็นผู้ว่าจ้างบริษัท เค เอ็นจิเนียริ่ง จํากัด ตามสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงหอนาฬิกาหน้ามหาวิทยาลัย ได้มีหนังสือถึงบริษัท เค เอ็นจิเนียริ่ง จํากัด ในฐานะคู่สัญญาแจ้งจะใช้สิทธิปรับบริษัท เค เอ็นจิเนียริ่ง จํากัด เนื่องจากไม่สามารถทํางานให้แล้วเสร็จตามเวลา ที่กําหนดนั้น หนังสือแจ้งดังกล่าวแม้จะออกโดยเจ้าหน้าที่ก็ตาม แต่ก็เป็นเพียงการแจ้งให้ทราบว่าจะมีการใช้สิทธิ เรียกร้องค่าปรับเท่านั้น ซึ่งเป็นการใช้สิทธิตามสัญญามิได้เป็นการที่มหาวิทยาลัยใช้อํานาจตาม กฎหมายปกครอง ที่มีผลกระทบต่อสิทธิใด ๆ ของบริษัท เค เอ็นจิเนียริ่ง จํากัด แต่อย่างใด ดังนั้นหนังสือดังกล่าว จึงไม่เป็นคําสั่งทางปกครองตามนัยของพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539
และเมื่อหนังสือดังกล่าวไม่เป็นคําสั่งทางปกครอง จึงไม่อยู่ภายใต้หลักเกณฑ์ที่จะต้องดําเนินการ อุทธรณ์โต้แย้งก่อนตามกฎหมายฉบับนี้ และถ้าหากบริษัท เค เอ็นจิเนียริ่ง จํากัด เห็นว่าการใช้สิทธิของมหาวิทยาลัยไม่ถูกต้อง ก็ชอบที่จะปฏิเสธการชําระหนี้อันเป็นข้อโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาจ้างทําของมิใช่ข้อโต้แย้ง เกี่ยวกับสัญญาทางปกครองแต่ประการใด
สรุป
หนังสือดังกล่าวไม่เป็นคําสั่งทางปกครองตาม พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 จึงไม่อยู่ภายใต้หลักเกณฑ์ที่จะต้องดําเนินการอุทธรณ์โต้แย้งก่อนตามกฎหมายฉบับนี้
