การสอบไล่ภาคฤดูร้อน ปีการศึกษา 2555
ข้อสอบกระบวนวิชา LAW 3012 กฎหมายปกครอง
คําแนะนํา ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน มี 4 ข้อ
ข้อ 1. หลักการกระจายอํานาจปกครอง (Decentralization) หมายถึงอะไร และอาจจําแนกวิธีกระจาย อํานาจปกครองออกได้กี่วิธี และแต่ละวิธีมีความแตกต่างกันอย่างไร ขอให้อธิบายพร้อมยกหลักกฎหมายประกอบ
ธงคําตอบ
หลักการกระจายอํานาจปกครอง หมายถึง หลักในการจัดระเบียบบริหารราชการ โดยส่วนกลาง จะมอบอํานาจปกครองบางส่วนให้แก่องค์กรอื่น ซึ่งไม่ใช่องค์กรของส่วนกลางหรือส่วนภูมิภาค เช่น การมอบอํานาจ ปกครองให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในการจัดทําบริการสาธารณะด้วยตนเอง โดยมีความเป็นอิสระ ไม่อยู่ ในความบังคับบัญชาของส่วนกลาง แต่จะอยู่ภายใต้การกํากับดูแลของส่วนกลาง
ตามหลักการกระจายอํานาจปกครองนั้น ได้มีการจําแนกวิธีกระจายอํานาจปกครองได้ 2 วิธี คือ
1 การกระจายอํานาจปกครองตามอาณาเขต หรือการกระจายอํานาจปกครองให้แก่ท้องถิ่น เป็นวิธีการกระจายอํานาจให้แก่ส่วนท้องถิ่น โดยให้ส่วนท้องถิ่นได้มีการจัดตั้งองค์กรขึ้นมาแยกต่างหากจากส่วนกลาง และให้มีสภาพเป็นนิติบุคคล เช่น เทศบาล องค์การบริหารส่วนตําบล หรือองค์การบริหารส่วนจังหวัด เป็นต้น แล้วส่วนกลางก็จะมอบอํานาจให้องค์กรส่วนท้องถิ่นนั้นไปดําเนินจัดทํากิจการบริการสาธารณะ ตามอํานาจหน้าที่ ที่กฎหมายได้กําหนดไว้ โดยจะมีการกําหนดขอบเขตหรือพื้นที่ไว้ ซึ่งโดยหลักทั่วไปองค์กรส่วนท้องถิ่นนั้นก็จะไปจัดทํา กิจการนอกเขตหรือนอกพื้นที่ที่กําหนดไว้ไม่ได้ นอกจากจะมีกฎหมายบัญญัติยกเว้นไว้โดยเฉพาะ
วิธีกระจายอํานาจปกครองวิธีนี้เป็นวิธีกระจายอํานาจปกครองให้แก่ท้องถิ่นโดยการ มอบบริการสาธารณะหลาย ๆ อย่างให้แก่ท้องถิ่นไปจัดทําโดยเจ้าหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่นนั้นเอง และ ด้วยงบประมาณขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่นนั้นเพื่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชนในท้องถิ่นนั้น ๆ
ตัวอย่างของการกระจายอํานาจทางเขตแดนหรือทางพื้นที่ ได้แก่ เทศบาล องค์การ บริหารส่วนตําบล องค์การบริหารส่วนจังหวัด กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา ซึ่งองค์กรเหล่านี้มีฝ่ายบริหารและ ฝ่ายนิติบัญญัติที่มาจากการเลือกตั้ง และสามารถดําเนินการบริการสาธารณะได้โดยอิสระ ไม่อยู่ภายใต้บังคับบัญชา แต่อยู่ภายใต้อํานาจกํากับดูแลของส่วนกลาง
2 การกระจายอํานาจตามกิจการ เป็นวิธีกระจายอํานาจ โดยการที่ส่วนกลางจะมอบบริการ สาธารณะอย่างใดอย่างหนึ่งเพียงอย่างเดียวให้แก่องค์กรที่มีการจัดตั้งขึ้นโดยมิได้อยู่ในสังกัดของส่วนกลาง ได้แก่ องค์การของรัฐ รัฐวิสาหกิจ และองค์การมหาชน รับไปดําเนินงานด้วยเงินทุนและด้วยเจ้าหน้าที่ขององค์การนั้น ๆ เช่น การมอบอํานาจหน้าที่เกี่ยวกับการเดินรถไฟทั่วทั้งประเทศให้แก่องค์การของรัฐคือการรถไฟแห่งประเทศไทย
หรือการมอบอํานาจหน้าที่เกี่ยวกับการจําหน่ายกระแสไฟฟ้าให้กับการไฟฟ้านครหลวง หรือการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค เป็นต้น
วิธีกระจายอํานาจตามกิจการนี้ จะแตกต่างกับวิธีกระจายอํานาจตามอาณาเขต เพราะ การกระจายอํานาจตามกิจการนี้ ส่วนกลางจะมอบให้องค์การต่าง ๆ ไปจัดทําบริการสาธารณะเพียงอย่างใดอย่างหนึ่ง เท่านั้น และโดยหลักจะไม่มีการกําหนดอาณาเขตหรือพื้นที่ไว้ แต่การกระจายอํานาจให้แก่ส่วนท้องถิ่นนั้น ส่วนกลาง จะมอบอํานาจในการจัดทําบริการสาธารณะหลาย ๆ อย่างให้แก่องค์กรส่วนท้องถิ่นไปดําเนินการ และจะมีการกําหนด อาณาเขตหรือพื้นที่ไว้ด้วย และการกระจายอํานาจตามกิจการจะไม่ถือการเลือกตั้งผู้บริหารเป็นเงื่อนไขในการจัดตั้ง องค์กรที่ได้รับการกระจายอํานาจ ซึ่งต่างจากการกระจายอํานาจตามอาณาเขตที่ผู้บริหารต้องมาจากการเลือกตั้งเท่านั้น
ข้อ 2 นายแดงเป็นข้าราชการพลเรือนในหน่วยงานราชการแห่งหนึ่ง ถูกกล่าวหาต่อคณะกรรมการป้องกัน และปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ว่าทุจริตและประพฤติมิชอบในตําแหน่งหน้าที่ ซึ่ง คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติได้พิจารณาและขี้มูลว่ามีความผิดวินัยอย่าง ร้ายแรง นายเหลืองซึ่งเป็นเลขาธิการสํานักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริต แห่งชาติ จึงได้มีหนังสือมายังผู้บังคับบัญชาของนายแดง เพื่อให้พิจารณาโทษทางวินัยแก่นายแดง ตามที่กฎหมายของ ป.ป.ช. ได้กําหนดไว้ ขอให้ท่านวินิจฉัยว่า หนังสือของนายเหลืองเลขาธิการ สํานักงานคณะกรรมการ ป.ป.ช. ดังกล่าวเป็นคําสั่งทางปกครองหรือไม่ เพราะเหตุใด ขอให้อธิบาย พร้อมยกหลักกฎหมายประกอบ
ธงคําตอบ
หลักกฎหมาย ตาม พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539
มาตรา 5 “ในพระราชบัญญัตินี้ “คําสั่งทางปกครอง” หมายความว่า
(1) การใช้อํานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคล ในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่า จะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับ จดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ”
วินิจฉัย
กรณีที่จะเป็นคําสั่งทางปกครองโดยนัยของมาตรา 5(1) แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 นั้น จะต้องมีองค์ประกอบดังนี้ คือ
1 ต้องเป็นคําสั่งที่ออกโดยเจ้าหน้าที่
2 ต้องมีลักษณะเป็นการใช้อํานาจตามกฎหมาย
3 ต้องมีลักษณะเป็นการแสดงเจตนาของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิ หรือหน้าที่ของบุคคล”
4 ต้องก่อให้เกิดผลเฉพาะกรณีหรือเรื่องใดเรื่องหนึ่งโดยเฉพาะเจาะจง
5 ต้องมีผลโดยตรงไปสู่ภายนอกฝ่ายปกครอง
กรณีตามอุทาหรณ์ การที่นายเหลืองเลขาธิการสํานักงานคณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้มีหนังสือไปถึง ผู้บังคับบัญชาของนายแดงเพื่อให้พิจารณาโทษทางวินัยแก่นายแดงนั้น เป็นเพียงการดําเนินการส่งรายงานพร้อม ความเห็นของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ไปยังผู้บังคับบัญชาของนายแดงตามที่กฎหมายของ ป.ป.ช. ได้กําหนดไว้ เท่านั้น หนังสือดังกล่าวแม้จะออกโดยเจ้าหน้าที่และมีลักษณะเป็นการใช้อํานาจตามกฎหมายก็ตาม แต่เมื่อยังไม่มี ผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่หรือมีผลเป็นการออกคําสั่งให้นายแดงได้รับโทษทางวินัยในขณะนั้น แต่อย่างใด ดังนั้น หนังสือดังกล่าวจึงไม่เป็นคําสั่งทางปกครองตามนัยของมาตรา 5(1) แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการ ทางปกครอง พ.ศ. 2539
สรุป
หนังสือของนายเหลืองเลขาธิการสํานักงานคณะกรรมการ ป.ป.ช. ดังกล่าวไม่เป็นคําสั่ง ทางปกครอง ตามเหตุผลและหลักกฎหมายดังกล่าวข้างต้น
ข้อ 3. นายดําเป็นพนักงานขับรถยนต์ของหน่วยงานราชการแห่งหนึ่ง ได้ขับรถยนต์ของหน่วยงานราชการโดยความประมาทเลินเล่อชนรถของนายขาวซึ่งเป็นเอกชนเสียหาย และนอกจากนั้น นายขาวยังได้รับ บาดเจ็บสาหัสอีกด้วย ดังนี้ นายขาวจะฟ้องหน่วยงานราชการดังกล่าวให้รับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทน จากการกระทําละเมิดของนายดําได้ที่ศาลใด เพราะเหตุใด ขอให้ท่านอธิบายพร้อมยกหลักกฎหมาย ประกอบ
ธงคําตอบ
หลักกฎหมาย ตาม พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคแรก (3) “ศาลปกครองมีอํานาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคําสั่งในเรื่องดังต่อไปนี้
(3) คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทําละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครอง หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อํานาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คําสั่งทางปกครองหรือคําสั่งอื่น หรือจาก การละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกําหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร”
วินิจฉัย
ตาม พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองฯ มาตรา 9 วรรคแรก (3) กรณีที่จะถือว่าเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับ การกระทําละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งเรียกว่า “ละเมิดทางปกครอง” และจะเป็นคดี ที่อยู่ในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองนั้น จะต้องประกอบด้วยหลักเกณฑ์ 2 ประการ ดังนี้คือ
1 เป็นคดีหรือข้อพิพาทที่เกี่ยวเนื่องกับการปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ และ
2 เป็นคดีหรือข้อพิพาทที่เกี่ยวเนื่องกับการปฏิบัติหน้าที่อย่างใดอย่างหนึ่งใน 4 กรณี
ดังต่อไปนี้ คือ
(1) การใช้อํานาจตามกฎหมาย
(2) การออกกฎ คําสั่งทางปกครอง หรือคําสั่งอื่น ๆ
(3) การละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกําหนดให้ต้องปฏิบัติ
(4) การปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร
กรณีตามอุทาหรณ์ การที่นายดําเป็นพนักงานขับรถยนต์ของหน่วยงานราชการ ได้ขับรถยนต์ของ หน่วยงานราชการนั้นโดยความประมาทเลินเล่อซนรถของนายขาวจนได้รับความเสียหาย และนายขาวเองก็ได้รับ บาดเจ็บสาหัสด้วยนั้น ความเสียหายดังกล่าวแม้จะเกิดจากการกระทําโดยเจ้าหน้าที่ของรัฐในขณะปฏิบัติหน้าที่ก็ตาม แต่เมื่อการปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวไม่ได้เกี่ยวเนื่องกับการปฏิบัติหน้าที่อย่างใดอย่างหนึ่งตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 9(3) แห่ง พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 กล่าวคือ ไม่ได้เกิดจากการใช้อํานาจตาม กฎหมาย หรือจากกฎ คําสั่งทางปกครองหรือคําสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกําหนดให้ต้อง ปฏิบัติ หรือจากการปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ดังนั้น การกระทําละเมิดของนายดําจึงไม่เป็นละเมิด ทางปกครอง แต่เป็นการกระทําละเมิดทางแพ่งของนายดํา นายขาวจึงต้องฟ้องให้หน่วยงานราชการดังกล่าว รับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจากการกระทําละเมิดของนายดําได้ที่ศาลยุติธรรม จะฟ้องร้องต่อศาลปกครองไม่ได้ เพราะข้อพิพาทดังกล่าวไม่อยู่ในอํานาจของศาลปกครอง
สรุป
นายขาวจะฟ้องหน่วยงานราชการดังกล่าวให้รับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจากการ กระทําละเมิดของนายดําได้ที่ศาลยุติธรรม ตามเหตุผลและหลักกฎหมายดังกล่าวข้างต้น
ข้อ 4 นายเขียวรับราชการเป็นข้าราชการพลเรือนในหน่วยงานราชการแห่งหนึ่ง ต่อมานายเขียวได้ขับรถยนต์ชนเด็กนักเรียนที่กําลังเดินข้ามถนนจนได้รับบาดเจ็บสาหัสโดยประมาท จึงถูกดําเนินคดีอาญาจน ศาลตัดสินโดยคําพิพากษาถึงที่สุดให้จําคุก ในกรณีดังกล่าวนี้ หากท่านเป็นผู้บังคับบัญชาของนายเขียว จะดําเนินการทางวินัยกับนายเขียวฐานกระทําผิดวินัยอย่างร้ายแรงโดยลงโทษปลดออกหรือไล่ออกจากราชการได้หรือไม่ เพราะเหตุใด ขอให้อธิบายพร้อมยกหลักกฎหมายประกอบ
ธงคําตอบ
หลักกฎหมาย ตาม พ.ร.บ. ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551
มาตรา 85 “การกระทําผิดวินัยในลักษณะดังต่อไปนี้ เป็นความผิดวินัยอย่างร้ายแรง
(6) กระทําความผิดอาญาจนได้รับโทษจําคุกหรือโทษที่หนักกว่าโทษจําคุก โดยคําพิพากษา ถึงที่สุดให้จําคุก หรือให้รับโทษที่หนักกว่าโทษจําคุก เว้นแต่เป็นโทษสําหรับความผิดที่ได้กระทําโดยประมาท หรือ ความผิดลหุโทษ
มาตรา 97 “ภายใต้บังคับวรรคสอง ข้าราชการพลเรือนสามัญผู้ใดกระทําผิดวินัยอย่างร้ายแรง ให้ลงโทษปลดออกหรือไล่ออกตามความร้ายแรงแห่งกรณี ถ้ามีเหตุอันควรลดหย่อนจะนํามาประกอบการพิจารณา ลดโทษก็ได้ แต่ห้ามมิให้ลดโทษลงต่ํากว่าปลดออก ”
วินิจฉัย
กรณีตามอุทาหรณ์ การที่นายเขียวซึ่งรับราชการเป็นข้าราชการพลเรือน ได้ขับรถยนต์ชน เด็กนักเรียนจนได้รับบาดเจ็บสาหัสโดยประมาทและถูกดําเนินคดีอาญาจนถูกศาลตัดสินโดยคําพิพากษาถึงที่สุด ให้จําคุกนั้น เมื่อความผิดอาญาที่นายเขียวได้กระทําเป็นความผิดที่ได้กระทําโดยประมาท ดังนั้นแม้นายเขียวจะถูก ศาลตัดสินโดยคําพิพากษาถึงที่สุดให้จําคุกก็ตาม ก็ถือว่าเข้าข้อยกเว้นของมาตรา 85(6) ซึ่งไม่ให้ถือว่าเป็น การกระทําที่เป็นความผิดวินัยอย่างร้ายแรง ผู้บังคับบัญชาของนายเขียวจะดําเนินการทางวินัยกับนายเขียว ฐานกระทําผิดวินัยอย่างร้ายแรง โดยลงโทษปลดออกหรือไล่ออกจากราชการตามมาตรา 97 ซึ่งบัญญัติไว้สําหรับ กรณีที่ข้าราชการพลเรือนได้กระทําผิดวินัยอย่างร้ายแรงไม่ได้
สรุป
หากข้าพเจ้าเป็นผู้บังคับบัญชาของนายเขียว จะดําเนินการทางวินัยกับนายเขียวฐาน กระทําผิดวินัยอย่างร้ายแรงโดยลงโทษปลดออกหรือไล่ออกจากราชการไม่ได้
